政策工具视角下省域流域治理的府际协同研究——基于九龙江流域政策文本（1999—2021）分析

□吕志奎 刘 洋

（厦门大学公共事务学院，福建厦门361005）

一、研究背景与问题提出

流域治理具有生态系统整体性的特征。上下游流域位置差异导致治理成本和收益的偏离，也会导致不同地区流域治理存在差异，需要上下游城市协同治理。然而，行政区域分割以及政府间协同体制障碍，使得流域治理往往面临协同不畅等问题。我国是一个河流数量众多的国家，按照流域覆盖的范围，可以划分为跨境、跨省、省域等多种类型。已有研究集中关注长江、黄河等跨省流域的协同治理问题①有关长江的协同治理研究可参见董珍：《生态治理中的多元协同：湖北省长江流域治理个案》，《湖北社会科学》2018年第3期；王树义，赵小姣：《长江流域生态环境协商共治模式初探》，《中国人口·资源与环境》2019年第8期。有关黄河的协同治理研究可参见周伟：《黄河流域生态保护地方政府协同治理的内涵意蕴、应然逻辑及实现机制》，《宁夏社会科学》2021年第1期。，对我国分布广泛的省域中小流域的分析则相对滞后。

九龙江属于福建省省域流域，流域面积达14741平方公里，约占福建省陆域面积的12%。九龙江有北溪和西溪之分，其中最长最重要的北溪，是龙岩市、漳州市和厦门市主要的工农业生产和饮用水来源，三地2020年常住人口占福建全省的31.1%，经济总量占全省的31.4%②资料来源：根据《福建省统计年鉴2021年》《龙岩统计年鉴2021年》《2021年厦门经济特区年鉴》《漳州市2020年国民经济和社会发展统计公报》《漳州市第七次全国人口普查公报（第二号）》，作者计算得出。。可以说，九龙江流域综合整治对于全省发展起着重要作用。然而，20世纪90年代，九龙江流域水污染情况愈发严重，1997年九龙江监测断面达到三类水质标准的仅为53.5%，下游的漳州、厦门供水安全形势危急，严重制约了城市发展。1999年，福建省全面开展九龙江流域综合整治，历经20余年，九龙江流域水环境质量得到了较大改善。本研究基于政策工具视角，以1999—2021年九龙江流域治理的政策文本为研究对象，分析九龙江流域治理中不同层级政府、上下游地方政府对政策工具选择的倾向，以此来揭示流域治理的府际协同情况，以期对我国省域中小流域治理提供参鉴。

二、文献述评与分析框架

基于已有研究集中于宏观层面、跨省大流域的现状和流域治理有效性的要求，本研究构建适应省域流域的府际协同分析框架。

（一）文献述评

流域治理研究成果丰富，归纳起来主要包括以下几种研究视角：一是协同治理视角。流域治理是一个典型的跨部门、跨政府的联合行动。吕志奎基于对流域治理的宏观分析得出行政区划分割使得流域治理格局面临碎片化、分割化和上下游城市间衔接不畅的问题，并指出我国大量中小河流存在缺乏专门流域管理机构等问题[1]。赵新峰则从中央层面的水污染治理政策文本出发，认为水污染治理存在部门间协同乏力、多种政策工具协同功能乏力的情况[2]。有研究指出，流域协同治理关系着“所有的利益相关者”[3]。除了应关注政府这一核心行动者的主导作用，还需要全社会共同关注和解决，即企业自愿承担责任，环保组织和公众有效参与，以实现流域治理全景式监督。二是政策工具视角。通过研究中央层面政策文本，有学者发现中国水污染治理中管制型工具的使用占比高达91.85%，并提出政策工具的使用应当多元化、协同化[2]。也有学者通过实证研究得出，环境治理中命令与控制政策作用大于经济激励和公众参与作用，提出应制定更为严格的命令与控制政策以此提高水环境规制效率[4]。也有学者在理论模型构建层面进行了探讨，如张婷结合政策执行互适模型，在制度框架约束下提出了水污染治理政策工具选择的“刺激—应激—反馈”模型[5]。三是法律制度视角。在流域治理有效协同的机制设计和制度保障层面，有研究探索了生态补偿制度、河长制等方面的法律法规[6]，也有总结利益激励机制、协调合作机制、监管机制等方面的研究[7]。

总的来看，已有研究集中在宏观层面的政策文本、跨省的大流域案例分析以及具体制度和机制，但针对我国大量存在、覆盖广泛的省域流域所开展的中观层面的治理研究相对较为缺乏。因此，本研究试图以政策工具为切入口，对福建省九龙江流域治理的政策文本进行系统化梳理，以此揭示省域流域治理中不同层级、上下游政府之间的博弈过程和结果，为全面提升省域流域治理效能提供参考和政策建议。

（二）分析框架

流域治理的有效性依赖政策工具的科学选择。不同层级、不同城市的九龙江流域治理工作，以及不同时期各级政府对政策工具的选择均会促使府际协同呈现差异化样态，进而推动流域治理效能转变。因此，本研究认为对九龙江流域治理的府际协同的探讨应依此逻辑深入分析四个关键要素：时期变迁、工具结构、府际协同、治理效能，并构建“时间—工具—协同—效能”四维一体的分析框架，以此来从多方位审视九龙江流域治理中府际协同的演进历程（见图1）。

图1 九龙江流域治理分析框架

一是时间维。政府政策文件的发布单位、指示内容对政府行为具有直接影响。九龙江流域治理中的关键政策反映了不同时期的工作重心，也往往会成为其府际协同关系的转折点。自1999年至2021年上半年，九龙江流域治理一直以提升流域质量和促进人与自然和谐相处为主要目标，历经了议题启动、政策创新、制度创新、法治构建四个阶段。一是议题启动阶段（1999—2007年），1999年福建省颁布了《九龙江流域水污染与生态破坏综合整治方案》，这是九龙江流域水污染综合整治的首个系统性政策文件，该方案的出台拉开了九龙江水污染治理和生态保护工作的序幕；二是政策创新阶段（2008—2015年），2008年福建省发布《闽江、九龙江流域水环境综合整治联席会议办公室关于印发〈闽江、九龙江流域水环境综合整治考核办法〉的通知》，首次对流域所在地方政府及其主要负责人流域整治工作情况实行绩效考核，九龙江水污染防治行动全面升级；三是制度创新阶段（2016—2020年），2016年福建省生态补偿制度的颁布和2017年河长制的高压施行，系统完善了九龙江流域治理的制度体系，在绩效考核政策这一外在手段的基础上，创新了利益激励和协调合作机制这一府际协同的内在手段，提升了治理效能；四是法治构建阶段（2021年初至今），2021年厦门、漳州、龙岩、泉州四地联合发布的《关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》成为九龙江流域的首次地方共同立法，为推动省域流域协同治理开辟了法治化路径。

二是工具维。美国学者戴维·奥斯本将政策工具比作政府的“箭”[8]，此后的研究表明，政策工具的选择是否得当对政策目标的持续性和有效性起到决定作用[9]。在我国，地方政府是跨域水环境治理的关键力量，其能力强弱是影响流域治理效能的关键。跨域水环境治理中的政府治理能力既包括政府自身硬实力，即管制力、经济约束力和科技支撑力，也取决于政府协调的软实力，即协调政府内、外部主体的能力。在此基础上，本研究根据流域治理的特点，对流域治理中政策工具类型进行划分：一是反映政府硬实力的工具，可划分为管制型、市场型和技术促进型；二是反映政府软实力的工具，可划分为多元参与型和协同型。管制型工具是指国家行政管理部门根据相关法律、法规、规章和标准，对企业和相关政府行为进行强力管理的方式；市场型工具是指运用显性的经济激励，以收费、补贴或奖励推动企业和政府自主选择的方式；技术促进型工具是指利用大数据技术进行数据监测、分析以及发明、创造流域治理新技术，进而促进水环境治理更科学、更高效的方式；多元参与型工具是社会组织、公众和企业通过主动或者经政府沟通引导，反映自身环保诉求或者自律的方式；协同型工具是指各级政府在信息、制度、行动等方面加强共享、共建、共通的方式。

三是协同维。府际协同实质上是一个纵横协同治理的过程。由于跨域水资源具有典型的跨域性和公共性特征，而属地治理难以解决跨域水环境的责任承担难题，容易滋生地方保护主义并导致环境恶化等问题。为破解跨域水环境的治理难题，必须从属地治理向府际协同治理转变。九龙江属于省域流域，依次主要流经龙岩、漳州和厦门三个城市。因此，九龙江流域治理中府际协同主要包含两个方面：一是福建省和龙岩、漳州和厦门三个地方政府之间的上下级协同；二是龙岩、漳州、厦门三个地方政府之间的上下游协同。

四是效能维。跨域集体行动是解决水污染负外部性、提升水环境治理效能的必然选择。同时，作为水环境治理活动的结果状态，流域治理效能包含两个维度：一是关注绩效的结果，如污染源数量、水质等；二是关注治理效能能否长久维持[10]。因此，评价流域治理效能要从绩效水平的高低和治理效能持续的长短共同研判，分为“低效—短效”“低效—长效”“高效—短效”“高效—长效”四类。

三、数据来源与研究方法

本研究在最大限度地获取福建省及三地市有关九龙江流域治理文本的基础上，采用内容分析法，利用Nvivo 12挖掘政策工具的参考点。

（一）数据来源

本文主要通过“北京大学法宝数据库”和地方政府网站，按照相关性原则筛选政策文本。在“北京大学法宝数据库”以“流域”为标题，全文含“九龙江”这一条件进行搜索。随后，在福建省和龙岩、厦门、漳州政府网站进行补充检索。剔除无效和重复文本后，最终获得29项福建省省级法规，三地的30项市级法规，共计59项法规即59份政策文本，其中，与九龙江污染治理相关的最早政策文本是1999年《九龙江流域水污染与生态破坏综合整治方案》。最新政策文本是2021年1月28日公布的《漳州市人民代表大会常务委员会关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》和《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》，这两项立法旨在推进跨行政区域流域协同保护，真正构建“共饮一江水，共抓大保护”的格局。

（二）研究方法

内容分析法是对可以交流的信息内容进行客观、系统、量化分析的一种科学研究方法。近年来，公共管理领域的研究往往通过对政策文本内容语义的编码分析，揭示出政策在某一领域和时间段的结构特点、演变逻辑、发展趋势等。因此，本研究采用内容分析法为基本研究方法，基于政策工具视角，结合Nvivo 12软件进行文本分析，旨在探索九龙江流域治理在不同阶段中府际协同的演变。首先基于已有研究，结合流域治理特性，构建流域治理政策工具的基本分类框架；其次对59份政策文本进行编码分析并提炼出关键词；最后对政策工具加以统计分析。最终将流域治理中的政策工具划分为五大类十一个子类，其中管制型工具包括执行标准和目标标准两个子类，市场型工具包括利用市场和创建市场两个子类，技术促进型工具包括技术研发和信息管理两个子类，多元参与型工具包括政府引导和社会参与两个子类，协同型工具包括信息协同、制度协同和行动协同三个子类，共计51种典型工具，1608个参考点（见表1）。

表1 政策工具类目构建及参考点（部分）

四、研究发现：基于政策变迁阶段的分析

九龙江流域水污染问题的治理，按照政策变迁的进程和“时间—工具—协同—效能”四维特征，可分为四个阶段。

（一）府际协同议题开启阶段（1999—2007年）

20世纪末以来，受工业发展、畜禽养殖的影响，九龙江流域水污染问题开始逐步显露，严重威胁沿岸的人民健康状况和生态环境。随着污染情势的恶化，引起了党委、政府的高度重视。1999年《九龙江流域水污染与生态破坏综合整治方案》出台，随后，福建省政府成立了“一控双达标”工作领导小组，九龙江流域综合整治正式开启。这一时期政策文本和政策工具均分布在省级层次，管制型政策工具占据主导地位，合计达到59.15%，协同型政策工具使用频数最低，仅占4.68%（见表2）。地级市的政府层面并未显示出政策工具参考点存在。

实际上，1999年之后，三个地级市的地方政府根据省级政府的指示已经着手在污水处理设施、污染物处理等方面开展工作，水域功能实际达标率有了明显提升。这与省级政府管制型政策工具的使用密不可分，如1999年、2001年省级政府采取“责令处罚企业或污染者”“禁止”等管制型工具频次均为31次，使用比重达到77.5%（见表2）。2001年和2002年的水域功能实际达标率均超过90%的目标（见表3）。而从2003年开始，管制型工具的使用频数和比重均呈现下降趋势，与此同时，水域功能实际达标率开始下降，2003—2007年均未达到90%的目标，其中2004年甚至下降到74.1%（见表3）。可见政府重视的初期之所以能改善环境质量，原因在于选择了短期效果显著的治理工具。省级政府压力驱动下地市的治理效果往往带有“运动式治理”的特点，即，省级政府重视并督促时治理效能会显著提升，但稍有懈怠则水污染趋势立刻反弹。这一阶段省市协同暴露出效果不彰、可持续性不强的特点，治理效能呈现“低效—短效”。这主要是由于两点：一方面城市经济发展早期处于粗放式模式，地方政府流域治理速度远不及污染速度，现阶段九龙江流域生态承载力、污染处理能力与污染物排放总量严重不匹配。另一方面环境管理体制尚不健全，对地方政府的约束力难以为继，导致各层面及各领域的流域治理规划缺乏科学性、协同性和系统性，使得治理效果不尽如人意。例如这一时期流域治理的重点放在了整治工业污染上，但同时龙岩市仍将生猪养殖这一九龙江流域的重要污染源作为市支柱产业来培育并配套各类扶持措施，2001年生猪规模为328.5万头，2007年这一数据不降反增至 602.23万头[11]，致使同期九龙江治污效能未得到应有提升，九龙江北溪龙岩段达III类水比例从2001年到2007年的数据分别为：88.9%、87.5%、73.8%、63.9%、83.3%、83.3%、83.3%①数据来源于《龙岩市环境质量报告书》，转引自吴锦瑞：《龙岩市养殖业污染治理技术初探》，《中国畜牧杂志》2009年第14期。，均未达到90%的目标，且出现较大起伏。总之，这一时期政府增建污水处理厂和垃圾处理厂提高了工业污染和生活污染的处理能力，但却忽视了养殖业等农业污染，对九龙江水环境保护造成了负面影响。可以说，污染源数量的急剧增加是九龙江水环境保护不到的主要原因，导致其2003年后水域功能达标率不佳（见表3）。

表2 福建省1999—2007年省级政策工具分布情况

表3 九龙江水域功能指标1999—2007年整治目标与实际情况对照表

（二）府际协同政策创新阶段（2008—2015年）

自2003年之后，九龙江水环境治理效果出现较大波动，污染一度持续加重，继而引起了福建省相关部门的重视。因此，为切实督促地方政府的行为，有效提升水环境质量，2008年1月15日，福建省发布了《闽江、九龙江流域水环境综合整治考核办法》（闽流域办〔2008〕1号），作为当年省流域整治办公室的1号文件。该考核办法对闽江、九龙江流域各设区市人民政府及其主要负责人就水环境质量情况、重点整治任务完成情况、整治工作管理情况进行评判，并依据结果对相关部门进行奖励和处罚，考核结果经省政府审核后，按干部管理权限向相应部门转报备案，同时通过新闻媒体向社会公布。同年4—8月，厦门市、龙岩市、漳州市相继以此为依据出台贯彻落实的政策文件②三地市的相关政策文本参见：《厦门市九龙江流域水环境综合整治考核落实方案》（厦府办〔2008〕73号）；《龙岩市2008年九龙江流域水环境综合整治工作计划》（龙政综〔2008〕153号）；《漳州加强九龙江环境保护工作》（2008年8月29日漳州市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过），漳州政府网，http：//www.zhangzhou.gov.cn/cms/html/zzsrmzf/2009-02-23/876230302.html，访问日期：2021年8月15日。。此后在考核政策的强压之下，地方政府政策工具的使用数量显著增长。2008年三市政府的政策工具参考点从零增加至68个，次年增长至196个（见表4），远高于福建省省级政策工具（见表5）。这一时期省市政府对管制型工具使用频率均超过一半，省级政策的管制型工具共计159个，占比55.4%，三地市的管理工具351个，占比65.49%，地方政府管制型工具使用频率比省级政府高10.09个百分点。究其原因，从短期来看管制型工具效果明显大于市场型和多元参与型工具，三市作为实际执行和被考核的单位，为了按时完成考核要求和达到考核目标，更强调短期执行的及时性和有效性。

表4 龙岩、漳州、厦门2008—2015年市级政策工具分布情况

表5 福建省2008—2015年省级政策工具分布情况

这一时期地方政府将治理任务层层分解压实，将养殖业污染整治列入重点整治任务进行考核，并且防治行动全面升级。例如，龙岩市为重点整治养殖业，出台《龙岩市生猪产业2008—2010年发展布局规划》，一方面关闭、拆除养殖场，2009—2012年累计关闭生猪养殖场上万户，清栏生猪约94.1万头①数据来源：《保护九龙江“不剩一头猪”龙岩发狠整治显成效》，http：//ly.fjsen.com/2013-07/03/content_11802384_2.htm，访问日期：2021年9月14日。。另一方面将环评审批准入门槛大大提高，将新建养猪场需执行环评审批的规模起点从2001年规定的500头降低到2009年规定的50头，严格落实先批再养。考核政策出台后治理效能明显提升，2009年水域功能达标率就增长至91.7%（见表6），且2010年、2012年、2013年、2014年均达到了90%以上②2015年福建省环保厅不再公布功能水域达标率，因此2015年数据空缺。，省市协同不断增强。但不容忽视的是，这一时期地方政府偏好选择管制型工具，而对市场型工具、技术促进型工具、多元参与型工具的使用频率分别为12.31%、6.9%、14.18%，三市协同型工具参考点总量仅有6个，且仅出现在2008至2010年，而2011年至2015年没有出现协同型工具的参考点（见表4）。然而，已有研究指出，过度强调政绩考核的影响，容易形成绩效反弹、问责泛化以及系统封闭等局限性，会影响环境绩效的长期改善[12]。2011年九龙江水域功能达标率下降到87.5%，以及2015年I类—III类水质比例相比2014年下降了2.5个百分点，仅为84.2%③数据来源：《2015年福建省环境保护公报》，http：//sthjt.fujian.gov.cn/zwgk/sjfb/hjsj/qshjzkgb/201606/P0201803124 01475809322.pdf，访问日期：2021年9月14日。，表明绩效反弹多次出现。总的来看，这一时期地方政府存在政策工具运用不均衡，尤其是不重视协同型工具的情况。地方政府间协同的持续性不足，进而导致治理效果呈现“高效—短效”的特征。

表6 九龙江水域功能指标2008—2015年整治目标与实际情况对照表

（三）府际协同制度创新阶段（2016—2020年）

这一时期，生态补偿制度和河长制作为流域治理的内部调节制度，激发了地方政府治理的积极性，优化了府际协同的效果。一方面，流域资源作为一种公共资源，具有生态系统整体性的特征，这意味着流域治理往往需要上下游城市共同应对。而实际治理中发现，上下游因治理成本分担和治理收益分配的问题，容易催生矛盾和冲突。究其原因，水污染防治不仅需要投入大量资金，同时还需要沿岸尤其是上游地区采取限制某些产业发展的方式，这势必会对该地区经济发展和人民收入水平造成一定的影响。为了解决这一矛盾，2016年《福建省人民政府关于健全生态保护补偿机制的实施意见》出台，要求为增强上下游城市协同提供资金支持和制度保障，较好地弥合了经济发展与生态建设之间的缝隙，补偿资金从2003年的2800万元提高到2016年的10.16亿元。另一方面，继漳州和龙岩之后，2017年《厦门市全面推行河长制实施方案》正式出台，至此九龙江流域治理工作开始在河长制各项配套考核制度的高压下进入全面协同推进的态势。这一时期管制型工具占比很高，使用频率增长至68.4%，尤其在2017年，厦门、漳州、龙岩三地政策工具的参考点显著增加（见表7）。这一时期协同型工具参考点数量不多，但较于上一阶段协同型工具有所提升，从1.12%（见表4）增长至2.97%（见表7），且多个政策文本中均强调“落实‘河长制’”和发挥“综合协调作用”，政府间协同也会通过河（湖）长制工作会议、领导对话等非正式方式陆续开展。这一时期，九龙江流域治理效果得以显著提升和长期保持，2016、2017、2019、2020年I—III类优良水质比例均达到90%以上，2020年甚至达到100%（见表8）。总的来说，随着九龙江流域治理制度和机制的不断丰富与完善，省市政府的府际协同得以深入推进，继而促使治理效果初步呈现“高效—长效”特征。

表7 龙岩、漳州、厦门2016—2020年市级政策工具分布情况

福建龙岩漳州厦门频数合计出现频率合计管制型0 0 0 0 0 0市场型0 1 1 1 3 3.85%技术促进型0 3 3 3 9 11.54%多元参与型0 4 4 4 12 15.38%协同型0 18 18 18 54 69.23%

表8 九龙江2016-2020年I~III类优良水质比例情况（%）

（四）府际协同法治构建阶段（2021年初至今）

九龙江流域治理中的经验教训表明，依法实施流域管理的主要障碍在于法律法规内容的协调性不足。1999年以来，九龙江流域治理取得了较大成效，但之所以产生较大幅度的起伏，缘于长期以来地方政府间协同治理的共识仍然主要依靠领导的约定来保证，而缺乏法律保障。近年来，初步形成了在生态环境保护立法中贯彻系统管理理念的趋势。为进一步巩固九龙江治理成果、推动府际协同法治化建设，2021年1月22日至28日，《龙岩市人民代表大会常务委员会关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》《漳州市人民代表大会常务委员会关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》和《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》相继公布并实施。

2016 91.3 2017 91.3 2018 87 2019 95.7 2020 100

2021年上半年，三地政策工具数量和类型的系统性、一致性、协调性等方面均得到了巩固提升。一是政策工具数量层面，协同型政策工具参考点数量从2017年的8个（见表7）增长至54个（见表9），使用频率也增长至69.23%（见表9），远超前三阶段协同型政策工具数量和比重。二是地方政府通过立法对协同型政策工具作出统一规定。《龙岩市人民代表大会常务委员会关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》《漳州市人民代表大会常务委员会关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》和《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》体现了内容一致性，涉及信息沟通与共享、部门合作规范、地区间合作协议、联合执法、联席会议等重要内容。法律规定中明确提出如“采取签订合作协议、信息共享等方式”“协商组织召开联席会议，共同执行会议决定”“建立九龙江流域水环境质量联合监测和报告制度”“通过签订协议等方式明确跨行政区域协调保护的事项和职责”“建立九龙江流域水生态环境跨行政区域协同执法机制”等具体协同方式。此次协同立法打破了行政边界，有效破解了九龙江流域保护宽严不一、协同不足等问题。三是地方政府真正从“被指挥者”向“指挥者”的角色演进。九龙江流域水生态环境保护协同立法是在2019年由厦门市人大常委会牵头，会同龙岩、漳州和（九龙江西溪流域的）泉州市人大常委会启动，四市共同调研、协商和配合并最终完成了立法工作。九龙江流域的三个市在立项、起草、调研、论证、实施等各个环节主动加强沟通与协作。这一做法体现了地方政府自下而上的立法路径，夯实了九龙江流域治理中府际协同的法律基础。当然，由于下一时期的九龙江水质情况、治理成本、外部性等方面效益指标尚未显现，还无法总结判断特征，相信随着法律的实施会进而巩固“高效—长效”的治理效能。

表9 福建省及龙岩、漳州、厦门三地市2021年上半年政策工具分布情况

五、结论与讨论

本文基于政策工具视角，对1999—2021年九龙江流域治理的府际协同情况进行了系统研究，分析发现：第一，府际协同层面，九龙江流域治理的府际协同历经议题启动、政策创新、制度创新、法治构建四个阶段，呈现出省市协同、市市协同不断增强的特征，并逐渐从非正式协同向正式协同演进。第二，政策工具层面，一方面，在议题启动、政策创新和制度创新阶段，省级政府和三地的地方政府均强调对管制型工具的使用，且地方政府的使用频率更高，除此之外，省级政府对市场型、多元参与型和技术促进型工具的使用更加均衡；另一方面，随着时间推移，地方政府对协同型政策工具的使用频率逐渐增加，在法治构建阶段地方政府对协同型工具使用频率达到最高。第三，治理效果层面，随着府际协同的不断增强，九龙江流域治理效果从“低效—短效”逐渐转变为“高效—长效”。这一发现对省域流域治理研究起到了很好的补充作用。

因此，为加强省域流域治理中的府际协同，就要根据流域治理政策过程阶段性和政府结构层次性选择合适的政策工具。首先在流域治理的议题启动、政策创新阶段，要加强对绩效考核等管制型工具的运用，尤其是建立常态化绩效考核政策，加大流域治理在政府绩效考核中的比重；其次在制度创新阶段，建立健全府际协同发力的流域治理制度体系，捋顺不同层级政府、上下游地区的职责，并配置恰当的权力和资源，既要增大下游城市对上游城市的资金转移规模，也要协调下游城市帮扶上游城市完成企业入驻和技术改造，并藉此强化地区间的产业协同，实现城市群联合发展；最后在法治构建阶段，激活地方政府协同治理的主动性，依法依规加强上下游城市对协同型政策工具的使用。同时随着社会力量不断增强和信息化程度不断提升，进一步强化各级政府对政策工具的组合使用，以更好地适应流域治理协同化、市场化、社会化、信息化的需求。