我国“有质量”的学前教育发展内涵与实现进路

黄 瑾 熊灿灿,2

（1. 华东师范大学教育学部，上海 200062；2. 豫章师范学院学前教育学院，南昌 330103）

《中国教育现代化2035》指出，提高教育质量是教育现代化的核心要求。我国学前教育的发展目标从2020 年“基本普及学前教育”的中长期改革与发展目标提升为2035 年“普及有质量的学前教育”的现代化发展目标，未来我国学前教育改革与发展的焦点已经从粗放式的规模扩张突出地转向了内涵式的质量提升。高质量的学前教育可以带来促进个体发展、增加劳动参与、促进社会公平和提升经济增长的巨大回报，并为国家构筑财富。大量证据表明，只有高质量的学前教育才能给个体和国家发展带来持续的丰厚收益，低质量的学前教育只会给儿童和整个社会带来负面影响。因此，政策制定和改革需要高度关注学前教育的质量（Council of the European Union，2019）。虽然国内外对学前教育质量问题已有大量研究和论述，但学前教育质量作为长期以来“有争议的结构”和当前“国家政策议程的核心”之间的矛盾却依然格外突出（Logan，2018）。因此，外观全球学前教育质量改革的最新进程，内观我国教育现代化的时代背景以及我国学前教育发展的社会形态，厘清学前教育质量的内涵和限度，建构我国学前教育国家质量框架的应然逻辑与实践路向，仍是我们迫切需要思考和探究的重大课题。

一、我国学前教育质量的内涵向度

“质量”（quality）一词源于拉丁文（qualis），意为本性。“质量”最早广泛用于工商业界和管理领域，指的是“所提供的产品或服务内在特性或外部特性的总和，以此构成其满足给定需求的能力”（伍爱，2006，第2 页）。具体到学前教育的质量，其内涵相对于产品质量或者服务质量来说则复杂得多。首先，学前教育不是单一的产品或服务，而是一个保育和教育最年幼儿童的完整系统；其次，学前教育本身承载着国家、社会、学前教育机构和家庭的多方利益和需求，这给描述和界定学前教育质量带来了较大的困难。

从客体特征和主体需要的倚重和偏离程度来看，学前教育质量的界定历来存在着“客观主义”和“相对主义”的不同立场（Siraj-Blatchford & Wong，1999）。“客观主义”的学前教育质量观，关注的是探寻学前教育环境中影响儿童学习与发展的一些客观的、明确的、共同的可测量特征。这种质量观带来的直接影响是推动了全球范围内基于共同特征和核心要素的学前教育质量标准化运动以及学前教育质量监测与评估的盛行，为国家和国际学前教育质量的比较和交流提供了一种可能性。然而，这种标准至上、技术理性的质量观也频繁被诟病缺乏对人的需求本位的关注，并且受到跨文化适宜性上的质疑。“相对主义”的学前教育质量观认为，质量是一种主观和动态的价值判断（Moss & Pence，1994），是在特定的时代和文化背景下，不同利益相关者之间的对话协商和意义建构，任何一种单一的质量标准都是值得怀疑的。这种质量观提醒人们尊重每个国家或民族对学前教育的价值和信念，倾听不同利益阶层在学前教育上的诉求，努力实现多方协商并寻求平衡。但是，这种需求至上、价值理性的质量观往往被认为缺乏实用性，在现实中实施难度较大。人们更担心缺乏公认的国家或地方质量标准，可能会导致学前教育质量的下滑。

纵观全球学前教育质量改革的浪潮，我们可以发现，“客观主义”的学前教育观仍在国家政策改革中居于主导地位。国际组织和世界各国政府均将立法、颁布标准、建构学前教育质量框架和质量监测体系作为提升学前教育质量的重要手段（佩恩，2018，第1 页）。与此同时，“相对主义”质量观也在逐渐抬头。早期“相对主义”的学前教育质量观力图表明“一种文化中定义的质量特征不能推广到另一种文化中”（Boocock，1995；Tobin，2005）；随着各国学前教育质量政策的建立，“相对主义”转向探寻一个国家的学前教育“质量话语”形成的社会历史背景、政治经济倾向、不同利益相关者的观点和视角（Hunkin，2018；Logan，2018），力图描绘一种动态的质量意义的建构过程。但近年来，两种观点的对立在学术研究和政策制定中逐渐趋向于消弭，普遍认同“对于学前教育质量，机械的客观主义和完全的相对主义都是不适当的，应当倡导基于多元主体广泛参与的相对客观的质量标准”（Siraj-Blatchford &Wong，1999）。我国也有学者基于传统的“和合”思想，指出学前教育质量话语需要从价值立场和构成要素两方面实现意义生成与技术理性的和合构建（杨晓萍等，2017）。由此，在当前我国教育现代化的历史背景下，我们既需要讨论不同利益阶层对学前教育质量的价值诉求，也需要探寻构成学前教育质量的核心要素，以此建构顺应各方需求且具有现实应用性的学前教育质量内涵。

（一）我国学前教育质量的三重价值诉求

学前教育质量的定义首先要反映特定的文化背景下，“对这一服务感兴趣的各种‘利益相关者’集团的价值观和信念、需求和议程、影响力和赋权等”（Moss & Pence，1994, p. 1），以响应国家、社会和家庭对学前教育的真正需要。OECD 在《强势开端Ⅲ：幼儿教育与保育》中报告也指出：不同国家对于质量的规定、优先领域和各个方面的强调可能各不相同，对于质量的定义应该是一个民主化的过程，包括儿童家长、专业人士、管理部门等不同群体的参与（OECD，2012，p. 20）。与学前教育质量相关的利益群体主要有三类：一是学前教育的举办者和管理者——政府及其教育行政系统；二是学前教育的实施者——托幼机构；三是学前教育的消费者——广大适龄儿童的家庭。应基于我国独特的社会文化背景以及学前教育的历史发展阶段，聚焦不同利益群体对学前教育的价值诉求，探讨政府、机构和家庭对学前教育质量的话语立场和优先事项，共同建构我国学前教育质量的具体意义。

1. 政府掌舵方向质量（orientation quality）

政府是国家进行统治和社会管理的机关，是一个国家公共行政权力的象征和实体。我国政府作为学前教育的举办者和管理者，把握着学前教育的总体目标和方向质量。“方向质量”（orientation quality）是指“政府对学前教育的关注类型和程度，如国家颁布立法、法规和政策举措等”（OECD，2006，p.127）。政府对学前教育的规划发展、法律政策、经费投入、管理和监督等都是方向质量的重要组成部分。改革开放以来，我国政府的学前教育政策导向表现出三个特点和趋势。一是高度重视学前教育的发展价值。基于高质量的学前教育可以将未来的人力资本最大化，同时也可以减轻人力资本贬值的研究证据，发达国家和发展中国家均将学前教育质量政策定位为社会经济政策和人力资本投资上的重要革命（Hunkin，2018）。《中国教育现代化2035》提出了推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国的总体目标。在教育现代化背景下，我国政府充分认识到了学前教育为未来人才培养奠基的深远影响，学前教育的质量直接关系到人才储备的质量，关系到人力资源强国的建设和国际竞争力的提升。二是明确“公益普惠”学前教育的发展定位。2018 年，我国中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确指出，“到2035 年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育”。坚持学前教育的公益普惠性质，健全学前教育的政策保障体系，更好地实现“幼有所育”，是我国学前教育发展的基本方向。三是建构“顶层设计”的学前教育政策立法。我国学前教育政策的演化经历了“恢复和调整——发展和定位——规范和优化”三个阶段，这为我国研制《中华人民共和国学前教育法》奠定了良好的基础（薛二勇等，2019）。当前，我国学前教育法（草案）正在加紧研制中，将为我国学前教育的改革和质量发展提供顶层设计和战略规划，为我国学前教育事业发展中长期存在着的属性不清、各级政府之间权责不明、政府与市场之间界限不分、财政投入不畅、监管缺位等根本性问题提供规范和尺度，以实现依法办园、依法治教。

2. 机构仰赖专业质量（profession quality）

学前教育机构是承担学前教育职能的主体，也是整合学前教育各种质量要素（如师资、课程、儿童和家庭、环境等）的载体。学前教育机构生存和发展的基础是追求学前教育的专业质量。“专业质量”（profession quality）“是一种基于专业知识的文化”（Logan，2018），一般由适宜的课程、合格的师资、有效的师幼互动和家园互动以及规范的园所运营和管理等质量要素组成。学前教育机构的专业质量既受国家质量政策的指导和监管，也受学术研究思潮和理论革新的影响和推动，更受机构内部生存和发展的内在动力驱使。在三方博弈下，我国学前教育机构对于专业质量的理解和追求经历了三个发展阶段。第一阶段重视结构性质量。结构质量（structural quality）指的是确保幼儿教育质量所需的总体结构，一般通过明确的规章制度来确保（OECD，2006，第127 页）。从20 世纪90 年代开始，在我国幼儿园分级分类评估标准的影响下，学前教育机构较为注重条件性的、结构性的专业质量，如园所的硬件设施、物理环境、师资水平、师幼比、班级规模和安全标准等。这些信息往往被称为“关键指标”，比较容易跟进和评估，但是仅仅满足这些条件并不等同于提供高质量的学前教育。第二阶段关注过程性质量。过程质量（process quality）聚焦于学前教育内部的教学过程，偏重于探讨师幼之间、儿童之间以及教师之间的互动关系对儿童发展结果的影响（OECD，2006，第128 页）。近十年来，随着学界对“过程性质量”的研究和推崇（康建琴，刘焱，2011；杨莉君，彭荣，2017），在我国幼儿园质量评估改革的大趋势下，学前教育机构开始注重师幼互动、课程建设和教学实践以及营造教育环境等过程性质量因素。第三阶段逐步建构整合适宜的保教质量观。《中国教育现代化2035》提出“完善学前教育保教质量标准”，学前教育机构将迈向更加系统集成的专业质量观。同时，学术界也呼吁要处理好“质量标准”与“文化适应”之间的关系（李召存，2017），要关切这种具有普适性的质量标准在不同学前教育机构和不同家庭时的具体实践样态，从对学前教育机构质量的水平鉴别转向质量标准的文化理解和意义建构。

3. 家庭关切服务质量（service quality）

家庭是学前教育的主要参与者和消费者，是学前教育服务的重要购买主体，也是学前教育市场的主要驱动力量。从教育服务产品理论来看，家庭对学前教育服务质量的满意度直接影响其选择和购买行为。服务质量（service quality）通常界定为“满足顾客需要的程度”，具体表现为顾客对服务的需求与实际接受服务效果之间的比较（Parasuraman et al.，1985）。受我国社会经济和人口变化的巨大影响，我国适龄儿童家庭对学前教育服务质量的需求呈现出“基础需求”“发展需求”和“特殊需求”三种形态：其一，源于我国女性就业的高比率以及2015 年放开实施的“全面二孩”政策，我国学前教育面临着已有人口和新增人口教育需求的叠加压力，“就近可得”成为我国家庭对学前教育服务质量的基础需求；其二，源于我国家庭经济能力的不断增长以及80 后新生代父母对学前教育的重视，“优质实惠”成为我国家庭对学前教育服务质量的发展需求；其三，对于不同文化背景和社会经济地位的家庭，特别是处境不利的家庭，如少数民族、偏远地区、有特殊需要儿童的家庭，“公平包容”成为这些家庭对学前教育服务质量的特殊需求。面对我国家庭对学前教育服务的需求差异，我国政府秉承“保基本促公平”的原则，努力为所有适龄儿童家庭提供普惠的、基本有质量的学前教育，不同层次和性质的学前教育机构也在从自身的定位出发满足家庭的多样需求。

我国政府、机构和家庭三个层面从不同的职责和需求出发，对学前教育质量存在不同的视角和观点，虽有层次和侧重上的区别，但并不冲突和矛盾。我国学前教育质量内涵的建构应采纳多边视角，建立多维化价值向度，重视政府、机构、家庭等不同利益群体对学前教育质量的价值诉求的融合。具体而言，我国学前教育质量的治理需要在政府、机构、家庭之间建立对话机制，以形成广泛的参与和共识。基于我国的社会政治经济背景，政府的“方向质量”应居于主导地位，是学前教育质量的重要保障；机构的“专业质量”应居于核心地位，是学前教育质量的重要载体；提升学前教育的“服务质量”是最终目的，为我国广大适龄儿童家庭提供就近可得、优质实惠、公平包容的学前教育公共服务。

（二）我国学前教育质量的五维核心要素

厘清我国政府、机构和家庭三个层面对学前教育质量的不同期望和意义阐释，为理解学前教育质量奠定了基本的价值立场和目标导向；而探析我国学前教育质量所包含的具体内容和核心要素，则为提升学前教育质量提供了治理工具和实践抓手。国际经验和比较研究表明，世界各国的学前教育质量“确实存在着超越不同社会文化具体情境的共同性质量要素”（Myers，2005）。根据对学前教育质量的重视程度和推进情况，我们选取了具有代表性的国际组织（欧盟、OECD 等）和不同发展程度的国家（美国、澳大利亚、巴西和墨西哥等）的相关报告、政策文本和研究文献进行文本分析。研究对象包括：欧盟委员会2019 年最新提出的“高质量学前教育框架”；OECD 在2012 年、2015 年、2017 年分别发布的“强势开端”Ⅲ、Ⅳ和Ⅴ报告；澳大利亚联邦政府于2012 年正式启动的《学前教育国家质量框架》；美国20 世纪90 年代末启动的学前教育质量评估与提升系统（QRIS）；巴西2006 年颁布的《国家学前教育政策》和《0—6 岁儿童教育质量国家标准》；以及墨西哥2002 年出台的《学前义务教育法》等。对国际组织和世界部分国家的学前教育质量框架和质量政策进行梳理，结合我国学前教育质量发展的现状和问题，探析我国学前教育质量的五维核心要素（见图1）。

纵观国际学前教育质量框架和质量政策，学前教育发展的战略目标均体现为以下两点：一是确保所有儿童享有高质量或有质量的学前教育；二是为个体、社会、民族和国家创造美好的未来。此战略目标阐述了世界各国力图通过提升学前教育质量助力国家发展的明确愿望。同时，国际学前教育质量系统以儿童为中心，从儿童的培养目标出发，强调影响儿童发展的核心要素，包括家庭、师资、课程、制度和监测五个至关重要的维度，并最终指向儿童的发展结果。

1. 家庭维度：家庭支持与家庭参与

家庭是儿童成长和发展的第一个也是最重要的场所，国际学前教育质量政策主要关注了家庭获得的学前教育支持以及家庭参与学前教育的程度。首先，为所有学前儿童的家庭，尤其是处境不利或者有特殊需要儿童的家庭提供支持和帮助。欧盟高质量学前教育框架的首要目标是为所有儿童家庭，包括具有不同背景和特殊需要儿童的家庭，提供可及的、优质的、包容性的幼儿教育与照顾服务和支持（Council of the European Union，2019）。澳大利亚2009 年颁布的《国家学前教育发展战略：投资在早期》将“为儿童、家庭和社区提供支持”作为第一战略目标，旨在提升家庭抚养儿童的信心和能力。墨西哥通过“社区教育”“土著发展计划”“加强特殊教育和教育包容性的国家计划”等途径对处境不利家庭提供补偿方案（Lopez，2011）。其次，鼓励家长积极参与学前儿童教育和保育。家庭应参与子女教育和照料的所有方面，父母和监护人对每个孩子的幸福、健康和发展负责。OECD《强势开端Ⅲ：幼儿教育与保育》报告显示，家长参与对儿童的学业成就和社会性发展具有重要的影响。世界多数国家均将家长参与早期教育与保育活动作为家长的基本权利和义务，并将家长与保教机构之间的合作关系作为衡量学前教育机构质量的重要指标（OECD，2012，p. 216）。同时，美国和澳大利亚的经验还表明，促进家庭对学前教育质量的知情权，对家长进行学前教育质量相关的教育十分重要。

由此可见，家庭在学前教育质量中承担着双重角色：作为获得者，家庭有权且应该获得来自政府部门和保教机构最大限度的支持；作为参与者，家庭是学前教育质量内容的重要组成部分。一方面，我国确立了学前教育“公益普惠”的发展方向，其主要目标是确保所有适龄儿童家庭享受可负担的、有质量的学前教育。现阶段的重难点是解决“公平获得”的问题，合理满足不同家庭尤其是贫困弱势家庭对学前教育质量的多样需求，实施精准帮扶（杨莉君，黎玲，2019）。另一方面，我国也高度重视家长参与学前教育，并将其作为幼儿园等级评估的一项重要指标。近年来，我国家长的参与意识已有较大提升，但是家长教育还需加强，以明确怎样才是好的幼儿园教育以及有效且良好的家长参与。同时，家长参与幼儿园保教活动的具体形式与内容还需进一步研究和实践，以摆脱普遍存在的单一化和形式化问题。

2. 师资维度：专业资格与工作条件

幼儿园教师承担着幼儿保育和教育的双重职能，其质量水平直接制约着学前教育的优质发展和儿童的健康成长。大量研究表明，幼儿园教师的工作对儿童的生活有持久的影响，幼儿园教师更高的准备水平、更好的教学质量、更优的师生互动与更积极的儿童发展结果呈正相关（Peeters et al.，2015）。国际学前教育质量政策重点关注了幼儿园教师的专业资格和工作条件两个方面。首先，规范并提高保教人员的专业资格。世界各国均强调支持幼儿保教人员的专业化，高素质的保教人员能创造高质量的教育环境。澳大利亚学前教育国家质量框架规定了全国统一的教师资质要求；墨西哥《学前义务教育法》则明确规定所有的新教师都必须具有学士学位（余强，2010）；巴西《国家学前教育政策》明确规定逐年提升幼儿园教师的学历水平，并增加合格幼儿园教师的占比（莎莉，2016）。其次，为保教人员提供支持性的工作条件。世界各国均致力于改善保教人员的工作条件（包括更高的工资水平），以增强职业吸引力。欧盟高质量学前教育框架强调给幼儿园教师创造“支持性的工作环境”，包括专业的领导，为员工提供时间进行专业活动，如反思、计划、与家长沟通、与其他专业人士及同事合作等（Council of the European Union，2019）。OECD 报告也指出，改善工作条件至关重要，能鼓励员工更稳定积极地与儿童互动，促进儿童更好的发展。该报告还列举了影响学前教育质量的工作条件，包括师幼比、工资和福利、工作量、流动率、物质环境和机构管理等要素（OECD，2012，第137 页）。

在我国，师资问题一直是制约学前教育质量提升的关键因素，也被认为是质量要素中的薄弱环节。随着我国幼儿园规模的不断扩大，幼儿园教师紧缺，目前全国幼儿园专任教师尚缺52 万人（陈宝生，2019）。因此，我国较为重视以数量补充为导向的培养培训体系，鼓励实施初中起点的五年一贯制培养以及非师范专业毕业生、中小学富余教师的转岗培训等，幼儿园教师的专业资格和素养有待进一步提高。另外，长期以来，我国幼儿园教师的工资待遇、工作条件都处于所有教师群体的最低水准，直接影响了幼儿园教师的社会地位，导致幼儿园教师队伍供给不足和流失严重。近来年，我国已经充分认识到幼儿园教师专业性的重要，通过提升培养层次、制定专业标准和资格考核等手段提高其专业能力和水平。但是，国际社会广泛关注的幼儿园教师令人担忧的工作条件（包括贫乏的工资和福利、超额的付出、工作不安全感等）尚未被完全纳入我国学前教育质量政策、研究和实践的视野，而这被认为是学前教育真正的“危机”所在，“必须进行根本性的改变”（Boyd，2013）。

3. 课程维度：课程标准与课程连续性

明确的幼儿园课程是一种无形资产，它可以为保育、教育和社会化提供一个连贯的框架，以满足儿童的个人需求，并为高质量的学习环境提供指导（Council of the European Union，2019）。因此，世界各国均将幼儿园课程作为学前教育质量框架体系的关键组成部分。国际学前教育质量政策主要关注了课程标准和课程连续性两个方面。首先，制定全国统一的课程或学习标准。世界上绝大多数国家都制定了学前教育课程标准方面的框架体系，以规范和指导幼儿园的课程建设。美国、澳大利亚和墨西哥都制定了全国统一的课程或学习标准。21 世纪以来，美国各州陆续制定并推行《早期学习标准》，并颁布了《共同核心州标准》；2009 年，澳大利亚颁布了国家统一的课程标准《归属、存在与形成：早期儿童学习框架》；2004 年，墨西哥正式颁发了《学前教育课程》。其次，促进课程与儿童发展相关的连续性。近年来，国际社会越来越关注学前阶段与小学阶段的课程衔接问题。2017 年，OECD《强势开端V：幼小衔接》报告中明确指出，确保高质量学前教育的延续是儿童可持续发展的关键，其中学前和小学之间课程的有效衔接是做好质量延续的重要保障（OECD，2017，第147 页）。2010 年，美国颁布了《共同核心州标准》，旨在统一美国K—12 年级的课程标准。

我国普遍将课程建设看作是幼儿园保教质量的实质部分，认为教育质量提升的核心在于课程改革，“教师观念的转变，幼儿园环境的改善，最终都要落实到课程设计和实施过程之中，并促进幼儿的发展”（虞永平，朱佳慧，2018）。2012 年，我国《3—6 岁儿童学习与发展指南》出台，从五大领域的教育目标、发展阶段和教育建议等方面初步构建了我国幼儿园的课程框架和学习标准。在《3—6 岁儿童学习和发展指南》精神的指导和引领下，我国鼓励各地区在遵循学前教育基本规律的基础上，因地制宜、创造性地建设幼儿园课程。2014 年，江苏省率先开展了幼儿园课程游戏化建设项目；2017 年，浙江省出台了《关于全面推进幼儿园课程改革的指导意见》。我国幼儿园课程改革的繁荣势必要求幼儿园课程规范建设和监管的紧密跟进。同时，伴随着我国教育部从2018 年开始开展的幼儿园“小学化”专项治理工作，幼小衔接再次成为我国学前教育质量的热点问题，也是研究和实践中亟待突破的难点问题。国际经验中幼儿园和小学课程的连续性建设给我们提供了一个有效且值得尝试的治理策略。

4. 制度维度：法律政策、经费保障与合作治理

国际经验表明，“一个能够积极促进多方合作，并对地方进行长期投资的连贯的政策框架”，对学前教育的质量提升会更有效（Council of the European Union，2019）。首先，建构完备的学前教育法律和相关政策。质量保障首先来源于全面连贯、执行有力的公共政策。澳大利亚学前教育国家质量框架的第一部分就是“国家立法框架”，包括《国家教育和保育法》《国家教育和保育条例》《国家质量标准》等关键法律和政策文件，规定了学前教育的质量标准和指导原则；美国、巴西和墨西哥都颁布了高层次的学前教育法律和政策，并制定了明确的学前教育国家质量标准。其次，提供充足的学前教育质量提升的经费保障。质量提升离不开充足且长期的资金投入。欧盟高质量学前教育框架明确了质量提升项目的经费来源；美国QRIS 系统特别强调使用财政激励手段，为教师、家长和学前教育机构的环境改善提供资金奖励和补贴（刘昆等，2016）。墨西哥实施《学前义务教育法》后大幅增加了学前教育的财政投入，2006 年，其学前教育开支占教育总开支的10.5%，公共经费占学前教育开支的83.2%（余强，2010）。再次，促进中央与地方、相关机构之间的合作治理。不同层级、不同部门之间的整合或协调可以对质量的系统提升产生积极的影响。澳大利亚签署了关于学前教育质量改革议程的《国家合作协议》（National Partnership Agreement），标志着联邦政府与各州学前教育质量的整合以及责任共担体系的确立；墨西哥推动不同部门、教育机构和社会代表签署共同协议《社会对教育质量的承诺》，旨在达成全社会对学前教育质量提升及其措施的共识共举（Lopez，2011）。

自2010 年我国实施《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》以来，中央和地方政府均加大了对学前教育政策支持、经费投入和合作治理的力度。我国逐步增强政府对学前教育改革发展的主导作用，先后颁发并实施了13 份学前教育相关政策文件和三期学前教育行动计划，在此基础上积极推动《学前教育法》的研制和出台（薛二勇等，2019）。这些政策分别涉及了办园、教师、保教、健康卫生等多个方面的质量标准和评估办法，但尚未形成专门、系统的学前教育国家质量标准集。同时，我国各级政府也持续加大学前教育财政投入。总体上看，国家财政性学前教育投入占财政性教育投入的比重从2010 年的1.7%提高到2017 年的4.6%（陈宝生，2019），主要用于学前教育的规模扩大、普及率达标和质量建设等方面。在我国学前教育普及率达成目标（85%）的基础上，未来学前教育的经费投入将更加倾向于“有质量”的内涵发展和提升工程。另外，我国也愈加重视建立多部门的合作治理机制，教育部门联合编制部门、发展改革部门、财政部门等共同推进学前教育的改革和发展。依据国际经验，我国还应加强政府部门与社会机构在学前教育质量提升上的共同承诺和协同治理。

5. 监测维度：评估系统与数据收集

质量评估监测体系是教育质量追踪和提升的重要保障。国际经验强调了学前教育监测评价服务于质量的持续提升与儿童的最大利益之目的，且十分重视评估系统的建立和监测数据的收集。首先，建立统一的监测评估系统和机构。OECD《强势开端Ⅳ：幼儿教育与保育质量监测》报告提出建立包含学前教育机构质量、教师质量和儿童学习成果三个部分的监测评估系统，并认为这三个部分的监测通常是不可分割的（OECD，2015）。澳大利亚和美国都建立了国家级的学前教育监测评估系统。澳大利亚和墨西哥还成立了全国性监测和评估机构，分别是澳大利亚幼儿教育和保育质量管理局（ACECQA）、墨西哥国家教育评估研究所（INEE），以便对全国的教育质量监测和评估事务进行统一管理。其次，建立协调的数据收集系统。OCED《强势开端Ⅲ：幼儿教育与保育》报告指出，“国家在大量收集与早期教育相关的数据时，经常是缺乏协调性的”，因此，建立协调的数据收集系统十分重要（OECD，2012，第288 页）。美国将QRIS 系统与学前教育数据系统（Early Childhood Data System）结合，以促进数据共享。同时，美国还成立了早期儿童数据协作小组（Early Childhood Data Collaborative），以协调各州的数据收集工作（徐小妮，郭力平，2016）。

我国学前教育质量评估监测体系的建设起步较晚，监测系统、机构设置和数据收集等方面尚不成熟。2010 年，我国《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出加强幼儿园的规范管理，建立幼儿园信息管理系统等具体要求。这是建设我国学前教育质量监测体系的开端。目前，我国学前教育质量监测主要集中在国家和地方的教育统计和教育督导以及地方教育行政部门的分级分类验收中，尚未建构起完备的国家层面的学前教育质量监测系统和机构，极大削弱了质量监测的问责、干预和支持的职责与功能。我国建设的“全国学前教育管理信息系统”，标志着我国学前教育数据收集进入了一个新的阶段，有助于掌握各地幼儿园建设、幼儿学籍、教职工、办园条件及收费等方面的基本信息，初步监测各地学前教育事业发展状况，但也存在着指标单一、数据更新不及时、结果应用不充分的问题（党荣蓉，2017）。我国学前教育质量评估监测的系统化和信息化建设均亟待加强。

尽管世界各国学前教育的质量框架和政策规定有所区别，但其核心要素却大致趋同，主要集中于家庭、师资、课程、制度和监测五个维度，且每一个维度又突出了一些至关重要的核心要素。这为我国学前教育质量框架的建构提供了非常有价值的参考点。同时值得我们注意的是，这些核心要素并不是独立存在的，国际组织和世界各国更倾向于用系统化的思路协调和衔接这些质量要素，以促进学前教育质量的整体提升。当前，结合我国学前教育的实际发展状况以及教育现代化的发展需求，我们应集中优势资源提升质量核心要素中的薄弱环节，以改善课程和师资为关键点，建构学前教育质量保障的制度和监测体系，为儿童和家庭提供更好的支持与服务。

二、我国“有质量”学前教育发展的现实限度

对学前教育质量内涵的探析，回答了“谁需要怎样的质量”以及“质量包含了哪些内容（要素）”的问题，它为我们呈现了一种应然的理想状态。但学前教育质量的提升是一个复杂的系统工程，质量发展的程度和进度被裹挟在社会、经济、文化、制度和历史的大背景中，我们必然要深入思考“哪些因素会制约质量的发展”以及“如何制约”的实际问题。

纵观欧盟、OECD 以及发达国家如美国和澳大利亚等的学前教育政策目标，多使用“高质量”（High Quality）的表述，而我国教育现代化背景下的学前教育政策目标则表述为“有质量”（Quality），显然有程度上的区别。“有质量”的学前教育首先需要保证健康与安全的环境、合格的师资和适宜的课程，在幼儿园教师的学历、幼师比和班级规模的限定上可以根据国情加以决策。明确我国“有质量”学前教育发展的限度，既可避免盲目追求“高质量”带来的巨大经济压力和不可持续发展的危机，也可防止“低质量”给学前儿童、家庭、社会和国家造成不可挽回的伤害和损失。我国学前教育质量发展的限度主要源于三方面的现实困境。

（一）经济制约：确保负担得起的学前教育质量

我国作为人口世界排名第一的发展中国家，国家的有限财力首先要保障世界上规模最庞大的适龄儿童群体享有接受学前教育的机会和权利，在此基础上最大限度地提高学前教育的质量。当前，我国正在全面建设“幼有所育”的国家基本公共服务体系，这意味着我国政府对学前教育负有主要的财力保障和“兜底”责任。同时，随着教育成本分担制度的逐步建立，家庭也是我国学前教育服务的主要购买主体。因此，我国学前教育质量标准必须是国家财政可以承受、家长也可以负担的合理经济的质量限度。

从国家财力来看，我国总体经济实力保持稳步增长，国家财政性学前教育经费投入也在逐年增加，但是既要补齐我国固有的学前教育质量短板和“欠账”，又要满足我国“全面二胎”政策后飞速增长的学前教育学位需求，“普及有质量的学前教育”是一个较为适宜且仍有巨大挑战的政策定位。据国家卫计委预测，“全面二孩”政策实施之后，每年净增人口将在300 万以上，到2022 年我国在园二孩数量将达到735—1225 万人，需新增幼儿园3.81—6.35 万所（洪秀敏，姜丽云，2018）。在此背景下，据测算，我国的学前教育财政预算事业费将从2019 年的2453.2—2456.1 亿元持续增长到2030 年的6645.5—9182 亿元，11 年的增幅为170.89%—273.84%（王艺芳等，2018）。即使是实现“普及有质量的学前教育”的现代化目标，我国政府也将面临巨大的经济压力。而发达国家在处理提供“高质量”学前教育与“托幼机构学位不足”和“负担得起”之间的紧张关系时，也出现过适度降低质量标准的权宜之计，如法国将合格教师的最低比例从50%降低到40%，允许托幼机构接纳儿童的数量增加10%—20%等（Fagnani，2013）。世界各国经验表明，政府首先要确保负担得起的普及性服务与学前教育的最低质量标准（OECD，2012，p. 19）。

从家庭分担成本来看，尽管我国财政性学前教育经费投入在逐年增加，但是，我国家庭在学前教育上的花费呈现出更快的增长速度。据统计，2010 年以前，我国家庭学前教育花费的分担比例为14.15%—25.97%，但在2016 年，这个比例已经上升至47.8%，且还在持续上升中（刘焱，郑孝玲，2020）。《中国财政家庭调查报告（2019）》中学前教育部分的调查发现，在4204 名3—6 岁儿童中，还有22.2%的儿童未入园，其中费用过高导致的未入园儿童占3.5%（魏易，2019）。在维持学前教育现有质量水平的情况下，我国家庭分担成本依然处于较高水平。如何防止学前教育质量提升带来的成本增加过度地转嫁到家庭分担中，也是我国现实中的一大难题。

（二）区域差异：确保公平均衡的学前教育质量

我国地域广袤，西部和农村地区是我国经济和教育欠发达地区，也是占地最广阔、人口基数庞大的不容忽视的地区。由于经济实力和教育文化的差异，我国东部和中西部以及城市和农村地区的学前教育质量发展呈现出较大差距。然而，国际研究表明，学前教育质量与儿童发展结果的显著相关关系只存在于低收入阶层的幼儿中，尤其是处于农村地区和城市周边地区的处境不利儿童。由此可见，对贫困地区和弱势儿童的具有补偿性质的学前教育尤其需要质量保障（Fitzpatrick，2008）。因此，我国学前教育的“有质量”发展，首先要保障广大中西部地区和农村地区的学前教育达到合理的质量水平，保障均衡公平的学前教育质量。

从东部和中西部地区来看，我国学前教育质量存在显著的区域差异。中央教科所刘占兰教授团队曾对我国东、中、西部学前教育的综合发展水平进行调研，结果发现：东部地区到西部地区学前教育的发展水平呈现出由高到低的变化趋势，且各省份之间也存在较大差异（刘占兰，高丙成，2013）。一直以来，东部和中西部在学前教育质量的发展目标和规划上也是不一样的。依据学前教育三年行动计划的文本分析，东部地区“特别是上海、北京等省市已经开始关注家庭指导、科学育儿、早期教育等方面，走在探索优质幼教的前沿”；而西部地区依然着重于提高学前三年的毛入园率、提高幼儿园办园水平和保教质量（田园园，2017）。由此可见，“有质量”学前教育对于东部和中西部地区来说具有不同的内涵和目标定位，东部地区要朝着“发展中国特色世界先进水平的优质”学前教育迈进，中西部地区则要确保达到合理质量标准的均衡的学前教育。

从农村和城市地区来看，我国学前教育质量存在显著的城乡差异。长期以来，由于我国城乡二元发展的不均衡，农村学前教育一直是整个学前教育体系中发展最薄弱的环节。近年来，我国学前教育普及率稳步提升，但农村学前教育依然是实现我国学前教育普及目标的低凹地带。2018 年的数据显示，全国还有4000 个左右的乡镇没有公办中心幼儿园，个别地方的学前三年毛入园率还在50%以下（陈宝生，2019）。同时，实证研究也表明，城乡学前教育质量存在显著差异。一项以8 个省份428 个幼儿园班级为样本的调查发现，城镇化水平越低（分为城区—县城—乡镇中心—村四级）的地区，幼儿园教育质量越差（罗妹，李克建，2017）。学前教育的“有质量”发展，对城市地区来说，重点在于对薄弱幼儿园的质量提升工程；对于农村地区来说，是在确保普及目标的基础上，守住学前教育的质量底线，保障所有适龄儿童平等地接受“有质量”的学前教育。

（三）公私困境：确保活力可持续的学前教育质量

当前，我国学前教育坚持和倡导的是“政府主导、社会参与、公办民办并举”的“一主多元”供给的发展思路（朱莉雅，唐爱，2020）。教育部统计数据显示，截至2018 年底，全国共有公办园10 万所，占37.8%，公办园在园幼儿2016.6 万人，占43.3%；全国共有民办园16.6 万所，在园幼儿2639.8 万人（陈宝生，2019）；民办学前教育仍在我国占大部分份额。然而，我国公办和民办幼儿园的学前教育质量存在较大差距。我国学前教育的“有质量”发展，对公办园来说，是继续扩大“质优价低”的优势，更多为弱势群体和贫困地区服务；对民办园来说，是在寻求自己合理利益的基础上，提升办园条件和保教质量，获得可持续发展的生存空间。

就公办园而言，我国公办园的发展一直存在着价值定位与实际效用不相符合的困境。公立幼儿园作为由政府财政支持的公共产品，理应承担起“覆盖”“主导”“保底”的功能与作用（马建芳，田汉族，2018），保障所有适龄儿童，尤其是处境不利的儿童享有可及的、可负担的、有质量的学前教育。然而，现实情况却是，公办幼儿园资源主要被优势家庭子女占有，导致普通民众觉得“入公办园难”。调查表明，进入政府机关园的儿童，来自贫穷家庭（最低消费水平25%）的占比不到一成（9.9%）（宋映泉，2019）。然而，政府盲目增加投入，建设“豪华”公办幼儿园，争创“全省”“全国”一流……这样的新闻却屡见不鲜。近年来，一些省市已经开始纠正这种不良导向，如《山东省幼儿园办园条件标准》中明确指出，公办幼儿园不得设豪华幼儿园。我国公办幼儿园的“有质量”发展，不应该盲目追求所谓的“高质量”，而应该推行幼儿园建设标准和保教质量的均等化，优先为广大农村地区和处境不利儿童提供普惠性的学前教育服务。

就民办园而言，我国民办园的发展一直存在着利益空间与提升质量相互博弈的困境。当前，我国民办园和民办园在园儿童占总量的大半，但其质量问题一直饱受诟病。调查研究表明，民办幼儿园总体质量偏低，其中“师幼互动”“教育活动”“一日生活”等过程性质量相对更低（林媛，2020）。同时，民办园的教师专业素养较低且流动性大，民办学前机构教师的“虐童”事件也引发了公众的强烈不满；而一些质量相对较好的民办园收费较高，“天价”民办园层出不穷，导致普通民众觉得“入民办园贵”。近年来，政府加大了对民办园的规范和监管，普惠性民办幼儿园成为政府倡导的发展方向。普惠幼儿园采取“政府限价+补贴”的政策，但在实施的过程中，政府对普惠性民办幼儿园的扶持力度过小且随意性较大。有研究指出，政府财政投入在公办园中的平均成本分担占一半略多（51.6%），在民办园中的平均成本分担只有1.1%（宋映泉，2019）。我国普惠性民办幼儿园的“有质量”发展必须在保证其合理利益空间的基础上提升学前教育质量，才可能实现活力可持续的发展。

三、推进我国“有质量”学前教育发展的实现进路

教育现代化背景下，“普及有质量的学前教育”是我国学前教育事业发展的总体战略目标。从我国学前教育质量的三重价值诉求、五维核心要素以及经济、区域和公私发展的现实制约来看，为了实现这一战略目标，未来更需要我们以高层次的、系统化的思路建构国家学前教育质量框架，积极努力推进多方协商、整合共进的学前教育质量提升行动。

（一）顺应学前教育现代化发展，重构儿童培养目标

学前教育作为我国教育体系的开端、基础教育的基础，在实现教育的现代化建设和人的现代化培养进程中起着无可代替的奠基作用。在现代化的教育背景下需要培养怎样的人？学前教育阶段应该为最年幼的儿童奠定怎样的基础？这是必须思考和追问的终极问题，但却往往是在讨论学前教育质量时容易被忽视的问题。在教育现代化背景下，让儿童在当下过“有意义的生活”和“面向未来的准备”统一起来是国际性的发展潮流（大宫勇雄，2014，第6 页），既珍视幼儿时代的特殊意义，培养在当下生活中健康和幸福的儿童，同时也要为面向未来人生和现代社会做准备。

1. 超越早期儿童学习与发展，培养健康和幸福的儿童

随着脑科学的进展与有关婴幼儿认知和学习能力的持续研究，人们看到了儿童所具有的巨大学习潜能，激发了人们对早期儿童学习与发展问题的关注，并在世界范围内掀起了“早期儿童学习标准化”运动。21 世纪可以说是人们发现“儿童是学习者”的世纪。这对全球性的早期教育和保育都产生了重要和深远的影响，在较大程度上提升了学前教育的地位和质量水平，也提升了儿童的学习准备水平；同时，也将早期儿童的学习与发展摆到了“高高在上”的优势位置。但是，早期儿童的学习与发展是学前教育的重要内容，不是全部内容，培养健康和幸福的儿童才是学前教育的真谛。首先，重视儿童保育和儿童教育的平等地位和统一。在实践中，儿童学习与儿童教育往往被混为一谈，对早期儿童学习与发展的空前重视和大力支持无形中在儿童保育和教育的天平中加大了儿童教育的砝码。国际研究也表明，儿童保育很少出现在学前教育质量的政策文件中，而早期学习与发展、高质量的教学互动往往被视为关键的质量目标。学前教育质量政策忽视保育对儿童生命和成长的重要价值，会给国家和社会带来“毁灭性”的影响（Hunkin，2019）。因此，我国学前教育质量政策和实践应坚守学前教育的初心，坚持儿童保育和教育的平等地位和一体化。其次，重视早期儿童生活与学习、教育与幸福的统一。儿童期本身就是人的生命历程中拥有独特价值的时期。“对幼儿来说，自由的实践、独自的文化的游戏都是有决定性意义的重要东西……幼儿能够基于自己的思考、自己的兴趣而生活，是学前教育工作者必须牢记在心的追求。”（大宫勇雄，2014，第6 页）要超越单向度的早期儿童学习与发展，重视早期儿童生活与学习、教育与幸福的统一，培养儿童的强健体魄、良好的生活习惯和自理能力、积极的情绪情感和精神态度以及基于儿童兴趣、愿望和生活的自主学习能力，促进儿童全面协调的身心发展以保障儿童的健康和幸福生活。

2. 回应现代社会需求，培养具有终身学习能力的儿童

当前，中国和世界各国都处在以知识经济、信息化、全球化为特征的社会变迁和转型的巨大浪潮中，未来的人才需求已经不同于过去强调知识储备的传统时代，而是需要人才具有强大的适应快速变化的能力，以及终身性的学习新兴知识、解决复杂问题、较好地交流和合作、熟练使用信息技术的能力，即指向“核心素养”的培养。作为基础教育发端的学前教育，落实这一培养定位的转型应重视以下两个方面。一是拓展学前儿童的学习内容，以衔接现代社会需求。纵观国际学前教育学习内容的变化，新增了信息和通信技术、外语、公民素养和多样文化等内容，其中信息与通信技术的增长最为显著（由2011 年的18%增长至2015 年的45%）（田方，黄瑾，2020）。联合国教科文组织颁布的《教育2030 行动框架》倡议世界各国将可持续发展中的关键问题，如气候变化、生物多样性、环境保护、资源可持续生产和利用等内容，纳入所有年龄阶段的学习中。这些变化都强调了学前教育的学习内容应在符合儿童身心发展规律的基础上，回应现代社会的经济发展需求。二是革新学前儿童的学习方式，以发展终身学习能力。顾明远先生曾论述教育现代化的特征，其中与学习方式密切相关的是教育的终身性和全时空性，以及教育的个体性和创造性（顾明远，2012）。教育的终身性和全时空性强调赋予任何年龄、任何教育环境以学习的力量；教育的个体性和创造性强调赋予任何个体以差异的、独特的、批判的学习力量。从我国《3—6 岁儿童学习与发展指南》颁布以来，亲近自然、直接感知、实际操作、亲身体验的特有学习方式已经深入人心，但是对接教育现代化的理念，我们仍需重新思考和整合全时空的学习环境，重视儿童正式学习与非正式学习的融合，让儿童无时无地不成为学习者，鼓励儿童采取交流与讨论、调查与实验等互动性的、合作性的、探究性的学习方式，激发儿童自主解决问题和创造性实践的终身学习能力。

（二）聚焦学前教育质量要素的薄弱环节，提升课程和师资

课程和师资既是学前教育机构“专业质量”的决定因素，也是构成学前教育质量的核心要素，更是我国学前教育质量提升中薄弱且关键的环节。幼儿园课程和师资直接影响着学前教育质量的水平和儿童发展的结果。因此，世界各国及国际组织均将提升学前教育课程和师资作为学前教育质量工程的重要措施和优先事项。促进我国幼儿园课程的规范建设和延续发展，建设一支稳定、专业、有幸福感的幼儿园教师队伍是我国学前教育有质量发展的内在保障。

1. 促进我国幼儿园课程的规范建设和延续发展

总体来说，我国幼儿园课程已经初步确立了“以儿童为中心”“以游戏为基本活动”的价值取向。在幼儿园课程的本土创造性实践和吸纳国外优秀课程模式的双重驱力下，我国涌现出更多样的幼儿园课程形态。但是，在实践的过程中仍存在着幼儿园课程建设缺乏规范和监管导致与核心价值偏离的问题，以及幼儿园与小学课程之间缺乏连续性导致学前教育质量效应衰退的问题。因此，应加强对学前教育课程的规范建设和持续发展，以保障学前教育质量及其延续。首先，规范幼儿园课程建设和管理。长期以来，我国地方政府和教育部门对幼儿园自主开展的课程改革持支持和鼓励态度，但是缺乏力量和机制进行有效指导和监管。2018 年，我国《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确提出，“加强幼儿园保育教育资源监管，在幼儿园推行使用的课程教学类资源须经省级学前教育专家指导委员会审核”。这为强化地方幼儿园课程管理责任打开了一个窗口。当前，江苏、浙江、上海等经济和教育发达地区已经出台了幼儿园课程改革的相关政策和管理办法，但是更多的中西部地区的幼儿园课程实践尚处在监管的灰暗地带，应积极建设较为完善的国家—地方—园所三级课程管理制度，促进我国幼儿园课程的科学规范建设。其次，保障学前阶段和小学阶段课程的连续性。当前，我国幼儿园和小学的课程设置相对独立，缺乏沟通和融合，从而导致了部分幼儿园的“小学化”倾向，以及小学“零起点”教学难以实施。保障学前阶段和小学阶段课程的连续性，一方面，应整合并协调幼儿园和小学低年级的学习与课程标准，共享课程的价值取向和教学方法，促进学习目标、内容和方式的发展适宜性和连续性。OECD 发布的《强势开端V：幼小衔接》强调学前教育机构与小学合作开发课程，双方教师在课程和教学上共享共建，以支持儿童学习的顺利过渡（田方，黄瑾，2020）。另一方面，应倾听并尊重儿童话语，实施儿童中心的幼小衔接课程。课程的设置和衔接应突出“儿童视角”，鼓励儿童积极参与幼小衔接的课程设计和学习准备，从儿童的观点和感受中汲取重要的课程资源和证据支撑，使幼小衔接的课程设置和教学方式更贴近儿童的真实需求，不仅满足儿童知识经验的衔接，而且注重儿童情感与社会性的衔接。

2. 保障我国幼儿园教师的专业发展和支持条件

《中国教育现代化2035》明确提出，“建设高素质专业化创新型教师队伍”。幼儿园教师队伍是教师队伍中的第一层级，也是我国教师队伍建设中最薄弱的一层。近年来，我国幼儿园教师队伍的规模不断扩大，素质有所提高，但是幼儿园教师尤其是农村和民办幼儿园教师的专业水平不高，获得的支持条件严重不足，直接制约了我国学前教育的质量提升。新时期，我国幼儿园教师队伍建设应特别关注专业发展和支持条件两个方面。首先，打造优质导向的持续专业发展体系。国内外学前教育质量提升的经验均认同幼儿园教师是需要具备复杂知识和能力的专业人员，强调幼儿园教师的专业发展。一方面，应落实专业标准、提高培养规格，打造卓越的幼儿园教师队伍。各级师范院校和普通高等学校学前教育专业应依据《幼儿园教师专业标准》，完善专业质量认证和保障体系，提升培养质量；应进一步提升幼儿园教师的培养层次，有条件地区逐渐过渡到以大专和本科学历的幼儿园教师为主；加大对卓越幼儿园教师的培养力度和体制创新，培养一批具有示范引领作用的优秀幼儿园教师。另一方面，应实施精准化培训，打造持续的幼儿园教师专业发展体系。在当前国培—省培—地培三级全员培训的基础上，增强培训的针对性和实效性，逐步建立精准满足各类需求的幼儿园教师培训体系（李欢欢，黄瑾，2019），从而实现持续的、终身的幼儿园教师专业发展体系。其次，建构提升幼儿园教师幸福感的支持体系。调查表明，加强政府支持、组织支持和社会支持有助于提升幼儿园教师的幸福感和工作投入水平（王钢等，2018；程秀兰，高游，2019）。一是强化工资待遇的政策支持。我国应继续扩充公办园教师编制，在落实和改善公办园教师工资待遇政策的基础上，高度重视规范民办园教师的薪酬制度，完善农村幼儿园教师的补贴制度。民办园应参照当地公办园教师工资收入水平，按时足额发放教师工资；增加农村幼儿园教师的编制数量，实施工资和生活补助制度。二是创设赋权增能的组织支持。打造专业的园长领导体制，赋予幼儿园教师参与园所管理、课程建设以及个人专业成长规划和决策的权利，保障幼儿园教师有固定的时间进行专业活动，形成常态化的专业学习社区。三是营造尊师重教的社会支持。在社会中，要加大对学前教育重要性和幼儿园教师工作复杂性和独特性的宣传，树立幼儿园教师的正面形象，营造尊重幼儿园教师、重视学前教育的良好氛围。

（三）建构“有质量”的学前教育公共服务体系，破解现实制约

教育公共服务体系是一个包含法律制度、发展规划、政策制订、财政投入、产品供给、监督评价等一系列要素和环节在内的综合系统，是衡量一个国家和地区社会经济发展水平以及教育现代化水平的重要指标。当前，我国家庭对学前教育需求的全面增长与学前教育资源短缺和公共服务缺位之间的矛盾凸显。建构“有质量”的学前教育公共服务体系，成为我国政府保障学前教育“方向质量”和家庭享有学前教育“服务质量”的当务之急，也是着力破解学前教育质量发展过程中财力不充足、区域不均衡、公私不合理等现实困境的关键举措。

1. 健全学前教育质量发展的法律政策和财政保障

十年以来，我国在学前教育法律政策和财政保障机制方面的建设取得了长足的进步，其中，即将出台的《中华人民共和国学前教育法》是一项重要的成就和历史性的创举。但是，我国尚缺乏系统的、专门的学前教育质量政策；同时，我国财政投入水平离保障全民可负担的、均衡有质量的学前教育还有较大的差距。首先，以学前教育立法为基础，理顺学前教育质量的相关政策法规。近年来，我国逐步颁布了学前教育改革的发展规划、行动计划等战略性政策，以及有关办园条件、儿童学习和教师专业发展的标准体系和管理办法，学前教育法也在加紧研制中，但与国际经验相比尚缺乏系统的专门的学前教育质量政策。如美国、澳大利亚、德国、巴西等诸多国家都出台了学前教育质量框架和国家标准；而当前我国有关学前教育质量的要求和标准散见于《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要》《3—6岁儿童学习与发展指南》和一些专业标准、办园标准以及各类工作规范的政策法规中，缺乏统一和协调。我国应在学前教育立法基础上，进一步理顺学前教育质量的相关政策法规，逐步制定专门的学前教育国家质量标准和促进办法，以保障学前教育质量的管理、监测和落实。其次，健全财政投入和成本分担制度，保障负担得起、公平均衡的学前教育质量。财政投入是学前教育公共服务体系建设的重要物质保障，政府应承担学前教育公共服务财政投入的主要责任。近年来，我国加大了对学前教育的财政投入，但是总体来说，投入总量和比重仍然较低，政府、社会和家庭的成本分担失衡。一方面，政府要增加在学前教育公共服务方面的财政支出或者提高财政支出的比例。健全各级政府学前教育公共服务财政投入的长效机制，保证逐年提高财政投入水平；同时以国家公共财政投入为主，多渠道筹措资金，增加经费投入的总量。另一方面，为实现不同地区的、不同群体的学前教育公共服务均等化，应完善转移支付制度以提高财政支出的效率和补偿作用，满足落后地区和弱势人群的普惠性学前教育公共服务需求。政府的公共财政支出向贫困地区和贫困人群倾斜，完善对中西部地区、农村地区和贫困幼儿的学前教育资助制度；政府的公共财政支出向普惠性幼儿园倾斜，明确公办幼儿园的生均财政拨款制度，健全普惠性民办幼儿园的政府补贴制度。

2. 增强“有质量”的学前教育资源供给和监测机制

当前，我国学前教育资源，尤其是优质资源供给不充足、分配不均衡的问题已经成为构建“有质量”的学前教育公共服务的主要障碍。学前教育供给侧结构性改革主要是围绕学前教育资源和服务提供主体和方式的改革，以扩大学前教育资源供给、优化学前教育资源配置为宗旨。首先，深化学前教育供给侧改革，规范“有质量”的供给标准。当前，我国实行的是政府、市场、社会“一主多元”的协同供给机制。一方面，学前教育供给侧改革既要凸显政府在学前教育供给中的首要责任主体作用，又要引入市场化的公平竞争机制和自由选择机制，发挥非营利性社会组织的积极参与作用，即增加公办幼儿园的数量、扶持普惠性民办幼儿园的建设、鼓励社会公益组织的积极参与以及创新多主体合作供给的机制，以此解决学前教育资源供给不足的问题。另一方面，要制定合理的“有质量”的学前教育公共服务标准，从满足“公共服务的最低标准”走向“有质量的公共服务标准化”，纠正目前我国学前教育优质资源分配不均衡的状况，满足所有适龄儿童家庭享有公平、“有质量”的学前教育公共服务。其次，健全学前教育质量的监测评价体系，加强督导问责机制。近年来，我国通过逐步制定学前教育各类标准、不断完善幼儿园准入和安全监管体系、开展幼儿园规范办园行为专项督导等政策措施起到了学前教育质量监测的部分作用，但尚未建立起系统完善的全国性学前教育质量监测体系和督导问责机制。一是构建学前教育质量标准体系，研发基于标准的具有良好信效度的评估监测工具，保障我国学前教育质量监测的科学实施和有效开展。二是完善国家层面学前教育质量评估和监测机制。通过建立完备的学前教育质量监测和督导的管理制度，设立专门的学前教育质量监测和督导的管理机构，组建专业的学前教育质量监测和督导队伍等措施，增强对学前教育质量的问责和干预功能。三是搭建现代化的学前教育数据平台，实施常规化的信息发布机制。在“全国学前教育管理信息系统”的基础上，进一步优化数据收集的目标框架和指标体系，重视结果性和过程性数据的收集；重视数据的分析价值，建立信息公开的常态化机制，充分利用数据信息促进我国学前教育质量的提升。