扶贫绩效评价及持续减贫探究 ——以福建省永泰县为例

方丽云

（福州工商学院 福建福州 350700）

2017年党的十九大提出实施乡村振兴，根据《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，乡村振兴应在攻克贫困后，继续巩固脱贫攻坚成果。2017年12月，根据《中共福建省委办公厅 福建省人民政府办公厅印发<关于建立贫困退出机制的实施意见>的通知》，永泰作为省级扶贫开发工作重点县，退出的各项指标均已达标，实现了当年全县1 271 户4 149 名贫困户全部脱贫，56 个贫困村完成退出程序。永泰县在扶贫过程中，集中使用了各类财政资金，广泛发动了各级干部参与。随着扶贫工作的收尾，应对扶贫政策进行总结梳理，多角度评价扶贫绩效，并结合扶贫工作缺漏，探讨后期持续减贫过程中的完善措施，切实巩固脱贫成果[1]。

1 扶贫政策梳理

1.1 基础设施全面推进，改善贫困地区人居环境

永泰县“九山带水一分田”的自然地貌，长期以来山水阻隔、交通闭塞，是贫困的重要原因。为解决农村道路建设养护的资金筹集问题，2014年起，县级财政预算承担农村公路的建、管、养、运资金，大力新改建农村公路，并结合城乡公交、学生周末客车等方式，提高农村公路路网通畅水平。在乡村振兴工作中，美丽乡村建设是重要组成，而农村人居环境整治则是首要任务。在改善人居环境方面，主要围绕公厕改造、垃圾处理、污水治理、农房改造、村容村貌提升等方面进行。2020年永泰县实现农村卫生厕所全覆盖，2018年所有行政村均成立保洁队伍，每500 人配备1名固定清扫保洁人员，每5～10 户配备1个公用垃圾桶，设置垃圾收集点并配备垃圾运输车，基本实现农村生活垃圾处置体系全覆盖。以“三格式化粪池+净化槽”为核心的污水处理技术，2019年实现农村生活污水治理户覆盖率90%以上。依托永泰建筑之乡优势和当地工匠传统工艺，对农房进行亮化改造，利用生态绿色的农村风光，助力农村休闲农业和旅游产业的发展。截至2020年，完成255 个美丽乡村、180 个农村幸福院建设，实现全县美丽乡村建设全覆盖。

1.2 加大健康扶贫力度，提高贫困村医疗卫生服务水平

疾病是导致贫困人口无法脱贫或返贫的重要原因。永泰县通过健康扶贫医疗队、贫困户医保免费参保、家庭医生签约服务等方式健全贫困村的医疗保障体系。组建健康扶贫医疗队与贫困村对接，实现每周2次入户巡诊和健康宣传；推行医疗报销“一站式”服务，定期进行医疗报销费用核查，为自付医疗费用超过5 000 元以上的贫困户提供额外补助，减轻贫困户的医疗压力。2019年县财政拨款40 万元用于贫困村卫生所购置电脑、打印机等设备，全面开通56 个贫困村卫生所医保定点服务，并为保障贫困村医疗人才供给，建立订单式免费培养村医，优先分配到贫困村，提高贫困村医疗卫生服务水平。

1.3 实施多类产业扶贫项目，实现“造血式”扶贫

永泰作为福建省重度贫困区，贫困的根源不仅是自然地理条件制约，更深层次原因是缺乏成熟的支柱产业。在第二产业不发达、第三产业发展缓慢的现状下，创新扶贫机制，综合实施多类产业扶贫计划，覆盖光伏发电、特色作物种植、文旅产业、电商扶贫等项目。其中，在85 个村实施分布式光伏发电项目，每年每村可增收4万元～10 万元；免费提供百香果苗木、蜂箱给贫困户，并配套进行技术培训和病虫害防治技术支持，通过建立农民合作社、村级股份制企业等形式，种植油茶、茉莉花、金线莲等作物，实现土特产品产业化，带动农民就业增收；大力发展传统工艺、休闲农业、民宿酒店、特色古镇等旅游产业链资源，提升村民“造血”功能，实现旅游就业脱贫、旅游项目开发脱贫、旅游自主创业和就业脱贫[2]。借助国家级电子商务进农村综合示范县的财政拨款资金，大力完善物流配送体系，电商服务网点建设向建档立卡贫困村倾斜，提高行政村和建档立卡贫困村的电商服务覆盖率。

1.4 创新金融扶贫机制，增加生产和投资资金

缺乏发展生产的资金是导致劳动能力正常的贫困户无法脱贫的主要难题，解决的方式多为发放财政补助资金或发放扶贫贷款。福州市惠民资金网数据显示，2016—2020年福州市财政局通过福州扶贫济困春风行动项目，向永泰县发放生产补助资金868 万元，通过中央财政扶贫资金项目下达资金1 807.83 万元。2017年建立1 200 万元的扶贫小额信贷担保金项目，与县信用联社、农行永泰支行、海峡银行永泰支行开展合作，与福州市担保有限公司签订风险协议，为贫困户提供小额贷款担保，发放贷款642 户，贷款金额2 036.7万元。针对建档立卡贫困户，根据贷款金额按照基本利率进行全额贴息，2017—2020年扶贫小额贷款贴息支出累计282.77 万元。扶贫贷款与产业发展相结合，解决具备劳动力的贫困人口的产业发展资金缺口问题，并在保障信贷资金和贷款贴息的基础上，创新小额信贷资金使用方式，带动没有劳动能力的贫困户以扶贫贷款共同经营和入股分红的方式，将信贷资金投入企业，增加投资收入。

1.5 推行多类教育扶贫计划，实现扶贫先扶智

贫困户的脱贫能力和受教育水平、职业技能关系密切，贫困人口接受教育和技能培训是阻断贫困代际相传的主要方式。除常规的覆盖学前到大学的免学费、助学金、生活补助、营养计划、生源地贷款外，2015年起永泰县通过雨露计划开展种养殖技能培训，2018年起针对建档立卡贫困家庭子女接受中高职等职业教育和技工院校教育的在校学生，每人每年发放3 000 元补助，配合教育多元帮扶政策，如“春蕾助学”“希望工程”等全方位保障贫困人口的受教育权利。

2 永泰县扶贫绩效评价

2.1 减贫成效显著

2013年永泰县贫困人口2.71 万，贫困发生率7.29%，属于贫困重灾区，2016年贫困人口降至4 102 人，2017年贫困发生率降至0，低于全省平均0.017%的水平[3]。百香果、养蜂、食用菌和乡村旅游四大扶贫产业，带动脱贫户886 户2 333 人增收，开发公益性岗位294 个，设立5类7个扶贫车间，实现1 734 名贫困劳动力就业。贫困人口增收明显，人均纯收入从2015年的3 133 元提高至2020年的2万元以上。

2.2 各类经济发展指标逐年增长，但与其他县（市）仍有差距

2020年全县生产总值突破300 亿元大关，是2015年末的2.5倍，排名由全省86 个县（市）区的第67 位跃升至51 位，人均地区生产总值超过11 万元[4]。2017年永泰县农民人均可支配收入13 205 元，同比增长12%，三年平均增幅8.91%，均分别高于全省2017年8.9%，三年平均8.87%的增幅，但农村居民人均可支配收入仍低于福建省16 335 元的水平，为福州所有县（市）中最低。农村居民最低生活保障标准为每人每年4 200 元，高于省定最低保障线3 000 元和国家扶贫标准线3 100 元。各行政村集体经营性收入逐年增长，2019年全县村级集体经济新增总收入556.04 万元，同比增长24.25%，2020年51.8%的村集体年经营性收入达20 万元以上。

2.3 农村社会民生事业进步明显，赶超发展压力较大

扶贫攻坚以来，永泰县民生事业进步明显，与其他县（市）差距逐步缩小，但后期赶超发展的压力较大。2016年秋季以来，实施针对适龄贫困学生的教育扶持政策，发放补助3 610 人次271.46 万元；“雨露计划”累计培训贫困户1 303 人次。2017年义务教育巩固率为99.89%，高于全省平均水平。2017年城乡居民基本医疗保险参保率达到97.88%，高于全省96%的平均水平。“十三五”期间，192 个村卫生所标准化建设完成，全县每千人医疗机构床位数从4.2张提高至4.98 张，但仍低于全国同期6张的平均水平；每千名老人拥有养老床位数从31 张提高至43 张，达到国家建设规划40 张的目标。截至2018年底，永泰全县公路硬化通车总里程1 822 km，农村公路总列养里程达到1 657 km，比2015年末增长了13.5%，公路密度达到81.3km/km2，低于福建省89.7km/km2的平均指标。2019年城镇化率达到42.1%，低于福州七县（市）48.74%的平均水平。

2.4 扶贫资金发放公开化，但仍存在管理体制缺陷

扶贫资金预算、项目申报与完成情况、惠民款项下发等均通过政务公开或永泰县惠民资金网、e福州等渠道向公众公开，但个别领导干部利用职务便利和审核审批监管漏洞，挪用惠农资金、截留侵吞涉农补贴和低保金、违规领取补助金等违纪问题时有发生。自2016年开展扶贫惠民监督执纪问责工作以来，截至2017年上半年永泰县纪委共对31 人次进行问责，曝光扶贫惠民领域的“四风”和腐败问题18 起，违纪领域主要涉及资金管理、政策落实等方面。

2.5 贫困人口精准识别不到位，占用扶贫资源

2016年9月，福州市审计局对闽清、闽侯、连江、罗源、永泰等5个县及市本级财政等10 个部门21 类精准扶贫资金使用管理情况进行审计，审计发现永泰和连江县建档立卡扶贫对象24 户56 人不符合认定条件，未及时清退。精准识别不到位导致扶贫资源的浪费，也影响真正贫困人口的福利[5]。

3 永泰县持续减贫的对策建议

3.1 延续扶贫投入和政策优惠，保持造血和兜底功能

永泰县的贫困时间长，各类产业发展底子差，加上县城的经济发展对农村贫困人口收入带动作用有限，因此，需以脱贫为契机，持续加大资金投入，延续精准高效的政策扶持。对于有劳动能力和发展意愿的贫困人口，提供就业技能培训和创业信贷支持是帮助其脱贫和发展的有效方法，但贫困人口的贫困原因各不相同，因病致贫或因学致贫等支出型贫困和丧失劳动能力的贫困还需政府加大扶持力度，通过增加对农村居民的大病医疗补助，继续投入资金实施雨露计划等项目，逐步提升农村居民最低生活保障标准，确保扶贫投入与贫困人口的需求契合。对于贫困人口精准识别不到位、新增贫困人口认定滞后等问题，完善农村困难边缘群众和脱贫人口跟踪管理机制，加强返贫监测和新增贫困认定，对符合低保条件的贫困人口实行政策性保障兜底，提高扶贫资源的配置效率[6]。

3.2 继续大力扶持康养、电商等产业

随着城镇化的推进，农村人口老龄化问题成为乡村振兴的巨大挑战。基于就业脱贫等政策持续发力，逐步推进敬老院转型为区域性养老服务中心，实现特困人员集中供养和提供养老服务岗位的双重目标，探索实行养老护理专业高校毕业生“入职奖补”制度。结合政府购买服务的方式，在农村开发养老服务岗位，引导建档立卡贫困人口、农村困难边缘群众、低保家庭等困难群体到养老服务机构就业。

农村基础建设、人才培养、优质农产品、资金等都为农村电商创业提供了良好的发展后盾，农村电商已经成为农民增收、农村创业者创业的良好出路与途径。在持续脱贫方面，应延长电商价值链，整合电子商务与生态旅游资源，推动农民、旅游服务企业、社会资本等多方参与的方式发展电子商务，强化与国内知名电商平台合作，实现永泰县农特资源、旅游资源、文化资源等的全网化展示与销售。在产品供应链管理方面，鼓励建立“来源可溯、去向可查、风险可控、责任可究”的农村产品标准化质量保障体系，对县域特色非标农村产品如李干、茶油等制定相应合格标准，并注册地理标志商标，借助农民合作社等组织，打造绿色环保食品加工产业集群，扩大全县农村产品网上销售份额。

3.3 加强政校企合作，加大各类行业技能培训力度

引导各类院校特别是职业院校设置养老服务相关专业或开设相关课程，探索政府出资与院校合作共同进行订单式人才培养等贫困劳动力培训新模式，通过减免学费、补助生活费等资助政策，支持困难家庭子女就读养老护理专业，为康养行业输送劳动力。在农村电子商务人才培训上，鼓励开设电子商务专业的相关高校参与各乡镇村开展的智慧旅游、“旅游+互联网”和电商业务等方面的知识培训，搭建农村创新创业协会和农村电商协会平台，鼓励院校学生和涉农企业、农村旅游从业人员、合作社和农村创业青年组队合作参加电商创业大赛等活动，学校和政府为可孵化的项目提供资金和技术支持，实现政校村企良好联动。

3.4 充分发掘乡贤等社会力量，推动持续减贫

自古以来，在乡村建设、风俗教化和事务管理中贡献力量的乡绅，被称为“乡贤”，由此而形成的文化称为乡贤文化。乡贤文化作为一种软实力，在促进乡村发展、推动乡村振兴过程中发挥了重要作用。借助“樟商回归工程”，挖掘乡贤资源，依托“乡村振兴合伙人”计划、乡村振兴新青年创业中心等载体，吸引更多的乡贤回乡投资兴业。充分发挥乡贤“领头羊”的作用，围绕永泰本地重点优势产业和农村产业发展需要，鼓励乡贤利用专业优势向返乡创业青年群体提供在农村可推广应用的项目。支持乡贤入股合作社、新办村级股份制企业，带动村民以就业、入股分红等形式参与经营，同时为乡贤提供回归的奖励和优惠政策，如创业安居政策、创业扶持奖励、兴办企业税收优惠等。合理利用乡贤捐赠，建立乡贤基金，用于医疗、教育、住房等民生建设，同时利用开放乡贤建言献策平台，鼓励乡贤参与农村基层自治管理活动，并对村务管理、乡村振兴等方面提出建议，对基层干部实施监督，助推乡村全面发展。

3.5 完善扶贫资金管理机制，细化扶贫资金绩效考核

继续推动实行财政专项扶贫资金使用管理公开公示制度，通过多种渠道向社会公开资金政策文件、管理制度、资金分配结果等信息，接受社会监督。严厉查处挪用、非法占有扶贫资金的行为，对基层干部形成震慑，同时对脱贫工作有突出贡献的基层干部予以表彰和奖励，形成奖罚并用的管理机制。从目前来看，县域的扶贫资金绩效评价还处于粗放式评价阶段，如评价资金的到位时长、项目个数、预算执行率、资金使用是否存在违纪等指标。在绩效评价方面应细化项目绩效评价指标，科学合理地制定扶贫项目的绩效目标，提高扶贫资金的使用效率，并对绩效目标的完成情况予以跟踪监测，确保扶贫资金发挥最大效益，使扶贫项目的效果评估更加客观合理[6]。