公立医院纪检机构监察对象范围及职能定位探讨

颜怀柱 芦丰 魏媛 张汉中

党的十八大以来，党中央及地方党委、纪委采取有效措施，不断深化监察体制改革，加强对国有企事业内设纪检工作的领导，持续压实企事业单位“两个责任”，推动企事业全面从严治党不断取得新成效。同时也清醒地看到，新形势下国有企事业党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，企事业单位内设纪检机构权威性和独立性不强，监督作用发挥不力的现状未能取得大的进展。公立医院是各层级管理人员和各类技术人员集聚的地方，其中相当一部分人员所处岗位都享有一定的公权职能。而对这一类人员的有效监督，是医院健康发展的重要保证。纪检监察工作是医院全局工作的重要组成部分，对于查找内部薄弱环节和漏洞、规范工作起到保障作用[1]，提升公立医院纪检监察工作监督质效是国有企事业单位监察体制改革的重要方面。医院内设纪检机构协同上级纪委监委派驻纪检监察组（以下简称派驻纪检监察组）对公立医院相关人员进行联合监督，这是适应新时代全面从严治党的新要求，是推进国有企事业纪检监察体制改革，推动全面从严治党工作向纵深发展的重要举措。为此，实施对公立医院精准、无缝监督，厘清医院内设纪检机构的职能定位十分必要。

1 公立医院人员构成及分类

公立医院的人员构成较为复杂，大体可分为3类：一类是管理人员，包括院领导班子成员、中层管理人员以及基层管理人员；二类是专业技术人员，包括医、药、护、技等专业技术人员；三是后勤服务保障人员，包括总务、设备、安保等岗位的普通工作人员。我院是一所大型三级甲等综合性公立医院，在职员工3 703人，其中中共党员1 179人；内设职能管理部门28个（含4所分院），中层以上管理人员71人（含院领导班子成员9人），基层管理人员近100人；医院专科设置齐全，其中临床一级专业学科24个，二级专业学科33个，病区58个，主要医技科室12个。拥有淮安市食管癌防治、临床检验、放射免疫检测、糖尿病诊疗、医学信息、孕产妇急危重症救治6个技术中心和血液病研究所、肿瘤研究所、普外科、中心实验室、标本室5个医学重点科研单位，内聘科主任109人，护士长72人。

2 公立医院监察对象范围界定

《监察法》第十五条对监察范围和管辖作了规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察……公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”[2]。确定监察对象范围的标准可分为两种：一种是“身份标准”，即所有行使公权力的公职人员均属监察对象范围；另一种则为“权力标准”，即所有公权力的行使者均纳入监察对象范围。作为国家兴办的事业单位，公立医院代表国家向社会提供医疗卫生服务，为了有效履行职责，必然享有与之相匹配的“拟制国家公权力”，同时，作为社会组织，公办医疗卫生单位也具有一般社会组织享有的“纯粹社会公权力”。因此，并非公立医院的所有人员一概都是监察对象，只有“拟制国家公权力”的行使者才是监察对象[3]。综上，根据行使“拟制国家公权力”这一标准，公立医院的监察对象具体范围可以概括性界定为：一是管理岗位工作人员；二是专业技术岗位和工勤技能岗位行使与职务相关的权力的人员。根据上述监察对象范围的界定，我院纪检监察对象在1 300人左右。

3 医院内设纪检机构职能定位及履职权限

新形势下的公立医院纪检监察工作要跟随党和国家的要求，围绕“三严三实”、“四种形态”、“六项政治纪律”，将纪检工作融入医院管理的各个环节[4]。

3.1 职责定位

我院内设纪检机构在医院党委和上级纪委双重领导下工作，监督执纪工作以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向党委报告的同时向上级纪委报告。全面履行党章赋予的纪律检查职责，协助院党委落实全面从严治党政治责任，加强党风廉政建设和反腐败工作。监督范围为事业单位党组织和全体党员，重点监督党委领导班子及成员和其他市管干部、内设职能管理部门主要负责人，以及各分院领导班子及成员。指导和推动各分院监督执纪工作。办理上级纪委和院党委交办的其他问题线索或监督事项。

3.2 医院内设纪检机构主要工作内容

3.2.1 日常监督

重点监督院党委学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，做到“两个维护”，执行党的路线方针政策和党中央以及省市委重大决策部署，落实巡察整改要求，严肃党内政治生活，执行民主集中制、“三重一大”权力运行等情况，突出政治监督，推动政治生态建设。纪委书记经常与党委主要负责人就政治生态、作风建设、廉洁风险、问题线索等沟通意见；约谈内设职能管理部门和各分院主要负责人，提出工作建议，持续压实全面从严治党主体责任。协助院党委至少每半年专题研究1次全面从严治党特别是党风廉政建设和反腐败工作。对选人用人、评先评优、职称晋升等工作的全程监督，出具党风廉政意见，建立健全中层干部廉政档案。综合运用参加党委会议、专项检查、督查履责记实、监督排查廉政风险、教育提醒、谈话函询等方式，协调审计、工会等监督资源，形成监督合力。发现有苗头性、倾向性问题的，及时教育提醒；发现有轻微违纪的，应当谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉；发现有一般性违纪问题的，依规依纪开展谈话函询或初步核实；发现领导班子成员违纪问题的，通过上级纪委对口联系的监督检查室（以下简称监督检查室）向上级纪委报告。

3.2.2 问题线索处置

遇有信访举报或问题线索，依规登记处置。涉及院领导班子成员的，在5个工作日内，径送上级纪委信访室或案件监督管理室。涉及既是党员又是监察对象的，以院纪委处置为主，需给予党纪和政务双立案的，商派驻纪检监察组后处置；涉及非党员非监察对象的，组织院相关部门处置；涉及非党员监察对象的，在5个工作日内，移交派驻纪检监察组处置。拟开展谈话函询的，经院纪委书记批准后实施。其中，拟对中层正职开展谈话的，经院党委书记批准后实施；拟开展初步核实的，制定工作方案和安全预案，依方案实施，报批程序与开展谈话报批程序相同；拟予以了结或给予谈话提醒等处理的，经院党委书记批准后实施；拟给予通报、诫勉、组织调整等处理的，征求监督检查室意见后，经院党委书记批准后实施。

3.2.3 审查调查和案件审理

根据市纪委监委安排，协助初步核实或立案审查反映市管干部的问题线索或案件，负责审查其他党员涉嫌违反党纪的案件；配合派驻纪检监察组调查监察对象涉嫌一般职务违法的案件。对严重违纪违法涉嫌犯罪的问题，通过监督检查室报市纪委监委指定管辖。拟立案审查的，经院党委书记同意，并通过监督检查室报市纪委批准后实施。依规使用审查措施，确保审查安全。拟给予党纪处分的，提请相关市直案件审理组协审后，经院党委书记同意，并通过监督检查室报市纪委批准后实施。其中，拟给予中层正职（正科职）党员干部开除党籍处分的，经案件审理室报市纪委批准后实施。

3.2.4 问责整改

对不履行或不正确履行职责、违规违纪的党组织、党员、职工，依规问责处理并通报。坚持“一案详查”，查找制度和管理漏洞，提出纪律检查建议。其中，向院党委提出的，通过监督检查室报市纪委批准后，以市纪委名义作出；向党总支（支部）提出的，经监督检查室审核后，由院纪委作出；向部门、科室、分院提出的，经院长批准后，以医院名义作出。

4 思考与探析

4.1 要厘清纪检监察“三转”的深刻内涵

2014年5月19日，时任中纪委书记王岐山同志在纪检监察机关“转职能、转方式、转作风”专题研讨班上强调，纪检监察机关要紧紧围绕监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，全面提高履职能力[5]。“三转”最重要的是“转职能”，因此，医院内设纪检机构作为监督执纪问责专门机构，不应承担业务性管理工作，机构主要负责人不得分管其他业务，应专责纪检工作，健全体系，完善机制，管理队伍，抓好落实，增强监督工作的权威性和说服力。

4.2 要厘清纪检监察对象范围

在公立医院人员构成中，对中共党员监察对象的划分应该是清晰的，而对非中共党员监察对象的范围则有不同的认知和划分。根据《监察法》的相关条款规定，监察机关对“公办的教育、科研、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”进行监察，该表述中对从事管理人员这一范围界定较为含糊，但结合工作实务，我们以“权力标准”划定监察对象范围，即管理岗位工作人员以及专业技术岗位和工勤技能岗位行使与职务相关权力的人员，包括院领导班子成员、中层干部、科主任、护士长及其他从事与职权相联系的管理事务人员。

4.3 要厘清与相关部门之间的工作关系

一是要建立健全院党委与院纪委会商、情况通报工作机制；二是要建立接受上级纪委相关部室工作指导机制；三是建立与派驻纪检监察组工作协作机制。内设纪检机构监察职能调整后，与卫生管理部门派驻纪检监察组建立良性的分工协作关系特别重要。派驻纪检监察组承担了部分对公立医院监察职能，与内设纪检机构共同实现了对公立医院监察对象全覆盖，这在一定程度上缓解了内设机构人手少、取证难问题，还减轻了对同事、熟人“下手”的顾虑。医院内设纪检机构受上级纪委及院党委双重领导，与派驻纪检监察组不是领导与被领导的关系，而是工作协作关系，都具有监督执纪问责的工作职责，但各自监督的范围不同，侧重点不同。内设纪检机构主要从内部进行监督，尤其是对党员监督对象的监督，注重日常监督、线索处置、查处问责；派驻纪检监察组则主要从外部进行监督，重点对非党员监督对象的监督，突出关键少数，就行业性、系统性问题开展专项治理。若在实际工作中出现工作职责上重叠、交叉情况时，则要求建立相互间沟通、协商机制，以促进监督效能最大化，从而形成叠加效应。