聚焦禁止未成年人进酒吧的监管难题及对策——以湖州市吴兴区酒吧管理为例

王怡然

（浙江工商大学，浙江 杭州 310018）

本文以湖州市吴兴区酒吧管理为例，研究监管禁止未成年人进入酒吧过程中的难点与对策。通过走访检察院相关部门的方式，笔者了解到未成年人进入酒吧的增多、未成年人涉酒吧案件影响恶劣。而通过湖州市文化市场行政执法支队的执法人员以及查阅《娱乐场所管理条例》《娱乐场所管理办法》《中华人民共和国未成年人保护法》等法规、文件后，笔者了解到尽管法律明令禁止未成年人进入不适宜其活动的场所，并禁止向未成年人出售烟酒，但酒吧本身不属于娱乐场所，只有酒吧如兼营歌舞厅、卡拉OK厅的，其兼营部分应当实行许可，办理《娱乐经营许可证》；酒吧本身也不属于文化市场综合行政执法范围，只有酒吧如含有歌舞娱乐或演出等配套经营活动的，文化市场行政执法部门应当依法对配套的经营活动进行审批和监管。因此，尽管舆论等各方社会导向认为酒吧明显属于未成年人不适宜进入的场所，应由文化行政部门加以监管，但事实上文化行政主管部门只负责酒吧内是否有营业性表演，酒吧经营不属于其管辖范围。市场监管、公安部门等部门同样无权监管。法律界限不明确，使未成年人进酒吧的监管“游离于法律之外”，多头监管难以形成合力。

通过联系采访权威法务人士，本文从立法、部门监管、行业培训、宣传教育、商家自管这五个方面总结了五条解决对策，希望能为相关法律法规、行政管理制度的完善提供参考意见，早日推动禁止未成年人进酒吧的落实。

一、研究背景

改革开放以来，随着物质生活水平的不断提高，人们的精神文化需求也在日益增长。作为风靡西方的休闲娱乐场所，酒吧在传入中国后迅速为年轻群体所追捧，成为现代都市文化的重要标志之一。然而在人们尽情享受这种新兴娱乐模式的同时，与之相关的各种社会问题也接踵而至，其中不容忽视的一大问题就是未成年人进酒吧的监管问题。

本研究认为，酒吧并不适宜未成年人进入，原因如下：1.酒吧主要是提供酒类的消费场所。而《中华人民共和国未成年人保护法》第三十七条明确规定，禁止向未成年人出售烟酒，经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志；对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。由此可见，国家禁止未成年人饮酒，酒吧作为主要提供酒类消费的场所自然不宜未成年人进行消费。2.研究表明，未成年人的神经系统还较稚嫩，酒后行为容易失控，如与人争斗、擅自驾车等，74%的青少年犯罪是从吸烟喝酒开始的。多数酒吧环境喧闹嘈杂，酒精、灯光、音乐、娱乐表演等因素容易使人情绪兴奋、激动，甚至引发冲动犯罪，造成人身伤害。

由于利益驱动、观念转变等社会大环境的变化，越来越多的酒吧开始接纳未成年人出入消费，引发未成年人喝酒、抽烟的现象，出现打架斗殴等治安问题，甚至发展到犯罪的地步。未成年人涉酒吧犯罪是伴随着酒吧行业的发展，于近两三年才兴起的一种新兴犯罪类型，并且其犯罪率正呈现不断上升的趋势。若不及时关注并从源头上遏制这种趋势，它必将愈演愈烈并对未成年人身心健康和社会正常秩序带来严重危害。同时，由于消费人群构成复杂，未成年人在酒吧受到侵害的风险也大大增加。

根据湖州市吴兴区公安分局以及湖州市吴兴区人民检察院提供的数据，2019年，湖州市吴兴区范围内未成年人涉酒吧案件登记在案的总计12起，其中11起涉及未成年人寻衅滋事、打架斗殴，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》，对主要涉事人处以行政拘留；2019年3月在湖州市太湖路8号的“洛哈仕”酒吧则发生了刑事案件，涉案未成年人行为构成故意伤害罪。尽管案发率较低，但这些案件给社会秩序的稳定造成了恶劣的影响，也给未成年人的身心健康带来了极大的危害，基于以上原因，我们必须及早制止这种不良风气的蔓延，禁止未成年人进入酒吧已迫在眉睫。

二、监管难题

经查阅相关条例后发现，在《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规中，均禁止未成年人进入不适宜其活动的场所，并禁止向未成年人出售烟酒。但是一些酒吧利欲熏心，不仅纵容未成年人进入不适宜的场所，甚至主动进行招募“充场”，这些行为成为众多未成年人在酒吧实施寻衅滋事犯罪的直接诱因。

目前，社会大众普遍有这样的认识，认为酒吧属于娱乐场所，文化行政部门可以依据《娱乐场所管理条例》第二十三条以娱乐场所的标准对未成年人进酒吧进行监管。然而事实上，缺少明确的法律规定是导致监管未成年人出入酒吧陷入“管不了”的尴尬境地的根源。

根据2006年发布的国务院《娱乐场所管理条例》以及2013年文化部发布的《娱乐场所管理办法》，娱乐场所被定义为“以营利为目的，向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。歌舞娱乐场所是指提供伴奏音乐、歌曲点播服务或者提供舞蹈音乐、跳舞场地服务的经营场所；游艺娱乐场所是指通过游戏游艺设备提供游戏游艺服务的经营场所。其他场所兼营以上娱乐服务的，适用本办法。”

上述一个行政法规、一个部门规章均都对娱乐场所作出了定义，其中没有明确酒吧是否属于娱乐场所。但2006年文化部《关于贯彻〈娱乐场所管理条例〉的通知》这个规范性文件对娱乐场所实行“娱乐经营许可证制度”的受理范围进行了说明：“文化行政部门受理申办娱乐场所的范围包括：营业性歌舞厅、卡拉OK厅（含量贩式KTV）、夜总会等歌舞娱乐场所；含有电子游戏机的游艺娱乐场所;营业性多功能综合娱乐场所；兼营娱乐项目的场所，如宾馆、饭店、酒吧兼营歌舞厅、卡拉OK厅等，其兼营部分适用《条例》规定；其他营业性歌舞、游艺等场所。”

从中我们可以得出两个结论：1.酒吧本身不属于娱乐场所，不需要办理《娱乐经营许可证》，但酒吧如兼营歌舞厅、卡拉OK厅，其兼营部分应当实行许可，办理《娱乐经营许可证》。2.酒吧本身不属于文化市场综合行政执法范围，如酒吧含有歌舞娱乐或演出等配套经营活动的，应当依法对配套的经营活动进行审批和监管。因此尽管舆论等各方社会导向认为酒吧明显属于未成年人不适宜进入的场所，应由文化行政部门加以监管，但事实上文化行政主管部门只负责酒吧内是否有营业性表演，酒吧经营不属于其管辖范围；而市场监管部门仅负责食品零售许可证，检查是否售卖假酒等，也不具备监管未成年人进入酒吧消费等管理职能。公安部门也只负责酒吧场所的治安管理。由此可见，对未成年人进酒吧的监管效果不佳很大程度缘于法律界限不明确，使禁止未成年人进酒吧的监管“游离于法律之外”，多头监管难以形成合力。

三、监管对策

禁未成年人入酒吧单纯一个禁字还不够，而是重在管理操作上能落到实处。但从目前来看，这个问题无法有效解决，除非通过立法，明确管理部门，出台相关法律法规，此类问题才能得到有效处理。笔者经研究认为，本项研究，如果从以下几个角度加以深入研究，将对加强酒吧监管产生重大意义，其必要性十分显著。

（一）唯有完善立法明确职责，酒吧监管方能有法可依

2006年1月18日国务院第122次常务会议通过《娱乐场所管理条例》（以下简称《条例》），2006年1月29日发布，自2006年3月1日起施行。《条例》的颁布打响了娱乐场所规范经营的第一枪。在经济发展格局日新月异的同时，娱乐行业也随之经历着深刻的变革。众多娱乐场所的功能逐渐从单一转向多元，成为集餐饮、歌舞、游艺等功能于一体的综合性娱乐场所。这些变化对娱乐场所的立法管理提出了迫切要求。2016年2月6日根据中华人民共和国国务院令第666号《国务院关于修改部分行政法规的决定》，《条例》进行了第一次修订，在一定程度上适应了不断更新的娱乐市场。

然而对于酒吧，法律一直没有给出明确的界定。酒吧本身不属于娱乐场所，原本是单纯提供酒类的消费场所，性质与茶室、咖啡厅大致相同，其营业执照一般由工商部门（现已并入市场监督管理局）发放。然而随着时代发展，酒吧逐渐演变为提供娱乐表演等服务的综合消费场所。除了歌舞等娱乐表演外，酒精、音乐、灯光等因素也会对消费者施加直接影响，甚至成为治安问题或犯罪的诱因。鉴于酒吧环境对消费者生理、心理状况的影响，区分消费群体最直观有效的方式就是设置年龄门槛，禁止未成年人入酒吧。因此，立法机关应尽快从立法层面将酒吧纳入不适宜未成年人活动的场所的范畴，将“禁止未成年人入酒吧”写入法规，并且明确监管部门，解答执法中的难题——例如，如果酒吧不属于娱乐场所，那么其监管职责是否仍归属于文旅部门？要做到部门职责明确化、执法检查合法化，以依法治国的基本方略为指引，使酒吧监管早日脱离“无法可依”的窘境，拒绝酒吧低龄化，推动酒吧规范健康经营。

（二）唯有规范机制促成协同，酒吧监管方能聚成合力

2018年，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（中发〔2018〕11号）提出深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍。这五支队伍应当在各自的领域发挥其强大的执行力。如果酒吧被明确规定不得接纳未成年人，相应主管部门执法机构应严格遵守相关法规，加大对未成年人入酒吧的打击力度。包括执法队伍对在管辖范围内的酒吧行业进行日常性的排查，发现有未成年人进入酒吧的现象，应当通知其监护人领回管教，并追责酒吧经营者，涉嫌违法的，依法严格进行行政处罚，屡教不改的从严处罚。同时定期联合公安机关、文化和旅游、市场监督管理、劳动人事等多部门开展联合检查，并将在酒吧等经营场所查获的各类涉未成年人案件及时向属地检察机关未成年人保护责任处事进行通报，提请各级检察部门以引起对未成年人保护工作的重视，最大程度维护未成年人权益，预防未成年人酒吧犯罪。

（三）唯有加强培训树牢意识，酒吧监管方能标本兼治

主管部门定期为酒吧主要经营负责人及其从业人员开展法律法规相关培训，增强其尊法、守法、用法观念。由酒吧行业协会建立“黑名单”制度，对酒吧场所主动招募或放任未成年人进入的行为及后果予以曝光，将涉及未成年人案件的酒吧在全社会范围内进行公示，以在同行其他酒吧中引起警示，相互督促合法经营，打造和谐清朗的酒吧环境。

（四）唯有宣传教育三位一体，酒吧监管方能形成氛围

推进学校、家庭、社会“三位一体”未成年人教育保护。教育局负责在各中、小学开展“拒绝酒吧”等教育活动，宣扬进入酒吧的危害，要求各校将“未成年学生不得进入酒吧”纳入校纪校规。充分利用电视、报刊、新媒体以及印发宣传单等方式加大相关法律法规宣传，提高广大经营者和全体市民守法意识。禁止未成年人进入酒吧也离不开各方社会力量的支持。在建议未成年人家属家庭教育责任意识、提高未成年人安全防范和自我保护意识的同时，也要呼吁社会成员积极主动进行监督，推动广大市民积极参与支持专项整治工作。发现未成年人进入酒吧，特别是涉嫌违法犯罪或受到侵害的，要及时报警，为维护社会治安稳定以及保护未成年人权益工作尽自己的一份力。

（五）唯有引导商家自主管理，酒吧监管方能抓出长效

酒吧经营者要积极配合整治工作，主动在门口显要位置处张贴“禁止未成年人进入”的标识标牌，同时安排人员在场所内检查消费者身份证，建立完善酒吧自管制度。在追求经济效益最大化的同时，也要积极承担社会责任，与监管部门携手共同打击未成年人进酒吧现象。

鉴于依法治国的基本方略，以上措施的实行有利于从根源上遏制未成年人涉酒吧案件的发生，为相关部门执法管理提供法律依据，保护未成年人身心健康及其人身权益，推动绿色清朗的文化娱乐市场的构建，维护社会秩序的稳定和谐。

四、最新规定

新《中华人民共和国未成年人保护法》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2020年10月17日修订通过，自2021年6月1日起施行。新《未保法》第五十八条规定：“学校、幼儿园周边不得设置营业性娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所。营业性歌舞娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动场所的经营者，不得允许未成年人进入；游艺娱乐场所设置的电子游戏设备，除国家法定节假日外，不得向未成年人提供。经营者应当在显著位置设置未成年人禁入、限入标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。”该法规从法律层面明确了酒吧属于不适宜未成年人活动的场所，并且不得允许未成年人进入，解决了监管未成年人进入酒吧无法可依的难题。同时第五十八条把“营业性娱乐场所”和“酒吧”分别表述，明确了酒吧不属于营业性娱乐场所，彻底解决了长期困扰文化市场综合执法的一个难点问题。

第一百二十三条规定：“相关经营者违反本法第五十八条、第五十九条第一款、第六十条规定的，由文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门按照职责分工责令限期改正，给予警告，没收违法所得，可以并处五万元以下罚款；拒不改正或者情节严重的，责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证，可以并处五万元以上五十万元以下罚款。”该法规规定酒吧归市场监督管理部门负责监管。如果酒吧兼营娱乐场所经营活动，文旅部门就应当对其兼营的娱乐场所经营活动进行监管。这就明确了酒吧未成年人监管职责的归属，有利于行政机构更好依法行政。

以上《未保法》的新规明确了禁止未成年人进入酒吧以及承担监管责任的主管部门，着重保护了未成年人权益。相信未来随着相关规定的进一步完善以及管理部门执法经验的日益丰富，未成年人进酒吧的监管工作将取得更显著的成果。