巩固拓展脱贫攻坚成果:目标导向、重点内容与实现路径

邢成举,李小云,史 凯(.西北农林科技大学 人文社会发展学院,陕西 杨凌 700; .中国农业大学 人文与发展学院,北京 0093)

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出的脱贫攻坚成果巩固拓展、乡村振兴战略全面推进、民生福祉达到新水平、巩固脱贫攻坚成果的政策话语,社会各界相对比较熟悉；拓展脱贫攻坚成果的政策话语则是创新提法,同时学术界关于巩固拓展脱贫攻坚成果的讨论往往将巩固拓展作为同一个内容进行分析,而本文拟将巩固和拓展脱贫攻坚成果视为是相互联系又有所区别的两项内容来进行分析，试图从政策逻辑、实践逻辑去回应这两个方面问题,以期为相关工作的展开提供思考和启发,亦引导学术界就此问题展开更多的研究与讨论。

一、巩固拓展脱贫攻坚成果的目标导向

从全力脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴,这并不等于扶贫就成为了无关紧要的工作,而是要在全面推进乡村振兴战略过程中继续将巩固拓展脱贫攻坚成果作为一项重要内容。2020年12月国务院扶贫办明确将“十四五”作为巩固拓展脱贫攻坚成果的五年。由于受新冠肺炎疫情的影响,脱贫攻坚成果巩固工作又增加了新的挑战[1]，因此，系统谋划新阶段的工作，明确巩固拓展脱贫攻坚成果的重心才能够抓住该项工作的主要矛盾,进而为战略接续与转型提供坚实的基础。

1.巩固脱贫攻坚成果的重心。目前我国已取得了脱贫攻坚战的全面胜利,但脱贫人口的可持续发展能力如何,如何做到脱贫人口不返贫并且不产生新的贫困户,这是一个从中央到地方都十分关心的问题。简而言之,巩固脱贫攻坚成果的重心在于防止已脱贫人口的返贫,也包括防止贫困边缘群体陷入贫困状态。

2.拓展脱贫攻坚成果的重心。精准扶贫战略实施以来,我国在脱贫攻坚实践中形成了一系列的好做法、好经验与好机制,其很多都来源于实践,其不仅为打赢脱贫攻坚提供了重要的支撑,同时也将会为新阶段全面推进乡村振兴战略贡献智慧和力量。因此,拓展脱贫攻坚成果的重心在于将脱贫攻坚阶段形成的经验、做法和机制等进行拓展应用,与此同时,还要将脱贫攻坚过程中形成的大量扶贫资产、基础设施和产业项目等在乡村振兴阶段发挥新的功能并持续溢出其减贫价值。

二、巩固拓展脱贫攻坚成果的重点内容

(一)巩固脱贫攻坚成果的重点内容

巩固脱贫攻坚成果首先要明确在脱贫攻坚阶段都形成了哪些成果,明晰这些成果才能谈得上针对哪些内容开展脱贫攻坚成果的巩固。总体上看,巩固脱贫攻坚成果主要分为两个层面：其一是巩固实现脱贫成效的政策机制；其二是稳定已实现“两不愁三保障”的脱贫人口。

1.巩固脱贫攻坚政策机制。从政策持续角度看，应进一步巩固、完善和弘扬脱贫攻坚阶段的制度、体制和经验，如帮扶开发体制、帮扶产业项目及其载体、扶志扶智与激发内生动力的主要举措和经验、精准瞄准与靶向施策、社会力量广泛参与的社会大帮扶格局等[2]。另外，脱贫攻坚阶段在产业扶贫、公益性岗位扶贫、搬迁帮扶和兜底帮扶等方面存在薄弱环节[3]，在乡村振兴阶段要尽快补齐。实现脱贫人口家庭收入的稳定，需要改变当前既有收入结构当中转移性收入占比过高的情况,优化收入结构的着力点在于增加其劳动工资性收入和资产性收入[4]。教育帮扶是阻断贫困代际传递的重要手段,但是教育扶贫的成效在更长的时间和周期才能展现,因此,巩固脱贫攻坚成果需要进一步巩固既有的教育帮扶工作,让教育帮扶在更长的时段内持续推进[5]。从产业发展看,基于地区的产业发展很容易出现产业同质化和内部竞争的问题,持续推进产业发展的任务仍很艰巨,统筹各地产业发展的宏观机制还未能建立,多元化的帮扶产业结构亟需完善[6]。从激发内生动力角度看,要改变脱贫人口的政策依赖与福利依赖,改变其发展信心不足的问题[7],调动并激发脱贫人口追求美好生活的积极性和主动性[8]。从财政资金投入情况看,不仅需要做好经济社会发展成果的分配,更需要做大可用来分配的“蛋糕”[9],加快脱贫地区经济社会发展,加强村级集体经济发展。通过脱贫攻坚,脱贫地区和脱贫村形成了大量由公共财政投资形成的扶贫资产,这些资产为打赢脱贫攻坚战发挥了巨大作用,因此,做好帮扶资产的维护与管理,也是巩固脱贫攻坚成果的重要内容。从帮扶移民工作来看,如何在保障搬迁人口不降低生活质量的情况下实现其稳定增收,同时做好搬迁移民社区的管理与服务工作,也是巩固脱贫攻坚成果的重要课题和任务。从监督考核看,做好帮扶工作的监督督促也是巩固脱贫攻坚成果的重要抓手和应有任务[10]。

2.稳定脱贫人口，提升治理能力。巩固脱贫攻坚成果的基本任务是稳定已脱贫人口,防止并减少返贫现象[11],因此建立返贫预警监测机制十分必要。除了帮扶本身取得的成果,通过脱贫攻坚还构建了更加紧密的干群关系,大量干部在帮扶过程中提升了工作能力和业务素质,新型地方政府也在脱贫攻坚过程中塑造了良好形象[12]。因此,巩固脱贫攻坚成果也意味着要持续改善干群关系,使人民群众更加支持和拥护地方政府,地方政府也能够在治理能力提升的过程中不断增强回应人民美好生活需求的能力,实现共建共治共享的贫困治理格局。巩固脱贫攻坚成果的最前沿最基础环节在乡村[13],巩固提升村级组织的治理能力也是巩固脱贫攻坚成果的应有内容。

(二)拓展脱贫攻坚成果的重点内容

拓展脱贫攻坚成果的核心在于将其形成的经验、资产、产业和组织等在新的阶段进行拓展并延伸应用,同时将脱贫攻坚阶段已经推动实施的扶贫工程在新阶段、新战略框架下进行承接应用并升级发展。具体而言,主要包含以下几个方面:

1.拓展脱贫攻坚成果的受益范围。从脱贫攻坚成果的既有受益范围看,其主要覆盖了贫困群体和贫困村庄,但贫困边缘群体、非贫困村则相对受益不足,因而出现了贫困人口与非贫困人口、贫困村与非贫困村帮扶政策受益中的悬崖效应。拓展脱贫攻坚成果在客观上要与乡村振兴战略进行衔接,因此,拓展脱贫攻坚的成果必然要使更多的人受益。此外,之前脱贫攻坚工作及其成果主要展现在乡村领域,而对于广大城市的贫困人口则关注不足,因此,脱贫攻坚成果的拓展也意味着实现城镇贫困人口对脱贫攻坚成果的分享和受益。从更大的范围看,拓展脱贫攻坚成果的受益范围也意味着中国脱贫攻坚成果也应为世界反贫困工作提供经验和借鉴,为全球反贫困事业贡献力量[14],为推进全球2030可持续发展目标作出贡献[15]。拓展脱贫攻坚成果的受益范围也体现了习近平总书记提出的共建共治共享的社会治理理论的内在要求[16],更是对实现共同富裕目标的接续落实。

2.拓展脱贫攻坚成果的应用场景。在脱贫攻坚工作中形成了诸多的工作经验和机制,这些经验和机制为脱贫攻坚战的胜利提供了重要支撑,在乡村振兴阶段,这些基于实践的优秀经验和机制仍将继续发挥作用。五级书记抓脱贫攻坚的格局,在乡村振兴工作中仍然适用;派出驻村扶贫工作队的形式在全面推进乡村振兴阶段依然需要;东西扶贫协作的工作机制,在乡村振兴阶段仍需推进,这是构建形成区域关系、城乡关系与工农关系的重要载体,更是实现城乡要素资源平等自由流动的引导力量。脱贫攻坚过程中,我们还十分注重对致贫的结构性与行动性障碍的超越[17]，脱贫攻坚能够取得全面胜利也源于我们构建了社会大扶贫的格局[18],这使得脱贫工作成为凝聚社会各方面力量的黏合剂。在广泛动员与参与的情况下,脱贫攻坚取得了举世瞩目的成就,在乡村振兴阶段继续建构社会各方参与的大格局仍然必要。当然,正如大量研究所言,在乡村振兴与相对贫困治理阶段,运动式治理方式将会被常规式治理方式取代,因此,脱贫攻坚阶段所形成的一些工作机制与经验类成果还需要进行转化和调整。

3.拓展脱贫攻坚成果的价值使命。通过脱贫攻坚实现建成全面小康社会,但是新时代中国社会的主要矛盾仍未消除。拓展脱贫攻坚成果的价值使命在客观上要求我们接续开展相对贫困的治理[19],通过持续的贫困治理让脱贫攻坚阶段的绝对贫困治理成果发挥推动共同富裕和更高水平社会福祉目标实现的功能。相对贫困需要致力于解决社会不平等、分配不合理、发展不均衡和不充分的问题,而脱贫攻坚阶段的成果在一定程度上已经缓解了这些方面的内容,但要做好相对贫困的治理工作,仍需要在已有脱贫攻坚成果的基础上持续改善公共服务、基础设施、社会保障、经济社会发展等方面的城乡差异、区域差异。从这个意义上讲,脱贫攻坚的成果不能局限于现有发展水平,而是要实现动态持续推进和发展,要实现乡村的全面振兴。

4.拓展脱贫攻坚成果的保障水平。尽管我们已如期实现脱贫攻坚的既定目标,但是贫困人口退出的标准比较低,脱贫家庭以及贫困边缘家庭的生计脆弱性较为突出,未来需要建设高水平的全面小康社会[20]。另外,拓展保障水平也意味着从现阶段以关注收入为主拓展到关注贫困人口、家庭和地区的多维度发展情况[21],教育、医疗、社会保障、生活生态环境等都将是拓展脱贫攻坚成果保障水平的重要方向。从社会兜底保障情况看,多地的社会保障兜底水平与贫困线在一个水平,这不能满足人们日益增长的消费与发展需求,因此,社会兜底扶贫工作成果仍需向更高水平拓展,实现扶贫开发与社会保障的互嵌格局[22]。

5.拓展脱贫攻坚成果的治理机制。脱贫攻坚形成了一整套成体系的脱贫攻坚机制和办法,这构成了脱贫攻坚成果的重要内核,而在全面推进乡村振兴和统筹相对贫困治理的新阶段,要对脱贫攻坚形成的成果进行拓展和优化,以形成上下结合的政策制定思路[23],更高水平地落实城乡融合发展机制,形成与时俱进的政策框架。脱贫攻坚形成了大量的有形资产,管理好这些资产并实现高效利用也是拓展脱贫攻坚成果的重要内容[24]。对此各地已有探索,比如实现扶贫资产的四权分立,资产所有权归国家,经营权、使用权和收益权归村集体和村民,同时也将扶贫资产的管护交给村集体。在当前仍有公益性岗位的情况下,这些扶贫资产的维护与运行是良性的,但建立更常态化可持续的扶贫资产管护机制仍需探索。拓展脱贫攻坚成果的治理机制,仍需要在政府主导的贫困治理机制方面进行拓展升级,尤其是要弥合不同层级政府间贫困治理主导逻辑差异所带来的治理张力及内在分歧[25],为社会多元主体主导的贫困治理机制健全发展提供空间,引导形成社会力量参与乡村振兴的常态长效机制。

三、巩固拓展脱贫攻坚成果的实现路径

脱贫攻坚成果的巩固与拓展以及乡村振兴战略的落实推进既需要多方面工作的统筹配合,还需要差异性的工作路径。从上文的论述可知,脱贫攻坚成果的巩固与拓展有着不同的重心指向,但两者在逻辑上是紧密相关的,脱贫攻坚成果的巩固为拓展提供前提和基础,而对脱贫攻坚成果的拓展也会使成果更加稳固。结合两者的内在关系,巩固拓展脱贫攻坚成果的主要路径在以下八个方面,其中前四项内容主要聚焦巩固脱贫攻坚成果,而后四项内容主要聚焦拓展脱贫攻坚成果。

(一)巩固脱贫攻坚成果的主要路径

1.帮扶政策的稳定与持续供给。保持当前核心的帮扶政策与财政资金投入力度的稳定对于巩固脱贫攻坚成果意义重大。政策的稳定与持续,在脱贫攻坚的既有政策话语中集中体现为“四个不摘”即摘帽不摘责任、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘政策和摘帽不摘监管。各级党委和政府对于脱贫帮扶具有主体责任,即使辖区内的贫困县、贫困村和贫困人口已经实现了退出,但帮扶责任仍要通过持续的帮扶工作进行落实。摘帽不摘帮扶强调无论是行业部门帮扶、驻村工作队帮扶、中央机构定点帮扶、东西协作帮扶、企业帮扶还是其他类型社会主体的帮扶工作,在脱贫攻坚任务完成后仍将继续,在脱贫攻坚成果稳固之前这样的帮扶行动都应有制度化依托。摘帽不摘政策强调的是即使已经退出贫困县、贫困村或是建档立卡贫困户行列,国家的一系列帮扶政策还要持续,比如产业、就业、医疗健康、兜底保障、搬迁移民政策等。这些政策的稳定期与过渡期的时限,原国务院扶贫办已经明确是5年时间,通过十四五期间的政策延续与稳定,加之乡村振兴战略的推进,脱贫攻坚成果将会更加稳固。摘帽不摘监管则强调,无论是持续投入的帮扶资源,还是工作人员的状态和投入度等,都仍将被纳入监督检查的范围。通过持续的监管,不仅是为脱贫人口的监测与预防提供保障,同时也是为帮扶工作动力的激发提供持续的外在压力。

2.建构返贫和新致贫的预警监测机制。巩固脱贫攻坚成果需要聚焦并明确重点目标人群[26]。从巩固成果的本身指向上看,低水平越过贫困线的脱贫人口、未进入建档立卡范围的边缘人口、受家庭生命周期或是特定事件影响的收入显著减少以及消费显著增加的农户,都是巩固脱贫攻坚成果需要重点关注的群体对象。从各地的实践看,脱贫县已经建立了针对脱贫不稳定农户、边缘农户或是因病因灾等意外原因可能导致返贫或是新生贫困现象的监测与预警机制。但就目前的情况看,这种监测与预警机制的难点在于如何及时将目标群体的最新情况信息进行收集。从可行的途径看,依托驻村工作队或是村干部进行信息的及时收集是可行的,监测预警工作的重点是要反映目标群体的收支以及生命健康等重大变动情况。针对返贫或是新致贫的群体,可以通过设立防贫救助专项基金或设定专门的社会救助政策进行帮扶;同时,针对目标群体家庭特定生命周期的特定事件设置预防性帮扶方案,比如家庭内子女高等教育、家庭内老年人的死亡等,可以设立教育专项救助和丧葬专项救助。

3.做好易地帮扶搬迁的后扶工作。易地帮扶搬迁脱贫人口还面临着持续增收渠道有限、新空间与新环境的社会适应与社会融合问题,同时,新的居住空间格局还带来社会治理难度增大、物业服务与隐性支出显著增加等现实问题。围绕帮扶搬迁移民的增收问题,各地在实践中积极探索，如兴办扶贫车间、社区工厂和村镇工厂,有些则在搬迁移民点建立商铺和门面以获得租金收入,但整体上看,社区及其周边的就业机会相对有限,而物业经济有赖于特定环境中的经济发展活力,其对移民增收的效果还不显著,多数搬迁移民仍主要以外出务工实现增收。帮扶移民社区适应的问题在多村搬迁同一社区的情况下较为突出,制度空间的社会排斥较为典型,且因各类生活化支出显化而导致生活水平降低[27],因此,工作重点在于扶持其非农生计的可持续[28],细化优化搬迁移民社区社会服务工作。

4.建立欠发达地区的帮扶机制,接续推进欠发达地区发展。从脱贫攻坚阶段贫困人口和贫困村的分布情况看,中西部的欠发达地区是贫困人口集中、贫困发生率高的地区,故而做好脱贫攻坚成果的巩固工作一定要推动这些地区的发展。从既有的帮扶举措看,针对这些地区的各项优惠政策需要持续,而已经持续多年的东西扶贫协作则应在新阶段转变为东西发展协作,通过东部资金、技术、产业、人才、管理等多方面对欠发达地区的帮扶，改善其原有禀赋结构[29]并助力实现城乡与区域公共服务的均等化,从而增强这些地区自身的发展能力和巩固脱贫攻坚成果的能力,进而提升其乡村振兴和经济社会全面发展的能力。在全面推进乡村振兴战略的背景下,在西部地区的脱贫县选择一批有一定基础的县作为乡村振兴的重点帮扶县和试点县很有必要。乡村振兴帮扶县或试点县的确立,不仅能够让这些县率先开展巩固拓展脱贫攻坚的工作,同时也能够在实践层面探索巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴的有效衔接。

(二)拓展脱贫攻坚成果的主要路径

1.以帮扶资产高效利用服务战略衔接。在脱贫攻坚过程中形成了数量可观的扶贫资产,这些资产带有显著的政府与财政投资性质,帮扶资产管理的核心诉求在于实现其高效利用以及保值增值,这样才能使其产生的收益持续服务于减贫工作与乡村发展。当前帮扶资产管理不仅面临权属不清、底数不清、资产收益分配不合理、资产处置不合规等问题,同时还存在帮扶资产后期管护力量与政策缺失等问题，由此也带来了帮扶资产流失[30]、可持续收益机制不健全等衍生问题。一些地方对此已经出台了相应的管理办法,比如《广西扶贫资产管理办法(试行)》,文件对帮扶资产进行了公益性资产、经营性资产和到户类资产的划分,针对不同类型的资产实行了不同的资产确权、运营管护和监督管理工作[31]。针对不同类型的资产,可以探索不同的运营模式,在引入市场主体开展帮扶经营性资产运营与利用的过程中,注重建构显性契约机制、隐性契约机制和关系契约机制[32],构建帮扶资产管理与高效利用的顶层政策体系框架[33]。这也是精准帮扶实现从需求为本到资产为本的模式转换的客观要求[34],由此也可以实现农户收入结构的多元化和稳定性,进而巩固拓展脱贫攻坚成果。

2.拓展农村社会保障与救助的适用范围并提升保障水平。兜底保障与社会救助对于脱贫攻坚的效果是十分显著的。巩固拓展脱贫攻坚成果，农村社会保障和社会救助工作仍具有重要价值,其政策的核心目标群体是因缺乏劳动能力而无法响应市场条件和机遇的群体[35]。当前,脱贫攻坚阶段社会保障工作所带来的福利悬崖效应已经显现,如果不能及时调整福利差距,那么以前非贫困人口和非贫困村就会对相关政策产生不满,贫困边缘人口也可能会出现新生贫困,因此,扩大帮扶工作中的社会保障政策适用范围、降低产业帮扶政策的门槛、缩小医疗报销的群体差距是拓展脱贫攻坚成果的重要方向[36]。针对重点监测对象,如果其发生了生产与生活方面的临时困难,或是遭遇了灾祸,则应主要通过专项社会救助的方式进行帮扶,比如建立生活负担减免制度,健全生产与就业的专项救助制度[37]。当然,从社会保障的角度看,低保、五保与医疗等的保障水平需与国家和地方的财政收入水平相一致,不能过高,也不可保障不足。而社会救助,则可以更多地使用公益性保险与商业性保险相结合的方式展开,也可建立社会救助工作的专门资金池,以专项救助防贫与应对返贫。

3.建立城乡融合、区域融合、健全完善的多主体协作帮扶机制。以城乡一体的视野,为脱贫攻坚成果的巩固拓展提供城乡融合的新动力和路径。继续实施东西协作、对口支援和社会力量参与帮扶等工作,不仅可以通过外力改变欠发达地区弱势的资源禀赋结构,同时还有助于引导并促进城乡间、区域间要素资源的平等交换和双向流动。对东西协作而言,其重点在于帮助欠发达地区建立新的产业业态,实现对这些地区农业产业和劳动密集型产业的升级改造,引导小微科技创新型企业向这些地区布局。除此外,东西协作应考虑更加完善的人员流动机制,比如建立欠发达地区人口在发达省份实现市民化的系统政策,实现资源跨区域调配并缩减区域发展差距[38]。对口援助的核心是要建立更加公平的要素互换与利益共赢机制,要对不平等的要素交换与流动进行抑制,坚持优势互补并实现共同发展[39]。社会力量参与帮扶,则应强调通过政策的引导,让更多的人、财、物等要素以更加持续的方式建设乡村、扎根乡村进而推动乡村区域发展,克服当前社会力量参与脱贫攻坚的碎片化[40]和信息不透明、引导鼓励政策不充分的问题[41],实现帮扶双方的共赢。乡村振兴应致力于形成系统化的城乡融合体制机制,实现乡村极化发展[42]。城乡融合发展要以产业为基础,乡村产业的发展能够促进城乡融合[43],从而实现对脱贫攻坚成果的巩固与拓展。城乡融合的关键是实现乡村产业与城市工业投资收益率的趋同[44],进而实现城乡居民收入的不断接近,当然,其基础在于乡村应发展多元新业态。

4.脱贫攻坚经验机制的承接应用。脱贫攻坚取得巨大成就源于伟大的行政驱动力、全社会参与的大扶贫格局、一系列扶贫体制机制的创新和科学完善的扶贫工作考核评估机制[45]。中国政府采用了超常规的方式打破了结构性贫困,在经济发展过程中重视经济增长的益贫作用,强化农业在脱贫工作中的基础地位和重要性作用,这是中国政府主导的脱贫攻坚工作的基本经验[46]。在脱贫攻坚过程中，我们在社会动员、组织建设、产业发展、体制机制和人才培育等方面积累了大量经验[47],值得推广和继续应用，但是需要注意的是,从脱贫攻坚到乡村振兴,从绝对贫困治理到相对贫困治理,脱贫攻坚阶段所采取的一些超常规的工作机制和手段并非完全适用新阶段的工作要求,一些帮扶政策可以延续,但仍有不少政策需要变革和创新。脱贫攻坚经验与机制的迁移应用,要坚持以人民为中心的发展理念,要厘清政策的目标群体和治理边界差异[48]。脱贫攻坚经验的应用还需要放置在新型城镇化战略和城乡融合发展机制中进行统筹考虑[49],持续将农村基层组织创新作为农村内部发展的核心驱动力[50],充分重视乡村价值再造和内生动力激发[51],持续提升外力帮扶与发展干预行动的实际成效。

四、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴战略有效衔接

在十九届五中全会的重要表述中,巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴战略是一并提出的,这也就意味着讨论脱贫攻坚成果的巩固与拓展,不能脱离脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接与顺利转型问题。就巩固拓展脱贫攻坚成果而言,乡村振兴既能够提供手段和载体,同时乡村振兴也构成了巩固拓展脱贫攻坚成果的目标和场域。巩固拓展脱贫攻坚成果需要找准其与乡村振兴战略的契合点,脱贫攻坚与乡村振兴的衔接,不仅要实现政策与目标层面的衔接,还要实现理论方法与治理体系方面的衔接。依托乡村振兴实现脱贫攻坚成果的巩固,需要重点关注贫困的新形态以及新生贫困,让战略的转型与衔接可以平稳顺利过渡。“十四五”时期已被明确为脱贫攻坚政策的过渡期,在全面推进乡村振兴战略的同时,实施新一轮的相对贫困治理改革试验。巩固脱贫攻坚成果在客观上对乡村振兴战略的阶段性工作提出了明确要求,而拓展脱贫攻坚成果则为乡村振兴战略的全面推进打下了物质基础、积累了工作经验，两者的结合也就构成了脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要内容。

就巩固拓展脱贫攻坚成果而言,“十四五”期间有两项重点工作,其一是巩固脱贫攻坚成果,其二是建立解决相对贫困的政策体系与长效机制[52]，而其中相对贫困的治理就需要脱贫攻坚成果的巩固与拓展,因为一旦出现显著的返贫或是新生贫困,那么中国全面打赢脱贫攻坚战的成绩就会受到质疑,相对贫困的治理工作就会缺乏现实基础。因此,按照相关规划,乡村振兴可以分阶段有序推进,“十四五”阶段最紧迫的工作是脱贫攻坚成果的巩固拓展。从政策指向看,深化“两不愁三保障”工作的基础,做好返贫与边缘人口致贫的预警监测机制设计,分类做好政策延续与调整是重点。因此,在全面推进乡村振兴战略的新阶段,针对低水平脱贫人口和贫困边缘人口,乡村振兴的重点工作仍是确保其收益的稳定增长,将工作的重心放在产业和就业两方面,可持续地提供教育、医疗和住房的保障工作。从村庄发展规律看,乡村振兴不一定在各个村庄都是同等化推进的,可优先选择地理空间、产业、教育等方面的中心村,以中心村统领周边的村庄,避免乡村振兴无序投资与建设所带来的资源浪费和生态损伤。

就乡村振兴而言,“十四五”期间的重点工作有两项,其一是通过农业农村优先发展夯实脱贫攻坚的成果和质量,其二是以乡村振兴战略统筹脱贫攻坚成果巩固拓展与相对贫困治理,建立长短结合、标本兼治的体制机制,有重点地开展乡村振兴试点县的工作,尤其是针对深度贫困地区的脱贫县[53],以乡村振兴接续脱贫攻坚。在脱贫攻坚阶段形成的经验成果要在乡村振兴阶段继续充分使用[54],如乡村振兴需强化精准战略、需上下各级政府和部门高度重视、需针对难点重点进行合力攻坚、需建构全民参与的格局、需强化各项投入并加大监督指导作用。乡村振兴战略着眼长远目标,而脱贫攻坚则注重短期内既定任务的完成,因此,乡村振兴与脱贫攻坚的衔接和结合需要强化脱贫攻坚的质量与稳定性[55],这本身就对巩固与拓展脱贫攻坚成果提出了新的要求。根据十九届五中全会精神,乡村振兴的主要着力点是提高农业质量效益与竞争力、乡村建设行动与农村深化改革,而这些内容都可以服务于巩固拓展脱贫攻坚成果。在产业发展领域,借鉴马克思的产业理论,发挥政府与市场的统合作用,建立农村生态产业发展的新图景[56],进而构建以产业为基础的乡村振兴与脱贫攻坚的衔接发展路径。

五、结 语

脱贫攻坚成果的巩固与拓展可以视为两项工作,但两者在逻辑关系与现实实践层面又是一体的。对脱贫攻坚成果巩固与拓展不能仅局限在脱贫攻坚工作中,而是要将其放置在全面推进乡村振兴战略的框架下进行推进。脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接不仅是后脱贫攻坚时期解决中国新时代社会主要矛盾的必然要求,更是中国特色社会主义反贫困理论不断丰富和拓展的客观要求。脱贫攻坚成果的巩固与拓展要为实现更全面更高质量的小康社会建设提供保障,因此,巩固与拓展脱贫攻坚成果要放置在面向2035年中国社会远景发展目标中厘定并设置自身的角色与任务。巩固与拓展脱贫攻坚成果本身就是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要内容,巩固与拓展的衔接与过渡状况在一定程度上可以展现脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的协调情况。

巩固拓展脱贫攻坚成果与新时期的发展格局也是紧密相关的。只有充分巩固拓展脱贫攻坚成果,才能够充分激发广大农村地区以及农村人口的消费潜力,才能够建立以国内市场大循环为主,国际国内市场双循环相互促进的新发展格局。从构建新发展格局的意义上看,巩固拓展脱贫攻坚成果是助力建构新发展格局的基本动力。巩固拓展脱贫攻坚成果需要既有扶贫政策与体制机制的连续性,但通过乡村振兴实现对原有脱贫政策的替代和转换则是必然要求,以最终实现民生福祉达到新的更高水平。