乡村社会治理能力提升路径——以云南省A市为例

陈珏竹

（海南大学马克思主义学院，海南 海口 570228）

习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，由此可见乡村发展备受重视。党的十九届五中全会强调，要提高社会治理水平，尤其是基层治理水平［1］。作为基层治理的一部分，乡村治理能力的提升影响着国家治理能力现代化进程。从古至今，乡村的发展都是不可忽视的部分，乡村治理备受关注。现如今我国脱贫攻坚战已取得全面胜利，要想保证脱贫攻坚战取得的良好成果不流失，就需提升乡村社会治理能力［2］。笔者选取云南省A市的农村地区作为案例，探究该市乡村社会治理现状。A市为云南省地级市，近年来在全国文明城市、卫生城市建设中取得杰出成就，但由于乡镇数量居多等原因，在乡村治理方面仍存在一些问题。

1 提升乡村社会治理能力的必要性

1.1 乡村社会治理与国家治理接轨

首先，为推进国家治理体系与治理能力现代化，将制度优势转换为治理效能，就要充分发挥基层社会治理的作用。其次，乡村振兴战略的有效实施需要提升乡村社会治理能力，发展农业，增加农民收入，缩小城乡之间的差距并大力推进乡村文化事业、文化产业发展，打造地方特色村落。最后，在乡村治理过程中逐渐推进国家治理，两者相互呼应，提供乡村治理经验，使社会治理水平达到现代化要求。

1.2 促进A市经济发展与城乡融合

根据2021年A市政府工作报告，A市的区域间、城乡间发展不平衡且差距较大，通过提高基层社会治理水平促进乡村与城市融合，有利于增加乡村公共服务供给，激发乡村活力。城乡联合发展后带动A市经济发展，保持社会和谐稳定，在此基础上发挥地方特色与优势，利用农产品、民族文化和地方特色发展特色乡村，建设乡村良好生态环境。

1.3 保证乡村振兴战略有效实施

A市农田面积约1.328万hm2，由于村镇位置不同，农田的分布以分散式为主，加之工业、建筑用地占用农田，部分农民与村落搬迁，对农田的合理开发难以实现。通过提高乡村社会治理水平，循序渐进地解决A市“三农”问题，大力实施乡村振兴战略，确保脱贫攻坚成果不反弹。

2 A市乡村社会治理现状

A市辖9个街道办事处，其中6个街道办事处管辖区内以村镇为主，村镇数量较多。虽然城市居民数量多于乡村居民数量，但A市有63个村民委员会、37个居民委员会，其中村民小组338个、居民小组179个，且乡镇街道办事处分布散、数量多，乡村治理任务较重。在经济发展方面，A市由于良好的区位优势，地方特色凸显，如玫瑰花节、森林温泉等特色乡村活动使该地经济发展更加迅速。

2.1 基础设施不完善，城乡发展不平衡

据调查，目前A市的主要乡镇均设有卫生服务站，部分乡村距离镇上有一定距离，就医时仍有不便。同时，乡镇卫生服务站规模较小、设施不全，难以应对突发性公共卫生事件。由此可见，A市基础服务设施不够完善，公共应急卫生管理体系不够健全。另外，A市的乡镇与市中心的距离均在10 km以上，最远的达到38 km，部分村落交通依旧不便，从村中前往最近的乡镇无直达公交或一日仅有一两班次公交。城市对乡村的辐射作用不够明显，乡村与城市间无论是经济还是基础设施等都存在较大差距。

2.2 基层组织作用弱化，村民自主性不强

村民之间大多为亲戚、熟人，在基层组织发挥作用并对村中事务加以引导时，熟人社会影响巨大［3］。A市乡村人口7.31万人，城镇人口21.05万人。2020年5月，A市在城市社区中实行网格化管理，各社区与街道分别设置网格员负责对应模块的工作。但A市的乡村还未进行网格化管理试点运行，乡村基层组织数量却远超城市基层组织数量。由此可见，乡村基层组织所发挥的作用还不够明显，对乡村社会治理还不到位。近年来，在乡村振兴战略背景下，乡村中熟人社会现象有一定好转，办事时的人情关系相对弱化，但村民间的信任程度依旧不高。

2.3 乡村多元主体联动作用及效果不明显

学者杜智民与康芳将乡村多元主体理解为基层政府、村两委和个体力量［4］。笔者沿用两位学者对乡村多元主体的理解，并将个体力量深入理解为村民群体。A市村民文化程度以小学和初中为主，其中仍有个别文盲，村民对国家大政方针的认识和理解还不到位，更关注自身利益与家庭状况。村民对个人利益诉求表达不全面，缺乏对村中未来发展的思考，在乡村治理过程中未充分发挥作用。乡村基层组织为了实现上级所下发的创建文明城市、卫生城市等任务和达到建设美丽乡镇等各类目标，往往未能及时关注村民的利益诉求。基层政府致力于基层治理和基层建设，主要与村两委进行对接，对村民情况的了解基本源于村两委。由此可见，各主体在发挥作用过程中还不够全面，对乡村治理的效果不够明显。

2.4 人才流动快，吸引力较弱

在人才流动方面，A市高层次人才缺乏且人口净流入速度慢。A市总人口约46.4万人，但农村实用人才为7 074人，社会工作人才为618人。在农村开展专业技能培训时缺乏高层次人才的指导。从人才引进政策来看，目前A市共有2个人才引进相关办法，但这2个办法目前均为暂行办法。从办法中的细则来看，A市的人才引进力度不大，人才引进措施吸引力不强，导致人才留不住。此类情况不利于提升A市乡村治理能力。另外，乡村中的基层组织成员以熟人和村中经验丰富的“老人”为主，他们在乡村治理方面具有实践经验，但缺乏理论依据。

2.5 乡村文化与地方特色融合度较低

A市拥有丰富的农产品，在过去几年通过借助农产品发展乡村旅游、特色节日和乡村文化活动来促进经济发展。首先，部分村镇的农产品销售方式和宣传方式较为单一，缺乏多元销售渠道。其次，农产品销售虽与乡村特色文化相结合，并逐渐开展独具特色的葡萄节、玫瑰花节等乡村文旅活动，但部分村民在节日基础上抬高价格，销量反而不及非活动期间。再次，A市虽然村镇数量较多，但开展各类宣传乡村文化活动的乡村较少。而部分乡村由于交通不便、位置较偏，村落发展仍处于起步阶段。最后，A市历史文化悠久，但乡村发展并未结合历史文化，导致乡村文化发展与地方特色融合度较低。

3 提升乡村社会治理能力的路径

3.1 增加乡村公共服务供给

乡村与市区间距离较远是造成A市城乡发展不平衡的主要原因之一。针对城乡发展不平衡问题，可考虑从以下方面增加乡村公共服务供给。首先，增加乡镇、城镇之间的公交班次，加强城乡之间的连接，打通城乡连接通道。及时对乡镇卫生服务站的情况进行调查，定期补给医疗物资并保证乡村卫生服务站在乡镇中达到一定覆盖率。其次，可实施市镇对口援助项目，城市社区可对口帮助周边的乡村社区，社区间加强经验交流。最后，乡村基层组织要与上级部门做好工作对接，及时反馈乡村的工作情况，多维度提升乡村治理能力。

3.2 发挥基层协商民主作用

作为中国基层协商民主的开端——浙江温岭民主恳谈于2000年开始正式施行，至今已累积丰富的基层民主政治建设经验［5］。参照浙江温岭民主恳谈发展模式，可在A市的乡村地区开展基层协商民主。就地方政府部门而言，应根据上级要求结合地方情况制定符合当地的政策与方针，并通过深入村民中调研来探讨其可行性。就乡村基层组织而言，A市在2019年通过基层党组织解决120余件群众难题，可借助乡村基层党组织的组织力，加强其成员组成、制度建设和任务分工来提升自身领导力、组织力和号召力，发挥密切联系群众的作用。通过加强制度建设，将制度优势转化为治理效能。就村民而言，村民应合理合法并理性参与村中的决策与商讨，表达自身诉求，并对实际情况加以客观的描述反馈，避免类似情况发生。

3.3 借助多元主体作用联动发展

在乡村治理过程中，多元主体发挥其各自作用并形成联动效果，当各主体充分发挥作用并相互影响时，才能使乡村治理获得最佳效果［6］。第一，就地方政府而言，应为乡村群众与乡村基层组织搭建平台，基于该平台加大对当地特色农产品的宣传力度，提升地方农产品销售量。加强外界宣传的同时，地方政府也可借助公众号、工作群等媒介直接发布一些如反电信诈骗、疫情防控等信息给村民，改变村落消息闭塞的现状。第二，就乡村基层组织而言，将城市社区网格化管理模式引入农村社区进行试点运行并加以评估调整，在村民间举行座谈会，关注村民诉求，并及时与村民对接。第三，就村民而言，应提高自身的文化素养，加深对党和国家政策的了解与认同，保持乡土情怀并树立主体意识，促进所在乡村发展。各主体间发挥自身作用并积极沟通交流，获得良好的乡村治理效果。

3.4 强化人才引进政策与保留措施

近年来，全国各地为了提升治理水平和治理能力，加大了人才引进力度，调整了人才培养措施。就引进政策而言，A市人才引进力度不大，虽然成功引进了人才，但是对人才的保留及后期潜力挖掘还不够，不能打造一支全方位覆盖的人才队伍。因此，相关部门应调整人才引进政策，成功引进人才后可根据其特点加以培养。目前乡村地区更需要专业技术人员和农村实用人才来促进农业技术发展和乡村进步，定位好乡村地区所需人才类型并有针对性地加以引进，有助于提升乡村治理能力。

3.5 提升乡村特色与地方文化融合度

首先，改变传统农产品直接售卖或粗加工的销售方式，对农产品进行精加工，如将玫瑰花制作为玫瑰精油、将葡萄加工为葡萄酒，培育地方特色品牌，打造乡村特色农产品的品牌。在乡村地区发展“互联网+”模式，将农产品通过直播带货、网上商城等各种形式进行宣传与销售。其次，将特色地方文化活动与地方景点和历史文化相结合，开发一日游、文化长廊等旅游项目。最后，采取“村带村”的发展模式，根据村中人数和占地面积将乡村分为大型、中型和小型，借助各村优势，通过大村来带动周边小村，实现共同发展，中型村落发挥衔接作用，各取所长，避免重复发展［7］。

乡村治理是结合政治学、社会学、公共管理学等多学科交叉的理论，中国由于乡村人口数量多、农村覆盖面积较大、农村问题情况复杂，需要一个具有中国特色的乡村治理理论来推动乡村振兴的发展。就A市而言，目前既要防止创建文明城市成果反弹，又要使A市的乡村治理问题得以妥善解决。

由于A市地方特点明显、乡村数量较多，因此本文选取A市作为乡村治理的案例。A市的乡村治理具备自身特色与地方特点，在产业结构方面覆盖了农业、工业、商业和旅游业多个产业，同时也涉及到各具特色的地方乡镇。在理论方面，能够丰富中国特色乡村治理理论，也能增加中国乡村治理的话语权，使中国乡村治理面向本土化发展。在实践方面：首先，及时调整并优化产业结构，调整发展理念；其次，缩小城乡差距，推动新型城镇化背景下的城乡一体化发展；再次，借此机会做好A市的地方宣传与乡村形象打造；最后，健全与完善乡村治理的体制与机制。

A市的地方特色明显但部分乡村治理现状与全国部分乡村发展有一定相似之处，如基础设施不完善、基层组织作用弱化、村民自主性不强、乡村多元主体联动作用效果不明显、人才引进力度不大以及人才培养方式不恰当导致人才流动快且缺乏吸引力等，A市不同片区乡村具备其独特文化，但与地方融合度相比仍旧较低。因此，通过思考与分析，针对现有问题提出以下解决方案：增加乡村公共服务供给、充分发挥基层协商民主作用、借助多元主体作用联动发展、强化人才引进政策与保留措施以及提升乡村特色与地方文化融合度。

4 结语

通过分析A市的乡村治理现状，有针对性地提出解决措施，以提升乡村治理能力。将云南省A市作为个案进行研究，为全国各地的乡村治理提供经验与借鉴，在乡村振兴战略背景下保证乡村得以发展、乡村社会治理能力得以提升，以期建成社会主义现代化美丽乡村。