政府治理视角下建立保障粮食安全协同机制的意义、问题及对策

杨志勇

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110161）

粮食安全是国家安全的重要基础，关乎国运民生。习近平总书记多次强调：“保障粮食安全是永恒的课题，任何时候都不能放松”“要把保障粮食安全放在突出位置”。而在中国特色社会主义进入新时代的关键阶段，我国将会面临更多的挑战，将会有更多的风险、危机需要主动防范，有更多矛盾、问题需要妥善解决，传统的单边风险治理模式显然难以应对如此复杂的局面。在政府治理过程中，保障粮食安全必须建立政府主导、其他利益主体有效参与的协同机制，强化粮食安全治理政府内外协作，形成治理合力，提高治理效度，有效防范粮食安全风险。

1 建立协同机制的意义

建立协同机制是政府治理粮食安全问题的客观需求。从一般意义上讲，政府治理是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理。就其治理对象和基本内容而言，其包含着政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动［1-2］。保障粮食安全涉及粮食生产、流通、消费等各环节中各级政府、粮食生产者、粮食经营者、粮食消费者和社会监督者等多元利益主体的权益诉求、分配与实现等，是政府的重要责任和治理目标。当前，我国粮食生产能力不断增强，粮食流通现代化水平明显提升，粮食供给结构不断优化，粮食产业经济稳步发展［3］，粮食安全保障基础愈加坚实。然而，政府内部机构之间以及与其他利益主体间的协同程度和成效不高，使得粮食安全治理合力缺乏，不利于多元利益主体间的利益协调与矛盾解决，在很大程度上制约了粮食行业高质量、高效率、公平、可持续及安全发展目标的实现。随着粮食安全风险复杂性、衍生性和叠加性的不断凸显，加之现实存在的不同利益主体价值判断的特殊性和利益需求的多样性，政府在粮食安全治理中需要重点关注治理权威多元化的治理需求，积极与其他利益主体建立共同治理粮食安全问题的协同机制，保障多元利益主体利益最大化，提高政府防范风险的能力。

在粮食安全治理过程中，政府与其他利益主体构建保障粮食安全的协同机制能发挥多重现实作用：第一，通过内部部门间的合理分工和有效协作，能进一步明确粮食相关部门权责边界，规范行政行为，提高粮食相关政令执行效率，提高政府粮食安全行政管理效能；第二，通过与其他利益主体的协同过程，形成政府主导、社会协同的粮食安全治理模式，体现风险治理的高参与度和融合度，发挥多元利益主体的治理合力，实现利益协商和利益包容基础上的集体行动；第三，通过信息沟通协作过程，提高制定粮食相关政策及法规等的科学性、民主性和有效性，进一步规范政府及其他利益主体在粮食生产、流通、消费过程中的协同活动，强化粮食安全治理的社会监督效用；第四，通过宣教过程，提高各利益主体的风险预警、防范和应对能力以及协同参与能力；第五，提升服务型政府形象，增强政府治理威信和凝聚力。

2 政府治理视角下建立保障粮食安全协同机制存在的问题

2.1 协同意识不强

保障粮食安全需要多元利益主体充分参与、共同协作。但当前一些政府部门对粮食相关风险认知不足，对于建立粮食安全协同机制的必要性认识不足，常因自身利益的保护和刚性管理的惯性而忽视与其他利益主体间的协作。同时，权威性治理经验的暂时收效对政府协同观念转变形成了一定阻碍，角色转变在短时间内难以完成。

2.2 监管资源不足

多数基层粮食监管部门监管资源不足，不利于监管效能的提高和与其他利益主体间的协作。一是监管人员数量少，执法力量不足，甚至个别区域出现了以电话问询代替现场检查的监管方式。二是监管人员结构不合理。粮食安全监管人员中高学历人员少，业务能力提升速度慢，无法深层提高整体监管能力。三是监管包括跨部门联合监管所需经费预算不足，致使经费审批慢、分配不合理，影响粮食监管协作的实现。

2.3 政府内部协作效果差

各粮食主管部门的职能虽已明确，但对于部门间职能交叉点中存在的问题还没有形成较好的解决方案。例如，粮食流通过程中的行政许可、行政检查和行政处罚归属不同部门，而不同监管部门间的联合执法通常需要在不确定的时间进行沟通和计划，单一部门无法快速或彻底解决相关问题，在很大程度上降低了协同监管效率。同时，各政府部门之间的协作缺乏规范性和持续性。多部门间常以重要时间节点为协作契机，缺乏联合监管的长效机制；各部门间监管过程中收益管理的出发点不同，致使不同部门执法行为终止提前或滞后，影响协作的整体效果。

2.4 与其他利益主体间的协商过程需强化

构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制，需要政府与其他利益主体共同完善各类调解联动工作体系，从而平衡粮食生产者、经营者和消费者之间的利益，增强风险管控和社会监督效用。当前，保障粮食安全的相关制度确立和风险化解过程常以政府决策、媒体发布、生产者适应、经营者遵守和消费者接受的模式运行。政府与其他利益主体间的信息交流效度不高，各主体的风险预期、利益诉求和制度建议的沟通渠道不够畅通，协商形式和手段单一、固化，缺少多利益主体共同参事议事的良性互动平台。

2.5 宣教体系不合需求

当前，我国政府在粮食安全的宣教方面缺失多元利益主体间协作意义、行为规范和参与途径等信息的传导。以粮食流通环节为例，政府及相关部门多数以许可审批、质量抽检、行政处罚等行政行为进行监管，忽视对粮食经营者的法制宣传和安全教育，缺乏思想层面的共同建设。在宣教方式上，缺乏创新性和针对性，对不同受众的认知特点和习惯关注不到位。在宣教效果上，宣教对象对参与粮食安全治理的必要性和重要性的认知未达到应有程度，缺乏利益共同体和合力抵御风险的协作理念，参与协作的积极性不高。同时，多利益主体对各自利益风险的防范意识和处置能力较低，容易盲目行动，参与粮食安全治理的协作能力不足。

3 政府治理视角下建立保障粮食安全协同机制的对策

政府作为粮食安全治理的核心主体，要在提高自身协同意识的基础上，增强内部工作协调性，为多利益主体能参与、可参与、会参与到粮食安全治理中提供基础保障。

3.1 增强协同意识

协同性是系统观念的关键特性，要想实现粮食安全治理体系和能力现代化，政府在其治理过程中必须增强协同意识，推动构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的粮食安全治理共同体。一是要普遍开展思想政治教育，强化政府人员以人民为中心的工作理念；二是经常性开展粮食安全风险培训，提高对当前粮食安全工作中存在问题和面临挑战的认知，增加政府内外部间协作意义和方法的培训内容；三是科学制定政府领导层和各部门的协作工作考核机制，以多主体参与度、政府内部及与外部间的协作畅通度、增益创新性及效果等作为考核因素，促进粮食安全治理中正确权力观和利益观的养成。

3.2 强化法制保障

政府要以现有粮食安全相关法律为基本依据，以粮食安全相关利益主体间利益的平衡和协调为目标，系统总结粮食安全工作特别是增强与其他利益主体间协作的成熟经验与好做法，科学制定法规、规章和政策等，以保障多方利益最大化和利益矛盾有效化解。内容上，一是要注重政府间、政府与其部门、部门间的协作关系，明确并细化各自权责，确定农业、粮食、质检、工商、卫生和应急等部门协作中的权利与义务，保障监管行为的高度协调性。二是要建立与其他利益主体间的协作规范。例如，在粮食生产环节，侧重针对粮食生产者参与土地及水资源利用、科技应用和环境保护等政策制定及实施的条件、形式、范围、程度和效果评价等方面进行规范。

3.3 注重协同监管

一方面，要根据监管工作数量和质量需求，通过适当扩充编制和招收辅助人员，增加粮食安全监管人员数量，缓解基层监管人员工作压力，解决监管不全面、基层监管缺位等问题。二是建立道德素养和业务水平同等权重的选人用人标准。三是通过理论和实践相结合的常态化培训，提升监管人员业务能力。四是不断完善粮食安全监管体系，加大粮食安全质量检查和执法力度。注重粮食生产中种子、土地、水资源和环境等的源头管控；推动粮食经营企业责任落实，提高粮食收销、储运、加工等活动的风险管理水平；提高粮食消费纠纷及隐患处置效率；建立粮食安全问题的多级评价和联合评价机制，实行多利益主体共同参与和监督的粮食安全监管模式。

3.4 完善协商机制

政府与其他利益主体间的协商过程不仅是制定粮食治理相关政策和法规的必须前提，也是多元利益主体参与粮食生产、流通、消费和监督的方式方法等实践方案制定的基础，在很大程度上决定和影响协同机制的构建和运行。政府可以从以下两方面完善协商机制。一是提升沟通能力。政府人员要针对粮食安全不同利益主体采用符合其群体特征的沟通方式，将沟通技巧作为政府人员业务培训的重要内容，通过模拟沟通和典型沟通的培训方法，使其养成良好的沟通素养。二是强化协商过程，推动形成高效的协商机制。以公平公开为基本原则，建立由政府主导，粮食生产者代表、经营者领导层和一线员工代表或个体代表、消费者代表、粮食相关行业组织代表等粮食安全利益相关者平等参与，媒体监督的协商组织模式，以粮食立法协商、行政决策协商、重点事项协商和预算协商等作为主要内容，以线上和线下听证会、交流会、访谈、问卷等互动活动作为信息及建议的收集方式，以民意收集、专家论证、风险研判、综合评价、高效决策、内外公示、征求建议和增补修改的循环过程作为政府决策流程。

3.5 做好安全宣教

粮食安全治理不仅需要注重多利益主体参与治理过程的权益分配，还应考虑治理参与者治理能力的提高。粮食安全宣教是提高粮食生产者、经营者、消费者和社会监督者参与粮食安全治理过程中提高治理能力的重要手段。除了在建立质量法律和标准规范的基础上，使粮食生产者、经营者等增强法律意识及对标准规范的认知程度［4］之外，还需要以促进受众树立协同观念、掌握协作规范及方法、增强各利益主体参与协作的自身能力为目标，以粮食生产者、经营者、消费者及媒体为对象，通过条幅、宣传册、标识、挂图和影音等形式，充分发挥线上微博、微信、网站以及线下材料发放、演艺、大喇叭、应急演练、交流培训等载体功能，传导实现粮食生产、经营、消费及舆论等安全的协作意义、规范、途径和安全文化等信息。同时，做好宣教评价工作，采用观察、问卷、访谈等方式收集宣教效果信息，从宣教的形式吸引度、内容认可度、活动配合度和受众能力提升度方面进行科学合理评价，以提供改进依据，提升宣教工作实效。

总之，政府在其治理过程中建立与其他利益主体间的协同机制，是提升保障粮食安全能力的必要途径，是落实“六保”任务的有力保障。在建立协同机制的过程中，政府需要正确定位自身角色，认真总结自身问题，通过做好增强协同意识、强化法制保障、注重协同监管、完善协商机制以及做好安全宣教等方面的工作，实现协同效应，全面防范粮食风险，保障粮食安全。