土地出让金与地方经济增长研究

刘卫林

摘 要：土地出让金制度是我国土地制度改革以及税收制度改革的产物。通过土地使用权的市场化交易的方式，实现了政府财政收入的增加。

关键词：土地出让金;地方经济;增长

土地出让金制度是我国土地制度改革以及税收制度改革的产物。通过土地使用权的市场化交易的方式，实现了政府财政收入的增加。近年来随着城市化进程的推进，地方政府土地出让金的规模迅速膨胀，在一些省、市，土地出让金的规模甚至超过了预算外收入的规模，个别省、市的土地出让金规模甚至超过预算内收入的规模。

一、我国土地出让金制度的产生背景

一是土地财政是地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式。土地出让金是土地财政的重要组成部分，是政府以土地所有者身份，在出让土地使用权时收取的土地价款。土地出让金数额迅猛增长态势的根源是分税制改革之后中央财政与地方财政之间的竞争。分税制改革之后，地方政府财政压力增大，然而政府的财政支出并没有相对减少，包括各种社会保障支出、地方性建设支出、行政支出、非公益性支出以及政府企业亏损补贴等支出日益增多。在这一背景下，地方政府为弥补财政空缺，只能通过出让土地来增加财政收入。而与中央政府相比，地方政府具有信息上的优势，其会利用各种预算外收入和体制外收入，消除中央政府主导的分税制改革对地方政府的不利影响。

二是城市扩张。除了政府为增加收入而争相出让土地之外，城市化的不断推进以及城市规模的不断扩大也是土地出让金增长的原因。首先，城市规模的扩大以及基础设施建设的完善需要通过出让土地来实现。其次，土地出让金也是城市基础设施建设的资金来源。近年来，随着我国城市化进程的加速推进，房地产税以及建筑税的收入也与日俱增，这便是城市化进程带来的财政效应。

三是政府绩效考核制度。在促进经济又好又快发展的宏观政策下，地方政府将以促进经济发展、增加财政收入作为工作的重中之重。特别是现行的政府绩效考核，往往是以地方GDP增长为核心，地方政府要想政绩突出，就要千方百计通过GDP的增加及地方财政收入来保证，在这一压力下，地方政府通过土地出让来增加地方财政收入，同时，为扩大投资规模，促进地区经济发展，还采取各种优惠政策鼓励兴办企业，扩大建设规模，而加快土地出让则是招商引资的重要条件。总之，在分税制改革、城市化建设以及侧重经济发展指标的政府绩效考核制度的压力下，土地出让金制度得以产生，使得土地出让金成为地方经济增长的保障，同时又在地方经济增长的压力下得到进一步的促进。

二、土地出让金对地方经济增长的积极影响

随着我国经济的稳步发展，城市化进程的稳步推进，土地出让金对我国经济增长和城市建设起到推动作用，主要表现在以下几个方面：

在现实中，各地政府为了增强市场竞争力，還会以相对优惠的价格来出让土地，以便更好地进行招商引资，建立工业园、工业集聚区、生态园等，从而拉动地区城市化扩张的步伐，增加地方经济实力。据一些学者就土地出让对经济发展的贡献进行的定量研究结果显示，地方政府出让土地的行为方式，对城市经济发展有巨大的推动作用，而且这种推动作用的效果，还会随着经济的发展不断递减、最终趋于零。

随着地方政府土地使用权的出让，建设用地的增多必将带来周边其他项目的投入增长，从而进一步带动整个区域的经济增长。有学者研究表明，我国土地出让收入、地方财政收入、地方经济增长与固定资产投资之间存在密切的关系，其中土地出让金与固定资产投资的弹性为0.5，即土地出让金收入每增加百分之一，固定资产投资增加百分之零点五。

三、土地出让金对地方经济增长的消极作用

经济增长不能仅仅看规模，也要看质量。土地出让金制度在当前的税收制度和经济发展态势下，的确在一定程度上解决了地方的财政问题，有的学者戏谑地称政府为“土地财政”，拉动了地区经济增长。在我国过去的土地出让金制度实施的实践中，也暴露出一些问题。这些问题亟待解决，否则对经济增长也会产生不利影响。

一是土地出让金制度可能会引发土地过度消耗问题。土地出让金制度的实施可能会沦为政府政绩形象工程的工具。土地出让能够带动建设用地的增加，而建设用地的增加意味着企业兴办的数量增加，商品房建设的增多，而企业的新设和商品房销售又会拉动地方GDP的增长，同时又能改变城市的形象，提升地方政府的政绩。因此，政府征收土地，再进行出让既可以增加财政收入，又可以提升其政绩表现。对于这种获利众多的制度，地方政府只会欣然实施，乐此不彼。土地作为一种不可再生的稀缺资源，其数量是有限的。单纯建立在土地消耗基础上的经济模式并不是一种科学的可持续的发展方式。

二是土地出让金制度可能带来土地利用方式的粗放化。当前，大量的供出让的建设用地多来自于城市郊区尚未开发的地区，于是大量的耕地都被占用，在土地财政的压力下，我国的耕地总面积迅速减少，同时人均耕地面积也在逐年下滑。

三是这种粗放的土地出让方式还可能阻碍城市的长远发展，出现城市发展的无序化现象。在追逐土地出让收益的同时，可能会忽视城市的长远发展，造成城市土地利用效率的低下和城市土地结构的不合理。数据显示，与发达国家相比，我国的公共设施用地的比例远远低于工业用地，长此以往会阻碍我国城市的长远发展。

四是土地出让金制度还可能引发各种社会不公平问题。在政府征地的过程中，由于补偿标准过低、政策执行不到位以及安置补偿政策缺乏针对性等问题，可能会导致失地农民的利益无法得到切实地维护，收益分配上存在不公。加之在现有的土地政策之下，地方政府出让土地的行为无法得到真正制约，导致在土地资源的利用上出现了不公平的问题，现在的地方政府在提前预支其土地资源和财政收入，影响了未来政府和人民的收益，这也是一种不公平和不合理的行为。

总之，在认识到土地出让金制度对我国经济增长的促进作用的同时，我们也应该警惕在土地出让金增长过快的背景下产生的土地资源被过度消耗、土地利用方式粗放以及社会不公平等问题。只有改革现有的土地出让金制度，才能尽可能地消除负面影响，促进我国经济的可持续健康发展。

土地资源已经成为地方经济增长的重要因素，这一点已无法否定。土地出让金可以增加地方的财政收入，促进地方城市建设。但是过度依赖土地出让金促进经济增长的方式存在弊端，需要通过改革税收制度、土地资产经营模式以及地方政绩考核制度等多种方式来实现制度优化。