中国共产党百年土地制度历史演进轨迹与经验逻辑

□文/单守林马楠张圣国张戈

土地，是财富之母、民生之本，在社会经济发展中占有举足轻重的地位。中国共产党自成立之日起，就高度重视土地问题，从“一大”党纲中提出“没收土地等生产资料，归社会公有”，到现在开展农村土地“三权分置”改革，我国土地制度在中国共产党的领导下经历了百年轰轰烈烈的大变革，对中国经济社会发展变革产生了深远的影响。本文梳理了中国土地制度百年历史演进轨迹，探寻中国共产党领导土地制度变革的经验逻辑，以期为未来土地制度改革提供借鉴。

一、中国共产党领导下的土地制度百年历史演进轨迹

（一）新民主主义革命时期以革命为主线的政策轨迹

中国共产党成立伊始就提出了明确的土地政策路线。1921年党的一大制定的党纲明确了“没收土地等生产资料，归社会公有”的土地政策。1927年8月7日中共中央政治局召开紧急会议，进一步确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。同年9月，毛泽东领导秋收起义，并在革命根据地颁布《井冈山土地法》，实行没收一切土地变为国有、平均分配土地的政策。1929年4月，红四方面军在兴国颁布《兴国土地法》，将“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”，进一步争取和调动农民开展土地革命。1930年，毛泽东进一步提出“以人口平均分配土地为原则开展分田运动，让苏区农民第一次获得自己的土地”。到1931年，革命根据地基本形成一套“依靠雇农、贫农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制”的土地革命政策。这一时期的土地政策极大地调动了人民群众的革命积极性，促使革命的星星之火形成燎原之势。

1937年全面抗战爆发以后，中日民族矛盾上升为社会的主要矛盾。为了调动一切积极因素联合抗日，中共中央在土地政策方面做出调整，通过《关于抗日根据地土地政策的决定》，将“没收封建地主的土地分配给农民”的政策改为地主减租减息和农民交租交息的政策，即实行“二五减租”和“分半减息”，既减轻农民地租和高利贷剥削又不改变地主土地所有制，在当时更好地团结了各阶层力量。到1946年全面内战爆发之前，中国共产党在解放区继续实行减租减息政策，这一土地政策极大地凝聚了抗日统一战线的力量，挽救中华民族危亡。

1946年，国内阶级矛盾加剧，解放战争爆发。为了进一步调动农民革命积极性，加快解放战争胜利进程，中共中央于1947年7月17日～9月23日在西柏坡召开全国土地会议，制定了《中国土地法大纲》，规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行‘耕者有其田’的土地制度”，解放区土地改革运动进一步深入开展。这一政策调整有力地激发了广大农村参与解放战争的积极性，创造了“人民群众用小车推出来的”的解放战争胜利。这一时期的土地政策有利于团结和争取广大人民群众支持，加速了解放战争的胜利进程。

（二）社会主义建设时期以探索为基调的政策轨迹

中华人民共和国成立之后，新民主主义革命取得基本胜利，中国开始进入社会主义建设探索时期。为了进一步巩固新民主主义革命成果，确保新生的人民政权稳定，同时适应建国后经济恢复发展需要，中国共产党总结过去领导土地改革的经验教训，1950年6月28日颁布了《中华人民共和国土地改革法》。新的土地法规定在解放区内全面实施土地改革，将土地分给农民，实行农民土地所有制，这是新中国成立后土地制度的第一次重大变革。到1952年，土地改革基本完成，全国3亿多无地少地农民分得了7亿亩土地，彻底消灭了延续千年的封建土地制，形成农民个人所有制。这一时期的土地政策有效打破了土地的长期不平等占有，纠正了劳动与土地要素的配置扭曲，为发展农业互助合作和国家工业化打下了坚实基础。

在此基础上，为了加快建立社会主义，顺利实现社会主义三大改造。我党于1953年开始在农村进行农业合作化的探索尝试。在政策初期，农业合作化运动主要通过鼓励发展农业生产互助组，这一阶段的土地等生产资料归农民个人所有，相互帮助，合作生产。到1955年，党进一步调整土地政策，通过引导农业生产初级合作社，在农民个人所有制的基础上，由合作社统一安排，收入按个人投入的劳动进行分配，土地和大型农具入股分红。到1956年，党提出在初级合作社的基础上进一步发展农业生产高级社，土地等大型生产资料归集体所有，统一经营，农业社会主义改造基本完成。到1958年，全国大部分农业合作社合并成人民公社，入社农户达99%，形成“一大二公”“一平二调”的土地制度，农民个人土地私有制度基本瓦解。这一时期的土地政策调整，尽管在一定时期内建立了合作互助的生产关系，克服了生产力相对落后状态下的弊端，有助于建国后的经济恢复和发展，但平均主义、无偿调拨等做法脱离了经济社会发展规律和当时的生产力水平，也阻碍了生产力进一步发展，为之后的土地制度改革提供了经验与教训。

（三）改革开放时期以市场化为主要手段的政策轨迹

1978年党的十一届三中全会以后，中国共产党带领全国人民开启改革开放新征程，市场化经济体制率先在农村土地政策领域打开局面。为了调动广大农民生产积极性，以安徽凤阳小岗村为代表的家庭联产承包责任制在全国范围内推广，农民温饱问题得到较快解决。1982年到1986年，党中央连续出台5个“一号文件”，家庭联产承包责任制迅速推向全国。这项土地改革制度开创了我国土地所有权和使用权分离的先河，农民得到了自主、自由和实惠，充分调动了农民生产积极性，解放和发展了生产力，从根本上解决了十几亿人的温饱问题。

针对改革开放以后农村劳动力向城市流动带来的土地闲置浪费、生产效率低等问题，党中央进一步加快土地流转的政策部署。1984年，中央“一号文件”提出，鼓励土地逐步向种田能手集中；社员在承包期内，因无力耕种或转营他业的，可以自找对象协商进行市场自由转包。随着我国社会主义市场经济体制不断确立，1993年11月，党的十四届三中全会进一步提出“允许农民手中的土地使用权依法有偿转让”，从而加快农村土地的市场化自由流转步伐。1998年10月，党的十五届三中全会明确农户承包地使用权可以自愿、有偿流转。2003年3月1日施行的《农村土地承包法》规定，土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2005年，中央深化农村税费改革，农业税费的取消结束了我国千百年“皇粮国税”的历史，维护和保障了农民在经济改革当中的利益，调动了农民参与生产和市场化改革的积极性。2008年10月党的十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，土地使用权期限得到延长，强化了农民对土地的权利，同时进一步鼓励和支持农民进行土地流转。总体来看，党在这一时期的土地政策主要以市场化为手段，以释放和调动农村劳动力生产积极性为核心，从而激发了农村市场要素的活力，极大地解放和发展了生产力，为经济发展和人民脱贫致富奠定了基础。

（四）新时代以全面深化改革为战略抓手的政策轨迹

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央作出了“四个全面”战略布局，将全面深化改革摆上突出位置。习近平总书记强调：“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开始的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。习近平总书记指出，要把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。同时，为了保护农民的土地承包权益，党中央对稳定土地承包关系作出系列部署。2014年11月，中共中央、国务院印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求在“坚持农村土地集体所有”的前提下，“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确了“三权分置”的政策，坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。进一步巩固农民土地承包权利。2019年11月，中共中央、国务院出台《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，对“长久不变”作出制度安排。目前，全国基本完成承包地确权登记颁证工作。《农村土地承包法》完成修订，农村土地“三权分置”制度、第二轮土地承包到期后再延长30年得到法律确认。新一轮农村宅基地制度改革试点已经启动，同时农村集体经营性建设用地入市、农村集体土地征收制度改革全面扎实推进。这一时期的土地政策调整，主要以全面深化改革为战略抓手，为脱贫攻坚取得全面胜利以及实现乡村振兴注入强大改革动能和市场活力。

二、中国共产党土地制度变革的内在经验逻辑

（一）中国土地制度百年变革是在中国共产党领导下完成的改革发展历程。党的领导是中国解决一切问题的根本力量和关键所在。通过中国共产党的领导，在不同历史发展时期，中国土地制度改革结合党的路线方针政策进行适时调整，以土地制度改革为载体，不断贯彻和落实党的政策方针，进而有力地推动了党和国家事业的不断发展，极大地促进了我国不同时期的革命和经济建设的快速发展。无论土地制度改革如何变化，都始终坚持党的核心统领地位，贯彻和发展党的指导思想和路线方针政策，维护和巩固党同人民群众的血肉联系。因此，中国共产党的坚强领导是中国土地制度改革百年发展历史最基本的内在经验逻辑。

（二）中国土地制度百年变革是以人民为中心的建设改革发展征程。土地制度是社会制度的根基，是获得民心的重要基础。中国土地制度百年发展历史，始终坚持以人民为中心的核心理念，始终代表了人民群众的核心利益，始终坚持人民利益至上的改革发展初心。无论是建党初期的新民主主义革命时期，还是新中国成立后向社会主义过渡时期和经济探索时期，乃至改革开放以来的土地制度改革，中国的土地制度改革始终坚持以人民为中心的核心发展理念，始终坚持土地制度改革依靠人民群众、为了人民群众，实现人民群众利益最大化为根本目标。中国共产党正是基于这一根本立场，才赢得了人民群众的拥护，取得了土地制度改革的成功，带动了中国革命和经济建设的大发展。以人民为中心是中国土地制度改革百年发展历史最核心的内在经验逻辑。

（三）中国土地制度改革是适应国家发展战略需要的创新发展过程。土地是重要的生产要素，是撬动国家发展的重要杠杆。中国百年土地制度改革是以土地为杠杆，不断适应国家不同时期革命和经济社会发展战略需要，不断创新发展的过程。在新民主主义革命时期以革命为主线的土地制度改革，有助于调动人民群众的革命积极性和建立更加广泛的统一战线。社会主义建设和探索时期的土地制度则以探索为基调，有助于消灭私有制，建立和完善社会主义基本制度。改革开放时期则以市场化为主要手段，有助于激发市场活力，调动人民群众的生产积极性。新时代进行全面深化改革为战略抓手的探索，不断满足土地高效利用、乡村振兴以及实现国民经济高质量发展的战略需要。适应并服务于国家重大发展战略布局调整是土地制度改革最现实的内在经验逻辑。