易地扶贫搬迁点管理服务和后续扶持研究——以堆龙德庆区东嘎街道祥和苑社区为例

边巴卓嘎 赤列朗杰 洛丹 索朗平措 平措措姆

（中共当雄县委员会党校，西藏 拉萨 851515）

易地搬迁作为精准扶贫工程的重要组成部分，是打赢脱贫攻坚战的关键举措。易地搬迁虽然在形式上是对人口的大规模迁移，但是实际上是把落后地区人口迁移到相对发达的地区，以相对充沛的资源优势、经济优势带动落后地区贫困人口的发展。2020年8月28日，习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上提出新时代党的治藏方略，必须把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点。新形势下做好西藏工作，必须要结合新时代党的治藏方略。结合精准扶贫相关政策，坚持易地搬迁等措施，保障和改善民生，有利于为西藏民族团结和人民幸福奠定坚实基础。

1 祥和苑社区管理服务和后续扶持概况

易地搬迁、安置、管理服务、后续扶持和可持续发展是一个有机整体，搬迁和安置仅是其中基础性工作，随着易地扶贫搬迁任务的完成，做好搬迁农牧民管理服务、助推搬迁农牧民实现可持续发展，让搬迁户搬得出、稳得住、能致富，实现从“挪穷窝”到“换穷业、拔穷根”，才是易地扶贫搬迁的根本目的和重中之重。为此，自治区以及拉萨市层面出台了30余个相关政策性文件，包括自治区层面20多个，拉萨市层面10多个，涉及易地扶贫搬迁的方方面面，构成了我区易地扶贫搬迁政策和体制的“四梁八柱”。

拉萨市积极响应中央和区党委的安排部署，实施易地扶贫搬迁政策，建设易地扶贫搬迁安置点32个，全市实现了556户、22979人的入住工作，入住率达到100%。其中本课题组调研对象东嘎街道祥和苑易地搬迁扶贫点建于2016年，地处拉萨市郊堆龙德庆区东嘎街道桑木村一组，紧邻青藏公路（国道109）。目前社区共有28栋公寓楼，平均楼层在11层至17层，面积2.6万m2，社区已居住易地扶贫搬迁户1170户、4641人，其中当雄县550户、2 407人，堆龙德庆区620户、2246人，涉及11个乡（镇）两县（区）的建档立卡户。

祥和苑社区从2016年搬迁至今4年左右的时间内初步探索出了一系列管理服务和后续扶持方面的方式和方法，取得了一些成绩。就业方面：社区联系相关政府机关、企业（物流公司）、小区物业、堆龙区城投，给搬迁户提供了铁路护路队、保洁、保安等岗位；重视对搬迁户的技能培训，先后开展了烹饪厨师培训、缝纫培训、通用语言培训、挖掘机培训，努力使在择业上有更多的选择。另外，建立社区便民优惠茶馆，完善社区集体经营利益联结机制，解决了多人的就业问题和加强了社区集体经济。同时，搬迁户自主创业就业，以开甜茶馆、小卖部、洗车场等方式实现了就业。教育方面：按照搬迁户自愿的方式，对大部分学生以“就近”的原则，在社区附近的学校安排上学；同时，政府投入2200万元计划于2021年在社区内建立幼儿园，解决搬迁群众幼儿上学问题。医疗方面：考虑到搬迁群众回原地方进行医疗报销，在一定程度上带来不便。社区发现此项问题后，第一时间联系两地的相关部门，顺利解决了异地报销结算的问题，给搬迁群众就医带来了方便。此外，社区联系现代妇产医院等单位，给搬迁群众进行不定期的免费体检，送医上门，医疗条件相比搬迁前得到了极大的改善。基础设施：从现有的情况来看，社区里面水路电都实现了全覆盖，社区硬化、运动场所，基本能满足现有搬迁户的需求。但是，从堆龙德庆区109国道到社区门口近两公里的路仍是土路，尤其是下雨天，行人通行很不方便。考虑到社区周边需要优化环境，向相关上级部门进行申请，资金落实到位后有望在2020年年中把柏油路铺好。社区管理和服务：加强社区管理服务，成立群众志愿者组织服务管理机制；完善社区公约，探索社区安置点群众自我管理、自我约束、自我发展、自我提升的模式。

从整体上看，祥和苑社区通过统筹就业、就学、就医、加强基础设施建设等方面，解决搬迁后的基本生计问题；同时，解决了“搬得出、留得住”的问题，实现祥和苑社区共建、共享、共治的局面。一是改善人居生活环境。在搬迁之前，搬迁户居住的自然村普遍存在地形复杂、交通不便、生活条件差等状况，通过易地扶贫搬迁政策的实施，不仅改善了原来土坯建造的住房条件，而且给生活带来了极大的便利，搬到了离城市更近，生活环境更好的社区。二是改变生产生活方式。搬迁户入住社区后，政府层面提供了社会保障政策、就业政策，以帮助搬迁户尽快融入新生活，改变生产生活方式，一定程度上改善了生活条件；个人层面通过参加实用技术培训，寻求一门技艺、外出打工、自主创业等多种谋生手段开始走上了致富的道路。通过开展扶贫搬迁工作，不仅改善了贫困户的生活生产方式，而且实现了社会的持续稳定。

但是实践中搬迁之后安置区的管理服务和后续扶持仍有一些突出问题亟待解决，对城乡基层治理体系和治理能力提出了挑战。课题组在调研过程中发现，社区仍然在管理服务和后续扶持方面存在着诸多的问题。

2 祥和苑社区搬迁点存在的主要问题及原因分析

2.1 产业扶持力度弱、产业后劲不足

（1）社区配套的扶贫项目。社区的产业绝大多数是依靠扶贫扶持资金的项目和企业项目，据了解搬迁点有配套扶贫产业项目七个。从项目的结构来看多数为大型企业的项目，项目的时间长则两年、短则半个月左右，项目周期比较短；多数企业是通过提供就业岗位或利益分红的方式连接贫困群众的利益。从项目实际运行的情况看由于搬迁户的技能有限，语言不通等个人因素的影响之下，在上述企业中很难找到稳定的就业岗位。

同时，企业在承担社会责任方面发挥作用不明显，在短期项目结束后并未能继续提供合理的岗位给搬迁户，未能履行扶贫企业所承担的职责。因此，承担社会责任不明显的扶贫企业，应当有政府和群众加强监督，使其发挥应有的社会作用。能够较好履行社会责任的企业，在相关项目结束后，政府应该继续鼓励和支持企业，积极与其对接其他重点项目，以更好地解决和满足搬迁群众的就业需求。

（2）社区自主成立的集体项目。从调研过程中了解到通过扶贫资金和集体自筹的形式，祥和苑社区从2019年至2021年有一些项目陆续开工，总投资357.63万元的社区便民超市、358.65万元的老年人日间照料中心、362.18万元的文化活动场所、65万元的社区惠民茶馆项目已在2019至2020年期间已建成，其中部分项目已运营之中；总投资260万元的妇女手工编织合作社和2500万元的社区幼儿园正纳入计划，计划于2020年至2021年相继开工。社区现有的项目来看，在一定程度上能解决70余人的就业岗位，但其提供的就业岗位数量，远远不能满足搬迁户群众的需求。

从搬迁点了解的产业情况来看，虽然社区的产业项目数量不算少，且为搬迁户提供了一定数量的就业岗位。但其中绝大多数项目时间短，无法满足大规模、稳定的就业需求，使得大多数搬迁户还是得靠外出务工、就近打短工的方式维持生计，产业后劲不足、后续产业扶持普遍乏力。

2.2 社区干部力量薄弱、有效治理难

基层组织建设是做好搬迁点管理服务和后续扶持工作的基础条件，搬迁小区作为社会治理中的最基本单元，是搬迁户生活起居最重要的场所。加强社区各类组织建设、完善社会管理尤为重要，就祥和苑社区调研情况来看，社区还面临着一系列问题的困扰。

（1）社区干部队伍力量薄弱。据访谈了解，目前祥和苑社区共有8名干部（其中4名兼任驻村工作队员），分别是从当雄县临时借调4名、堆龙区2名，2020年安排了2名乡村振兴专干。因此，搬迁点干部队伍组建时间比较短，人员隶属关系仍未理顺，并且受干部提拔等相关福利因素的影响，导致社区工作人员的流动性比较大（社区的工作人员除了第一书记，基本上都轮换过），新来的干部要重新熟悉社区业务，在一定程度上影响着社区工作的延续性。

（2）紧缺社区“两委”班子成员后备干部。据访谈了解社区于2018年9月10日通过召开党员大会（其中党员227人），选举产生了第一批祥和苑社区党委，共设置了5名党委委员；2018年10月25日通过召开全民选举大会，选举成立祥和苑社区居民委员会及监督委员会，整体上规范和完善了居委会的建设。但是从此次选举过程中发现，搬迁户现在离拉萨市区更近，以“就近就便”的原则，有更多的选择可以自主择业，带来更多的收益，导致社区缺少两委班子的后备干部力量。

由于祥和苑社区在干部组建方面，属于当雄同迁入地堆龙方面共同建设的干部队伍，人员少且大部分干部的编制与岗位问题还未得到解决，属于借调或抽调形式为社区工作，干部定编定岗工作仍未推进，导致社区干部流动性比较大、干部队伍力量薄弱，无法满足社区需要。此外，社区“两委”班子成员由于祥和苑社区搬迁点为农牧民共居，且由于人员结构等方面的原因，在进行基层群众工作压力较大，再者社区“两委”班子本身工资较低、工作复杂、工作量多，许多有文化有技能的年轻人不愿当社区干部，导致社区干部大多为中老年人，且文化程度较低。

2.3 观念存在偏差，社会适应难

从农牧区搬入至市区生活，很多搬迁户最初很不适应。在调研中了解到，搬迁户在日常生活中表现出一些不适应的状况。

（1）不会使用电梯。祥和苑社区的搬迁户来自两个县区的农牧民（当雄县和堆龙德庆区），绝大多数搬迁户习惯于生活在独门独户的房间。通过访谈老年人了解到，上了年纪的接受新鲜事务能力比较差，入住电梯公寓楼后一开始很不适应，不仅不会使用电梯，甚至出现过电梯按照先来后到的顺序只能一户使用，不能让后来者进电梯一起乘坐的尴尬局面。

（2）卫生意识淡薄。搬迁户原居住地为农村和牧区，尤其在牧区生活的搬迁群众卫生观念较弱。刚开始搬入社区，举办相关集体活动时，社区内无公共厕所，不愿意到自己的房间如厕。因为在牧区自己房间内没有设置卫生间的习惯，传统上讲牧民都是习惯在草原上如厕，这也是牧区遗留下来的民俗习惯。因此搬迁群众跑到社区旁边当地老百姓的农田上解决大小便问题广泛出现，导致周边的居民怨声载道，造成了不小的负面影响。

（3）对政府依赖性过强。搬迁户入住之前，每户房间已配备了必需的生活家具。从而使搬迁户错误地认为生活上的相关必需品有政府为其买单，导致对政府的依赖性过强。社区工作人员反应，在搬迁户初次搬入公寓楼居住时，电视机遥控电池用完，打电话给社区工作人员叫送电池。

从整体来看，祥和苑社区搬迁户从农牧区搬入城市后，生活环境的改变和个人综合素质等多方面的原因，搬迁户中的少数人无法在社会层面和文化层面难以融入城镇生活。主要是搬迁户的生活方式、习俗同搬迁地的社会不相适应，尤其祥和苑中的牧民搬迁户在牧区时的生活习俗同城镇的生活方式差异较大，许多在牧区“不拘小节”的生活习惯在城镇居民看来为陋习、不讲公德的行为，无法接授，导致搬迁户受到一定程度的社会排挤。

3 对策及建议

3.1 科学规划产业，加强延续性稳定性

搬迁点扶贫产业后续扶持普遍乏力，大多数群众还是靠外出务工维持生计。一是完善产业项目利益联结机制，突出就业带动模式。针对企业和搬迁群众之间联结机制不完善的问题，必须加强对企业的监督以及搬迁户的内生动力。加强对企业的监督，政府应当定期检验企业的扶贫工作成效，确保他们是真扶贫而不是假扶贫。对于增强搬迁户的内生动力，政府可以通过组织教育培训来提高搬迁群众的思想认识和技术水平，扶贫与“扶志”“扶智” 相结合，让贫困户具备融入产业发展环境的基本条件。另外，还需要进一步完善扶贫企业和搬迁群众之间的利益联结机制，坚持“利益共享， 风险共担”原则，正确处理好企业与贫困户的利益分配和调节关系。一方面，树立贫困户在产业扶贫中的主体地位，优先保护搬迁群众的切身利益；另一方面，政府适当关注企业的利益发展，在政策、项目、资金等方面支持企业发展，鼓励企业主动吸纳广大搬迁户参与产业扶贫。二是对产业的发展进行全面规划，同时要请相关专业人士进行论证，确定适合本地区发展的优势产业，这样才能够有力推动地方经济的发展。祥和苑搬迁点缺少产业用地，政府相关部门应积极协调，争取产业用地，发展具有自身特色的产业，解决就业岗位数量少、稳定性不强的问题。安排社区干部分期分批外出考察学习，使其开阔眼界，在产业项目实施过程中甩开膀子干，加快产业发展的进程，加快脱贫攻坚的步伐，使广搬迁群众快步进入小康社会。三是加强技能培训，让搬迁户“富脑袋”。脱贫致富不仅是物质层面，更要在思想层面上富起来。搬迁户贫穷的原因是多方面的，主要原因还是自身缺乏发展的能力。“授人以鱼，不如授人以渔。”充分调动搬迁群众的积极性，融入到产业扶贫发展中来，摆脱那种“等靠要”的思想，树立勤劳致富的观念。开展“一人一技”培训计划，做到培训一人带动一家脱贫，加强贫困群众的技能培训，提高他们的能力素质和内生发展动力。

3.2 加强干部队伍建设，提升管理服务能力。

实践证明，凡是扶贫开发进展缓慢的地方，干部的力量往往比较薄弱，而干部力量越强，扶贫开发成效越好。干部是发展的决定因素。造就一支能力强的干部队伍，是经济社会发展的强大引擎，也是打好打赢脱贫攻坚战的生力军。

（1）解决人员隶属关系、打消干部后顾之忧。两地组织部门牵头尽快推进干部定编定岗，理清隶属关系，落实相关福利政策，以提高干部对工作的热情和积极性。同时，充实搬迁点干部队伍，配强配全乡村振兴专干、助理等岗位，增强管理服务和后续扶持能力。加强对干部的思想教育，坚定理想信念，打造一支留得住、能战斗、带不走的干部队伍。

（2）积极培养社区“两委”班子后备干部。对一些政治思想表现好，有志于服务搬迁点发展的年轻人，通过思想教育引导、物质上扶持（兼任集体经济所建的茶馆、便民超市等的管理岗位）的方式培养吸引有文化的年轻人。吸收他们加入党组织，进而培养成为能够真心诚意为群众办事，带头致富能力强，带领群众共同致富能力强，优秀的年轻社区后备干部队伍。

3.3 加强移风易俗教育、祛除陋习适应新生活。

对于“等靠要”思想严重、固守老生活方式的搬迁群众必须在扶智扶志上下工夫

（1）丰富精神文化生活。以新时代文明实践中心建设为契机，大力加强社区书屋、文艺演出队、文化广场等社区公共文化服务体系建设，推进基本公共服务均等化，丰富搬迁群众的精神文化生活。只有人们的精神力量增强了，落后的观念和生产生活方式才能逐步被抛弃。充分利用各类重大节日，组织开展群众喜闻乐见的文体活动、文艺表演和宣讲活动，使广大搬迁群众感受到祥和、健康、温馨的社区氛围。

（2）消除“等靠要”思想。做好宣传教育工作，向搬迁群众说清楚脱贫不同以前的救济，脱贫是政府和搬迁户双方共同的事情，脱贫是政府的职责也是搬迁户自己的义务。说清楚脱贫工作中不是政府包揽一切，哪些事项是政府负责，哪些事项由自己承担。使搬迁户明白脱贫不仅仅是政府的事，也是搬迁群众自己的事；脱贫靠政府，更要靠自己的双手。教育引导搬迁群众增强脱贫信心，靠辛勤劳动脱贫致富。运用群众喜闻乐见的方式开展思想教育，用美好生活愿景鼓舞人，用脱贫致富典型激励人，让搬迁群众心热起来、行动起来，增强脱贫信心决心，实现由“要我脱贫”向“我要脱贫”转变。教育引导群众转变落后观念，抵制陈规陋习，大力弘扬传统美德，推动移风易俗，树立文明新风。发挥村规民约作用，举办道德讲堂，评选孝老敬亲、文明守纪、勤劳致富等身边典型，引导搬迁户解放思想，更新观念，用勤劳的双手有尊严地脱贫。

（3）强化志智双扶工作。习近平同志总书记提出：“如果扶贫不扶志，扶贫的目的就难以达到，即使一度脱贫，也可能会再度返贫。”社区党委应重视对农牧民群众的思想教育工作，具体以“四讲四爱”群众教育实践活动委载体，以“志智双扶”和“转变观念”为抓手，成立宣讲团，采取走村入户和巡回演讲等方式，用身边事教育激励身边人方式引导思想，增强贫困群众致富的自信心，促使贫困群众不甘贫困，树立脱贫致富的志气。教育引导广大搬迁群众树立正确的人生观和价值观，崇尚科学，抵制迷信，破除陋习，树立良好的道德风尚，养成科学健康的生活方式，形成文明向上的社区风貌。

4 结语

易地扶贫搬迁作为精准扶贫的重要措施和手段，在我国新的扶贫政策背景之下，面临着巨大的压力和挑战。通过上面阐述的内容，本课题组认为：

首先，微观层面上讲，易地搬迁举措不仅仅是政府方面单层的决策，而且需要搬迁户共同参与搬迁的全过程。因此，搬迁户自身提高素养的同时，主动了解易地扶贫搬迁相关的政策和实施，提高自身的主动性和积极性，做到监督政策的执行和落实。此外，适应和融入到新的环境，转变陈旧、懒惰、腐朽的思想观念，尽快寻求一技之长，解决自家的生计问题，努力实现真正的脱贫，防止搬迁后又出现“返贫”的现象。

其次，宏观层面上讲，社区党委和政府总结近年来搬迁工作的相关经验，探讨对现状大局的把握和未来的预测，针对搬迁户不同的主体、不同的群体、不同的社区，不仅局限在某一个方面，而应从多方面的因素综合进行考量后，实施因地制宜的搬迁策略，以此取得更佳的管理服务和后续扶持的效果。社区党委应拓展搬迁群众的就业渠道，依托技能培训、加强通用语培训等方式，促进搬迁群众就地就近就业。通过发展壮大现有的社区集体经济，吸纳和带动更多的搬迁群众就业。政府应鼓励和支持社区先进的做法，明确社区产业发展重点和实施路径，培育和发展更多的适合本社区的后续产业；鼓励和支持龙头企业解决搬迁户更多的就业岗位，承担企业的社会责任；鼓励和引导搬迁户自主就业创业，实现“真脱贫”。

最后，脱贫攻坚是全社会的重要任务，其中政府、企业和搬迁户应需“劲往一处使、力往一处合”，形成全员参与脱贫攻坚的强大合力。政府主要的目标是改善搬迁群众的生活质量和生活环境，摆脱原先的贫困生活，促进经济增长，实现社会的和谐统一。因此，在搬迁点发展合适的社会治理模式，执行相关政策的落实，顺利实现搬迁群众管理服务尤为重要。同时，政府需要对接企业，并予以相关的优惠政策，鼓励企业承担社会责任，吸引更多的青壮年就业，努力达到政府、企业、搬迁群众共赢的效果。搬迁户作为小康社会的个体，易地扶贫搬迁不仅是政府层面的一项政策性工作，更是搬迁户所有群众的共同任务。因此，搬迁群众应当自愿投身于搬迁相关工作，推动国家精准扶贫工作的开展。