关于混合性党内法规的理论与实证研究

□周悦丽 马家辉

（中共北京市委党校法学教研部，北京100044）

随着党内法规理论研究以及党内法规体系建设的逐步深入，尤其是自党的十八届四中全会明确全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系应当“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[1]以来，学界开始关注党内法规与国家法律的中间地带，对党政联合发文这种制度现象的研究逐步深入[2]。混合性党内法规的提出，以及相应研究的逐步展开，正是发生在这个过程之中。那么，混合性党内法规是不是学术概念？其与普遍存在的党政联合发文是什么关系？它能不能或者有没有必要独立存在？这是关系到党内法规制度体系建设、党内法规与国家法律关系认识的基本问题。混合性党内法规在形式上可归属于党政联合发文，但其制定主体、规范事项、调整方式、效力范围等方面又有诸多异于传统意义上的党政联合发文之处，而且地位与作用也有相应的特殊性。将其区分于党政联合发文，目的不在于区分本身，而在于通过区分，明确混合性党内法规的形式和实质特征，明确混合性党内法规之于党内法规制度体系建设，乃至依规治党实践的重要意义，从而更好地贯彻落实习近平法治思想，加快建设中国特色社会主义法治体系。

一、何为混合性党内法规

混合性党内法规是近年来新提出的一个概念，但作为一种制度现象可追溯到新中国成立初期，理解这一概念需要与党政联合发文相联系。

（一）关于混合性党内法规的概念性认识

混合性党内法规是党内法规与国家法律一体关系的制度载体，它是指“党的立法机构和拥有立法权的国家机关针对跨领域近似事项而联合制定，以党组织文号印发的，在党内领域和国家特定领域均具有效力的一系列行为规范、规章制度的总称”[3]88。不同于纯粹规范党的领导和党的自身建设活动的党内法规，也与其他党政联合发文有所区别，混合性党内法规之所谓“混合”，是指它的调整范围涉及党委与政府，或其他相应国家机关职权范围内的大量事项，在规范内容和对象上具有复合性、混合性，在文本规范上又采用党政机关联合发文的形式。

一开始，学界对于混合性党内法规所代表的这种现象大多持否定态度，认为它是时代而非法治的产物，因为一些地方党政联合发文非常普遍，规定的事项往往不限于党内事务，一旦一个文件加上党委大印，同时以党的名义发布，文件的性质就变了，就从行政文件变成了党的文件甚至党内法规[4]。随着对党内法规研究的不断深入，一些学者开始关注党内法规与国家法律之间的模糊地带——即代表一种法治现象的党政联合发文，进而提出“对于党政联合制定的文件、作出的规定，它们不仅体现了党组织的主张和意图，也是国家政权机关意志的体现，属于党政合意行为”[5]510。之后，混合性党内法规这一新兴概念开始进入学者视野，并被作为一个独立的制度现象，认可“党内法规与国家法律一体关系的主要表现形式是混合性党内法规”[3]88，并进一步认识到混合性党内法规在中国法治实践中的地位与作用，

（二）混合性党内法规是党政联合发文的特殊形式

党政联合发文是当代中国政治和法治实践中一种独特的制度现象。它泛指中国共产党各级党委与国家政权机关因治理事项存在交集而共同发布的相关通知、意见、决定、规定、指示等制度性文件[2]。广义而言，党政联合发文即由党的机关与国家机关及其组成部门、国有企事业单位、社会团体等组织基于特定目的，以联合署名的方式制定发布的文书的总称。

党政联合发文在中国的产生和发展由来已久，混合性党内法规是党政联合发文的重要组成部分。新中国成立初期，党中央为解决党和国家面临的粮食生产、产业改造等特定的、现实性的问题，曾经联合中央人民政府对于经济社会管理的诸多事项采取联合发文的形式进行规范。改革开放以后，党政联合发文的数量及频率显著上升，仅在1979年中共中央颁布的16部党内规章制度中，由中共中央与国务院，或者中共中央职能部门与国务院部委联合发布的就有8部，1979年到2019年，党政联合发文一共有822件①数据来源于本研究对“北大法宝数据库”的统计。。调整领域及内容由微观、具体向宏观、抽象的方向发展，调整方式从应急性、临时性的事务性调整转变为形成常态化、固定化的治理机制调整。以中共中央办公厅法规局2017年编写的《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》（以下简称《汇编》）为统计文本，共计收录260部（件）中央党内法规和规范性文件，其中以党政联合方式印发的党内法规和规范性文件共112部（件），约占收录总数的43%。另有研究统计表明，2014年以前，每年发文量保持在10—20件左右，自2013年进入全面深化改革时期以来，党政联合发文的数量飞速上升，仅2017年到2019年三年间发文数量达到了300件以上，相当于过去30多年的发文总量[6]。

从内容看，党政联合发文大致有三种类型，即党政机关联合制定的党内法规，党政机关联合发布的其他规范性文件，以及党政机关联合作出的既非党内法规、也非规范性文件中的其他类型[7]。本研究在参考其观点的基础上，将其中的第一种类型——党政机关联合制定的党内法规的名称规范化，称之为“混合性党内法规”，以突出它自身具有的典型特征，彰显其作为党内法规的特定属性——政治性、规范性和权威性②关于党内法规的特征和属性，本文参考并采纳了目前学界较为一致的说法，即政治性、规范性、权威性。参见宋功德、张文显主编《党内法规学》，高等教育出版社，2020，第24-27页。。也就是说，与一般的党政联合发文不同，混合性党内法规归属于党内法规，构成在党章之下，是党的领导法规或者党的自身建设法规的内在组成部分。

很多学者在研究混合性党内法规所代表的特殊法治现象时，会使用“党政联合”的概念，这从规范的从属性上没有问题，但与新时代背景下党中央就加快建设完善党内法规制度体系、推进依规治党的要求之间尚有偏差。一方面“党政联合”的概念容易模糊混合性党内法规的本质属性。混合性党内法规既定名为党内法规，其就具备党内法规的基本特征，在起草、通过、备案审查、实施等环节等都应当符合党内法规制定要求，符合《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）的规范，具有党内法规的效力，并可与党内法规实施、监督保障制度之间形成有机衔接。另一方面“党政联合”的概念难以凸显混合性党内法规的特殊功能。混合性党内法规裹挟在党政联合发文之中，体现不出其在文本体例、发文字号、制定主体、制定依据等方面的特殊性，进而掩盖了其在加强党内法规制度建设、加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的完善的党内法规制度体系建设实践中的应然作用。混合性党内法规的特殊性主要表现在：首先，文本形式的特殊性。根据《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《公文处理工作条例》）第8条，党政联合发布的文件包括意见、通知、决定、公告、规则、规定、办法、细则等文本形式，其中仅有以规则、规定、办法、细则等命名，符合党内法规实质性要求的，属于党内法规，其他均是相应的规范性文件。其次，文本体例的特殊性。混合性党内法规需遵守《党内法规制定条例》第6条的规定，采用条款形式表述，根据内容需要可以分编、章、节、条、款、项、目。其他的党政联合发文不具备这样的体例。再次，制定依据的特殊性。党政联合发文的主要依据是《公文处理工作条例》，但《公文处理工作条例》并非唯一规范依据；混合性党内法规作为党内法规制度的重要组成部分，应当符合《党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）、《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》等党内法规的程序性要求。最后，调整范围的特殊性。党政联合发文实质上的调整范围涉及了党务与国家事务的所有交叉领域，而混合性党内法规主要规范的是党的领导与执政活动，并非对国家经济社会发展的具体事务进行直接调整。

二、混合性党内法规独立于党政联合发文的必要与可能

概念确定是理论研究的起点，就本研究的观点，混合性党内法规符合逻辑学关于概念的基本界定标准，具有明确的内涵和具体而现实的外延。

（一）混合性党内法规符合概念的逻辑要求

《党内法规制定条例》第3条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”混合性党内法规区别于一般的党政联合发文的特殊性也恰恰表明了，其“混合性”并不否定其体现党的统一意志、规范党的活动的特性，符合“党内法规”的定义要求。

就概念外延看，混合性党内法规所涵盖的对象是具体的、现实的。在由党章、党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规构成的党内法规制度体系内，按照制定主体标准，党内法规可以划分为中央党内法规、部委党内法规以及地方党内法规[4]，混合性党内法规纵向分布于每一个层级的党内法规制定体系中，例如由中共中央委员会、国务院联合印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》；由中共中央组织部、（原）人事部联合印发的《公务员考核规定（试行）》；由重庆市委、市政府联合印发的《关于党政机关领导班子主要负责人不直接分管人财物等工作的暂行规定》等。如果以调整对象为分类标准，党内法规可以分为党的组织法规、领导法规、自身建设法规以及监督保障法规[8]，其中党的领导法规调整中国共产党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等的关系[9]165-166，规范对象为党的领导和执政活动。混合性党内法规往往存在于党政机构统筹改革、党的直接领导、党政同责管控的领域，对党的领导行为进行规范，如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》等。当然，也有部分混合性党内法规属于党的自身建设、监督保障类法规，或者是有关“三定”类的法规。本研究以某省级地方党委和政府联合制发的党内法规制度为例进行统计发现，自党的十八大召开至2020年9月，该地方共制发76部混合性党内法规，其中党的领导类法规17部，自身建设类法规11部，监督保障类法规4部，另有涉及定部门职责、定内设机构、定人员编制的“三定”类法规44部。可见，除“三定”类法规之外，还是党的领导类法规居多①数据来源于作者在所承担的国家社科基金项目调研中的某省级地方实践。因党内法规仍有涉密情形，本文在引用资料时略去具体地方。。

（二）混合性党内法规具有自身的典型特征

以“混合”为标志、以制度文本为依据进行分析，混合性党内法规在制定主体、制定依据、调整对象、规范效力等方面，均具有自身的典型特征。

一是制定主体的复合性。混合性党内法规与其他党内法规最明显的区别在于它是由党的组织和其他职权机关联合制定。在特定事项管理中，党的有权机关和同级政府机关之间出于必要的考虑，采取联合制定、发文的形式，其中党的机关为主发文部门，其他同级国家政权机关或部门有效参与。二是调整对象的混合性。因为党的领导和执政活动主要是通过在政府等国家机关设立党组织、选派党员领导干部实现的，从而党政机关领导干部绝大多数会有职务和身份上的重合，他们往往既是党的干部，又是国家机关工作人员，所以，以混合性党内法规形式的规范可以既约束党的组织和党员，也可以在相当范围内通过领导干部这一“关键少数”来约束其所任职的非党组织或部门。从中央和地方党政合发的混合性党内法规看，其所规范的事项主要集中于党内事务，即通过人事任免、责任追究或者考评考核来实现党员管理，包括对党的领导干部进行直接规范，对经济社会发展各方面产生间接影响等。三是规范效力上的双重性。混合性党内法规中的内容既有对党组织和党员的纪律要求，也有相应的政务处分惩戒规范，因而在强制性上是双重的，属于“纪”“法”一体的情形。例如中央纪委机关、中央组织部、（原）监察部、国资委等2014年联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第2条规定，“本细则所称经济责任审计，是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。”其中所称的党政主要领导干部，是指“地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委（含党组、党工委，以下统称党委）正职领导干部和行政正职领导干部，包括主持工作一年以上的副职领导干部”①参见中央纪委机关、中央组织部、（原）监察部、国资委等联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102号）第5条。。四是制定依据的双重性。混合性党内法规的制定既要依据国家法律，也要依据党内法规[3]91，国家法律以及党内法规都可以成为混合性党内法规制定的法律渊源。例如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第1条规定，根据《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规和《中华人民共和国行政监察法》（现已失效）、《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规，制定该规定。

（三）混合性党内法规具有独立于党政联合发文的正当性基础

在中国治理和法治实践中，党的执政活动深深嵌入到国家权力体系中，党政之间的关系不能简单地用“分离”或“合一”来表述，过于强调这种非此即彼的关系结构，既不能概括我国党政关系发展的历史走向，也不利于党政关系的未来发展趋势。有学者从经验层面进行总结，对党政关系的动态发展作出表述，将我国的党政关系阐述为“中国特色党政复合体制”②“中国特色党政复合体制”即“在中国特色社会主义制度框架下，作为领导党与执政党的中国共产党与政府之间的动态关系，党政复合体制的制度依据来源于党内法规与国家法律，在国家治理层面，党政之间体现出结构耦合、角色转换、职能分工与功能互补等运作逻辑，而和谐党政关系能够保障党政复合体制的最大治理效能”。参见王立峰：《中国特色党政复合体制的运作逻辑与治理效能》，《河南社会科学》2020年第10期。。党政关系的动态发展是时代发展的脉搏，而混合性党内法规则是脉象的表现形式。混合性党内法规所表现出来的复合性、混合性等特征，包括党组织及其工作机关与国家行政机关及其职能部门的主体复合，非国家公权力与国家公权力的权力复合，以及联合制发党内法规与规范性文件的行为复合等制度特征，是我国党政关系的制度表现。混合性党内法规为党政关系协调提供了制度衔接，其作为制度规范既能保障党的领导，又能有效进行执政，保障国家权力的有序运行。

首先，混合性党内法规是“党政机构统筹改革”催生的制度现实。新中国成立以来，党和国家机构经历过多次改革，都是在党的领导下进行的、契合时代发展、解决当时所面临主要问题的改革，可以说，在规制内部行政的意义上，党内法规发挥着行政法渊源的功效[10]。新时代新一轮“党政机构改革”的目标是“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系”③参见2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。。诚如学者所言，在坚持党对一切工作的全面领导原则的指导下，党政关系呈现出深度融合的趋势。这种融合是全方位的，不仅党政机构相互融合，而且党务和政务相互融合，党政责任也相互融合[11]。随着合署办公、合并设立、归口管理、对外加挂牌子等各种党政深度融合型机构的运转，党政联合发文将成为这些机构的常态化工作模式[12]。前已述及，混合性党内法规所属的党政联合发文由来已久，且在党和国家治理中发挥了有益制度功能，作为一种制度现象，它必将服从和服务于党政机构统筹改革的实践。

其次，混合性党内法规是党内法规体系进一步完善进程中的必要内容。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，我们已经“形成比较完善的党内法规体系”。虽然从制度供给侧结构性改革的要求看，党内法规体系在党的领导法规，以及一些监督保障法规方面，还存在有短板和弱项，但这与“比较完善”的论断并不矛盾。从党的领导和党的建设两方面的法规看，党的领导法规既涵盖了党的宏观全面领导的内容，也对治党治国治军实践中的某些重要事务作出的规定，这些领域主要为党的直接领导领域、党政同责领域等。混合性党内法规制度的完善，能够有效弥补党的领导法规的短板，监督保障法规制度建设；另外，混合性党内法规以“规”的形式存在，作为党内法规与国家法律的中间地带，一定程度上也在党政同责、加强党的领导等方面弥补了制度空档，对制度衔接形成了有效补充。因此，明确混合性党内法规独立于党政联合发文的定位，有助于从体系化、集成化的视角，为进一步完善党内法规体系做出贡献。

最后，混合性党内法规是效益理论在治理实践中的体现。我国政府管理和党政机构改革一直秉持着精简高效的原则，早在新中国成立初期，周恩来总理曾明确要求我国政府机构必须根据社会政治、经济形势发展的客观需要，依据法律法规的规定设立或调整[13]。1977年以后，邓小平同志反对官僚主义的思考逐步走向成熟，对公权力机构的效率问题非常关注，他强调，官僚主义、机构臃肿、人浮于事的现象必须消除[14]。进入新时代，政府事务的精简高效也是改革的重点。以合署办公体制改革为例，各级纪委组织与国家监察机关之间的合署办公是近年来机构改革的热点，但同时合署办公也面临着新的问题，党的机关和国家机关针对同类事项的规定如何做到更好的衔接与协调？改革实践和制度探索经验表明，由党的机关和国家机关针对同类事项联合发文，避免了在各自领域内重复立法的问题，有效节约了立法成本。以2019年来纪委和监察委联合相继出台的《监察机关监督执法工作规定》《公职人员政务处分暂行规定》等系列制度规范为例，其调整对象为全部公职人员，调整范围包括党政机关、国有企事业单位、社会团体等，这一混合性党内法规形式有效避免了纪委和监察委在重叠领域内的重复立规，而且还可以有效解决党规与国法在这一领域的衔接协调问题，并且适用标准一致，不会产生规范体系适用上的冲突。

三、作为制度现象的混合性党内法规：现状与问题

混合性党内法规广泛存在于党和国家各层级、各领域的治理中，当然也存在一些不规范现象。

（一）混合性党内法规是党和国家治理实践中的普遍现象

混合性党内法规在党和国家治理实践中是一种较为普遍的制度现象，且近年来呈增多趋势。截至2020年12月31日，“北大法宝数据库”收录的现行有效的党内法规623部，以制定主体为分类标准，党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关等制定印发的党内法规共有332部①统计数据来自“北大法宝数据库”党内法规制度专题数据库。鉴于近年来中央对于党内法规的集中清理工作持续进行，党内法规“立改废”情况较多，党内法规制度文本变动较大，因此我们没有采用传统书籍资料的汇编或选编数据，而是使用网络实时收集、更新的制度文本数据。经认真对比，“北大法宝数据库”较为全面权威，因此采用“北大法宝数据库”作为制度文本收集主要来源。，由省、自治区、直辖市党委以及中央授权的副省级城市和省会城市等制发的党内法规共有291部（以上均不包括以其他形式发布的党内规范性文件或行政规范性文件）②2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，要求探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权，赋予武汉、深圳、南宁、福州、沈阳、青岛、兰州等城市党内法规制定权。。其中，混合性党内法规共326部，约占党内法规总数的52.3%，包括由党中央和国务院联合发布的党内法规107部，中央纪律检查委员会、党中央工作机关与国务院各部委联合发布的56部，省、自治区、直辖市党委与同级政府机关联合发布的161部，以及中央授权的副省级或省会城市党委与同级政府机关制定的2部。除“北大法宝数据库”收录的党内法规库外，本研究对地方的调研同样显示了这一普遍现象，以前述某省级地方为例，自2012年至2020年，该地方制发的混合性党内法规占党内法规总数的60.3%③数据来源于作者承担的国家社科基金项目调研。鉴于党内法规涉密性要求，本文仅笼统引用数据。。因此，从各个层面和领域来讲，混合性党内法规已总体占据党内法规总数的“半壁江山”。

以规范事项为分类标准对上述党内法规情况进行分析，无论是中央层面、部委层面还是地方层面，混合性党内法规主要规范的是党内事务，涉及机关工作的规范化、领导干部管理与责任制、组织建设等事务，其中以党的领导类法规为主，也有一定比例的党的自身建设法规、监督保障法规，还有一些有关“三定”的规范，如《国家粮食和物资储备局职能配置、内设机构和人员编制规定》等。此外，基于特定历史时期而产生的党对某些群众关注度较高、社会影响深远的重点领域的统筹规划在混合性党内法规中也不在少数，例如反腐倡廉、生态文明建设、食品安全、安全生产等领域的党内法规（具体情况参见表1）。与之相区别，其他党政联合发文则主要倾向于对涉及经济社会发展的政务类事务做出工作部署。

（二）混合性党内法规的制定实施存在诸多不规范现象

一是混合性党内法规的规范事项不够清晰、存在“越界”情形。根据《党内法规制定条例》第13条，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，由于该法条并没有明确限定所规范的内容，实践中一些混合性党内法规直接对经济社会事务进行了规范，涉及产业规划、食品安全等多个领域。严格来讲，这在一定程度上突破了《党内法规制定条例》关于党内法规调整范围的有关规定。虽然，在党的全面领导下，党可以对经济社会事务进行领导，但是《党内法规制定条例》第4条已明确了以党内法规对“党的领导的体制机制、标准要求、方式方法”进行规范，所以，规范对象所指应当限于党的组织和领导干部，不能及于社会生活以及公民和法人权利等。另外，实践中还存在部分混合性党内法规及于具体行政事项的现象，例如《中共中央、国务院关于严禁进口、复制、销售、播放反动黄色下流录音录像制品的规定》等①此类混合性党内法规包括：《中共中央办公厅、国务院办公厅关于中央机关团体购买自用农副土特产品的规定》《财政部等七部门关于加强公检法和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》《关于治理乱收费的规定》等。。事实上，这些规范事项应当属于纯粹国家事务范畴，系由行政机关按照工作职责和权限处理的“分内事”，不应当成为混合性党内法规的调整对象。需要特别提及的是，省级党委在履行中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展职责时，离不开行政权等的参与，需要在经济社会发展的领导权行使和党内法规制定之间寻求制度依据。但这种制度依据应以党政合发的其他规范性文件的方式解决，不需要制定混合性党内法规。一方面，规范性文件能够满足以制度加强党的领导、推进工作部署的要求，因为根据《备案审查规定》第2条，规范性文件是指“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”，这里仅限定了规范性文件的制发主体，并未限定文件内容。另一方面，如果不明确区分党政合发的其他规范性文件和混合性党内法规，就不符合党内法规科学化、规范化要求，易导致党内法规泛化。

表1“北大法宝数据库”收录混合性党内法规的具体情况

二是规范形式与内容不相一致，存在“错位”现象。党内法规有严格的形式要求，即一般使用条款式体例，根据内容需要可分为编、章、节、条、款、项、目。条款式体例的特点就是规范条理、要求清晰、责任明确，在一些事务性管理制度中使用起来也非常方便。因而在实践中，一些规范的主旨明显是对政府部门提出要求、做出部署，原本应属于政府职权范围的制度文件，文件内容实际上也仅在“指导思想”“组织领导”部分原则性地提及党委领导，却因为“挂上党委红头”而采用了党内法规的形式，这就偏离了“党规姓党”的基本原则。比如为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于强化知识产权保护的意见》，一些省级地方在制发相应文件过程中，一般是由知识产权行政部门牵头起草，原因是该政府部门对其所管理的事项和职责权限较为熟悉，并因此在起草过程中常借助已有的经验；但在内容上该职能政府部门却“不敢”或不习惯于对党委、人大、政协等提要求，文件起草的定位、视角乃至语言表达等，明显具有行政规范性文件的特点，与党政合发的党内法规应当具有的“总揽全局、协调各方”的属性不符。

三是制定程序不够规范，存在程序泛化或虚化现象。混合性党内法规往往涉及多部门职责，法规制度背后是多部门对相关事项的协调推进。同样以加强知识产权保护事项为例，在省级地方，知识产权行政保护的首要责任方是知识产权局，建立健全知识产权保护地方性法规需要地方人大承担相应职责，健全完善知识产权司法保护则需要明确法院相应责任，同时，提高知识产权保护还需要财政部门相应的财政支持，知识产权保护制度的推进落实需要不同层级的党委和政府具体落实。所有上述主体责任的落实，都需要在省级党委政府确定的原则和部署下才能有序推进。从《备案审查规定》实施情况可发现，报请地方党委常委会审议的混合性党内法规很多情况下存在征求意见不充分、起草粗糙等现象。另外，由于实践中混合性党内法规往往以牵头政府部门起草为主，对涉及其他部门的事项，起草单位常凭“想象”做出规定。例如某地方在加强高校管理相关制度规范起草中，把学校课程安排等行政职权事项设定成作为党委部门的教育工委的职责；某地方在关于示范区建设管理的相关制度规范制定中，文本内容提到要开展新的示范区建设或新的评比表彰项目，明显与中共中央办公厅、国务院办公厅《关于清理规范创建示范活动的通知》等文件精神相违背。再比如某地方的行业主管部门在未征求财政部门意见、不具备对应资金支持情况下，仅根据工作推动需要在文件起草中提出省（自治区、直辖市）级财政拨付专项资金支持等要求。这些问题，一方面暴露出地方在党内法规制度建设上的能力缺陷，另一方面也反映出一些认知错误，比如仅把混合性党内法规的起草工作看成是“提供素材”，起草部门没有严格按照党内法规制度建设的要求履职尽责。

四是制定修订工作与党和国家机构改革发展不匹配，导致法规效力被悬置。由于部分混合性党内法规制定年代较为久远，一些制定主体在国家机构改革中已经变更或撤销，或者原机关职权范围已经被拆分、限缩、并入其他部门等，但相关的法规并未及时清理、修订和废止，导致混合性党内法规本身，以及其与相关制度规范之间在配套衔接上出现问题。例如，1990年由中共中央宣传部、中共中央组织部、（原）人事部、（原）劳动部、财政部五部门联合制发的《关于实施〈企业思想政治工作人员专业职务试行条例〉的若干规定》，在其后的国家机构改革中就因机构调整而面临尴尬处境——根据2008年的《国务院机构改革方案》，组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理，不再保留人事部、劳动和社会保障部①参见党的十七大和十七届二中全会精神制定的2008年国务院机构改革方案。。但上述法规并没有相应调整，也没有明确废止。再如，2017年由中共中央组织部、（原）国家卫生和计划生育委员会联合制定印发的《公立医院领导人员管理暂行办法》，按照2018年《国务院机构改革方案》，国家卫生和计划生育委员会也不再保留，前述法规也还未调整。

四、进一步规范混合性党内法规的基本思考

应当说，一个国家法治体系往往是由多种法治规范共同组成，不同的法治规范以不同方式在不同的领域发挥着其特有的功能，推动着法治体系的运行，任何一部分的失范都可能对法治体系造成冲击[15]。党内法规体系与国家法律体系相辅相成、并行不悖、共同发展，是建设中国特色社会主义法治体系的要求，混合性党内法规作为党内法规的重要类型、管党治国理政的制度依据，对其进行规范化是必要的。

（一）明确混合性党内法规的制定标准

法治的本质是“良法善治”。以良法求善治，促进发展，其前提条件是要有良法存在。但能不能制定“良法”，需要通过一系列制度、机制来保障，需要明确的标准和完备的程序来支撑[16]。混合性党内法规在制定主体、规范内容、规范形式等方面存在着标准不统一、规范事项不明确、制定程序不规范等问题，形式上与“良法”的要求就有差距。

混合性党内法规规范化建设的最基本途径是以“入规”的形式，解决党政联合发文中何为党内法规、何为规范性文件的基本问题。明确将混合性党内法规“入规”，一方面可以进一步规范党内法规的调整对象和范围，把国家法律和党内法规的界限区分清楚，另一方面也进一步规范了党政合发规范性文件的管理，有利于提升制度质量。由于《党内法规制定条例》第13条第2款仅规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，而缺乏对混合性党内法规的制定程序、具体规范事项、联合发文形式等方面的程序性和实体性规范。从规范制定的视角，可以考虑在将来《党内法规制定条例》修改中，增加有关混合性党内法规的主体性规定、完善配套规定和特殊条款，为混合性党内法规规范化提供基本法理参照；也可以通过对《中华人民共和国立法法》进行配套修改，增加规定其所适用的特殊条款，完善配套的程序性规定，让党政联合制定的混合性党内法规更好地发挥效力[12]。

（二）进一步规范混合性党内法规的“量”度

混合性党内法规因其“混合”属性，调整对象和范围可能因“越界”而被诟病，如何科学规范混合性党内法规的调整范围，明确党内法规可规范的“量”度——划定调整范围和规范事项，无疑是一个有价值的思维向度。党依据党内法规管党治党，依据国家法律治国理政，以混合性党内法规促进党内法规与国家法律的衔接协调，可以更好地解决重复立法（规）或立法（规）空白等问题。有学者认为，按照党内法规与国家法律关联的紧密程度和复杂性等指标，可将二者衔接的总体状况从强到弱分为5个等级：党政合署办公领域、党管领域、党发挥领导核心作用领域、党发挥政治核心作用领域、党建领域[5]495。原则上，混合性党内法规并非“多多益善”，其调整范围以党政机构融合领域、党直接管理领域、党政同责领域为主最为妥当。

一是党政机构融合领域。随着党政机构统筹改革的推进，党对国家事务的归口管理、党政合署办公、合并设立等加强党中央集中统一领导的改革形式趋于常见，对党政合署领域以混合性党内法规进行调整，既有利于保障党的领导核心地位，又可以充分发挥国家机关的能动性和专业性，一定程度上可减少国家法律与党内法规的规范冲突，为二者衔接协调提供制度路径。例如中纪委与国家监委联合印发的《监察机关监督执法工作规定》，主要调整对象是监察机关及其工作人员；两机构联合印发的《公职人员政务处分暂行规定》，调整范围则覆盖全部公职人员。但混合性党内法规的制定与实施也必须遵循必要限度，在坚持既有国家法律法规的前提下，宜优先适用效益原则，有针对性地制定实施。

二是党的直接管理领域。一般而言，党的领导主要体现为“管方向、管大局、管战略”等方面，但在一些特定领域，基于相关事务的重要性、敏感性，党也需要直接介入、实施管理。党的直接管理事项涉及党的领导，国家法律不宜对之进行调整，也涉及具体的国家事务与公民权益，纯粹的党内法规调整也有缺陷，在此情境下，党政联合制定的混合性党内法规便成为最佳的制度载体[17]。党的直接管理事项主要分布在党管干部人事、党管军队、党管人才、党管意识形态等领域，对内由党组织适用党内法规对国家机关提出管理要求或者意见建议，对外由国家机关适用法律法规对公民、法人和其他组织实行依法管理[5]179+495。第一，军队事务事实上涉及从中央到地方较多层级、大量国家机关的职能，采取混合性党内法规的制度形式，可以更好地保障相应管理效能的实现。例如中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅联合印发的《民兵政治工作规定》等混合性党内法规，对我国的民兵、预备役部队等武装力量的政治工作建设提供了基本制度规范。第二，党管干部原则是我党长期坚持的一项根本原则。由于党的领导干部大多具有双重身份，按照一般性的统计，我国80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员，在这一领域采取混合性党内法规，可针对其党内身份和国家公职人员的身份进行双重调整，能够充分发挥制度效能。例如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行政执法类公务员管理规定（试行）》《专业技术类公务员管理规定（试行）》等对国家公职人员领导和管理的规范，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于新任副部长、副省长以上干部生活待遇的几项暂行规定》等，对领导干部的生活待遇、个人情况等进行规范，对干部管理、规范化建设等都发挥了良好的规范效能。第三，采取混合性党内法规调整人才工作，能够在中国特色社会主义建设事业中更好地保障各行各业人才在党的指引下发挥中坚力量。近年来，各地党委、政府因地制宜，制定不同的人才引进和培养的方案、规章制度，为人才建设提供制度保障，例如海南省委、省政府《海南省杰出人才奖评选奖励实施办法》等。第四，由于党管意识形态，且意识形态工作涉及国家机关的具体事务，涉及公民、法人以及一些党外组织和人士的权利义务中政治性较强的事项，因而宜采取混合性党内法规进行调整。以文化工作为例，党对文化工作实行归口管理，通过中共中央办公厅、国务院办公厅《节庆活动管理办法（试行）》等的制定实施，能够更好地实现党对意识形态工作的领导。

三是党政同责领域。党政同责是党的十八大以来中央对党政干部提出的新要求①2013年7月18日，习近平总书记在中央政治局第28次常委会上提出，要实行党政同责、一岗双责、齐抓共管。同年11月24日，习近平总书记在青岛看望慰问爆燃事故中的伤者时，第二次重申了党政同责原则。2015年7月1日，在中央全面深化改革领导小组第十四次会议上，习近平总书记再次强调了环境保护方面的党政同责要求。参见杨小军：《党政同责是问责制的发展和完善》，《学习时报》2015年10月1日第3版。。党政同责体制既体现了全面从严治党，又有助于强化党委的领导作用。在党的领导与国家治理中，各级党组织具有重大决策制定权、人事推免权等重要权力，同时，基于党政领导干部“人”的交叉，在权力行使、责任承担制度上不仅有国家法律责任，而且有党内法规对党员领导干部的约束和责任追究。因此，在法治建设、社会综合治理、信访工作、安全生产、食品安全、生态环保、脱贫攻坚等特定领域，党政机关统一协调管理，以混合性党内法规明确党政同责，强化责任追究，能够更好地体现执政为民，实现以人民为中心的发展。例如中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，从制度层面为建立我国的党政同责体制提供了基本依据，确保党政同责在实践中发展。但需注意的是，在一些机构运行保障领域，包括财政经费、政府采购、国有资产管理和公务接待等机关事务管理事项中，也存在着一些混合性党内法规，例如中宣部、财政部联合印发的《中央文化企业国有资产监督管理暂行办法》等。原则上，对涉及人民群众生产生活秩序、与人民群众利益密切相关的事务领域，应当通过国家法律，而非党内法规进行调整，当然也无需通过混合性党内法规形式进行调整，否则就可能越俎代庖，混淆党内法规与国家法律的制度价值。对于目前已经存在的类似情况，可以通过将党内法规及时转化为国家法律法规的形式进行处理，或先采取党内法规与国家法律并存的方式，使二者在保持一致的基础上衔接协调，共同发挥应有的规范作用。然后，适时就二者的重合之处，或者两者之间存在的冲突情况，通过对党内法规的清理，对相关规定作出修改或废止等处理，即可保持党内法规与国家法律在共同调整范围内的一致，有利于国家法治体系的内在统一[18]。

（三）科学规范混合性党内法规的制定问题

首先，规范制定主体是混合性党内法规规范化的前提。混合性党内法规首先是党内法规，必须强调只有法（规）定或者经授权的党组织和同级国家机关才有权制定。中央授权的党组织在某些特定领域也有混合性党内法规制定权，但授权主体是有限的，不能泛化。另外，基于混合性党内法规制定主体的复合性、规范事项的混合性，在主办机关为有权党组织的前提下，还必须对协助机关作出明确规定，即必须为同级国家机关或工作部门。只有这样，才能保障党内法规调整范围的科学化、规范化。

其次，规范制定程序是混合性党内法规制定的必要条件。党内法规的制定程序包括规划和计划、起草、前置审核、审议批准、发布及修改[9]282-289。混合性党内法规也应当按照既定的程序“轨道”前进。需要强调的是，混合性党内法规应当由党组织或其工作部门与同级国家机关或其工作部门共同起草，这样才能准确反映混合性党内法规的立规目的和意图，保障法规的制定质量。在起草过程中由国家机关和相关部门共同参与，充分进行调查研究、征求意见，只有在充分协商基础上制定的混合性党内法规才能更容易被党政机关所接受，避免在执行中沦为一纸空文。混合性党内法规的发布不仅应当在“题注”中载明制定机关，而且需分清主次，明确主办机关为党组织及其工作部门，协助机关为政府机关及其工作部门。规范混合性党内法规制定程序，其本身就是民主立规、科学立规的基本要求。

最后，规范制定技术是混合性党内法规制定的基本要求。党内法规制定技术规范是指党内法规制定过程中，在结构、内容和表述等方面应当遵循的技术规则和应当符合的标准要求[9]290。混合性党内法规在制定技术方面要符合政治规范、结构规范、内容规范和表述规范，无论在内容还是形式上，都要符合《党内法规制定条例》第5条和第6条关于党内法规名称、文本体例、结构等的要求①《中国共产党党内法规制定条例》第5条第1款：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。”第6条：“党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目。”。

（四）系统规范混合性党内法规的备案审查和清理工作

党内法规制定解决的是“有规可依”的问题，混合性党内法规作为党内法规体系的重要构成部分，基于其属性的特殊，以及在法治实践中的庞大体量，如果不规范备案审查和清理工作，有可能会导致其僭越法治体系科学构建的规则，产生党内法规入侵国家法领域的危险。

第一，完善混合性党内法规的备案审查规范。备案审查有利于形成规范的党内法规体系，也能够消除党内法规体系内部的规范冲突。混合性党内法规在实践中常被作为政府工作的遵循，发挥行政规范性文件的属性功能，但因其多由党委法规工作机构负责审核和审查，客观上造成了规避行政规范性文件备案审查的事实，而党委法制工作机构往往又不具备充足的行政事项备案审查能力，使这类文件处于事前审核和事后备案审查的模糊地带[19]。仅依靠普通党内法规备案审查程序不足以满足混合性党内法规的审查要求，混合性党内法规调整范围横跨党政不同领域，调整事项也大多包含其他国家机关的职权范围内的事项，因此应当充分发挥其他国家机关在备案审查工作上的协助作用。一方面，充分调动混合性党内法规制定主体中的协办机关的积极性，发挥其专业职能和对调整事项更加熟悉的优势，联合其同级别的法制工作部门，建立统一规范的审查机制。另一方面，加强党的备案审查机构与其他国家机关法制工作部门和人员之间的交流学习，提高党的备案审查机构工作人员审查能力和专业素养。实践中，有些地方如北京通过《北京市行政规范性文件制定和备案规定》，在备案审查中增加了“层级监督原则”[20]，对混合性党内法规审查提供了很好的制度借鉴。

第二，重视混合性党内法规清理工作。混合性党内法规因其高效而被广泛使用，但不能因其“好用”而罔顾规范性要求。混合性党内法规最突出的问题在其时效性和规范性上，因而要有效运用党内法规集中清理、专项清理、即时清理制度，加强法规清理。针对制定时间已较长、同一领域内数量较多的混合性党内法规，及时进行时效性、协同性审查，有效组织集中清理；针对特定领域、特定范围内的混合性党内法规，有针对性进行必要的专项清理。用好党内法规即时清理制度，参考党和国家机构改革进程，对因为新规修改、发文机关调整等带来的与相关法规之间的冲突，或者是被相关法规所涵盖、替代的旧的混合性党内法规，同步开展清理活动。

结语

混合性党内法规是中国特色社会主义法治体系之党内法规体系的应然内容。从党内法规与国家法律关系的维度，分析党政联合发文，乃至其中的混合性党内法规的制度文本，从中提取公因式，寻求混合性党内法规的制度定位及其价值，厘清混合性党内法规的正当性基础及其规范化要求，对完善党内法规体系，深入推进依规治党是必要的。

党内法规可以影响到国家事务，但有一个限度和方式问题[21]。混合性党内法规有其制度优势，但也并非多多益善。从提高党内法规质量、建立完善的党内法规体系的要求出发，应当明确混合性党内法规的制定和实施必须恪守的边界原则，确保党的领导与执政活动与宪法和法律保持一致。无论在治理体系内还是治理实践中，党内法规的规范和调整既不能缺位，也不得越位，混合性党内法规从属于党内法规体系，与国家法律衔接协调，共同构成中国特色社会主义法治体系中的“良法”体系。