浙江省宁海县村级小微权力清单制度建构机制与提升对策

邢立巍

（山东工商学院公共管理学院，山东 烟台 264026）

权力缺少制约与监督必然导致腐败。十八大召开后国家制定出台了一系列行之有效的权力监督与惩治腐败措施，长期存在的“巨腐败”“大腐败”问题得到有效解决，腐败态势呈现根本性好转。在反腐败斗争取得阶段性胜利后，反腐工作逐步向基层推进，基层干部“微腐败”问题受到各方关注[1]。农村作为传统“弱规则”地区，权力运行不规范，缺少监督体系，村干部“微腐败”问题尤为严重[2]。十八大后中央纪委通报处理了“村两委”干部近28万人。加强农村腐败治理是反腐败斗争取得关键性胜利的现实举措，防止“微腐败”向“巨腐败”转变，避免腐败态势蔓延，创建清正廉洁的政治生态环境。基于国家整体自上而下的反腐斗争与农民群体自下而上对惩治腐败的迫切要求，2014年浙江省宁海县政府通过梳理梳理村级权力事项，编制权力运行流程图，在全国范围内率先实施小微权力清单制度，开创村级事务程序化、标准化、规范化管理先河。宁海县小微权力清单共涉及36条45项村级权力，内容涵盖村级重大决策、村级采购、村级财务管理、村级集体资源与资产管理等19条公共管理事项权力，同时包括村民宅基地申请、村民救助、救灾款申请、村民用章与计划生育服务等17条便民服务事项权力，体现农村由粗放型管理向精细化治理的转型升级，清单制度实施效果显著。因此梳理宁海县小微权力清单制度形成发展脉络与机制构建，对其他地区学习“宁海经验”，提升治理水平具有广泛借鉴意义。

1 构建机制探索

宁海县位于浙江省东部，下辖14个乡镇，经济较为发达，多次被评为全国经济百强县。随着城镇化步伐加快与深入，各方经济利益涌入村庄，各利益集团争夺激烈[3]。村干部在农村扮演着基层政府“代理人”角色，拥有利益分配权，自然成为各利益集团拉拢对象。村长与村支书作为“一把手”可以决定村里大小事项，在低付出高回报的驱使下，部分村干部走向腐败。2010～2013年全县共查处党员干部违反廉洁履职经济案件160余起，村干部违法违纪案件约100件，占总数的2/3[4]。2014年当地推行小微权力清单制度后，村干部规范用权意识明显增强，村民监督渠道更加广泛，农村政治生态环境大有改善。当年全县村干部廉洁自律问题信访量同比下降80%，清单制度实施效果显著。

1.1 五议决策法

五议决策法贯穿于小微权力清单内容各方面，即村党组织提议重大决策事项、三委联席会议商议、党员大会审议、村民代表会议决议、实施内容与结果由群众评议（图1）。与以往决策方式与决策流程相比，五议决策法有明显优势。

图1 2018年村级重大事项“五议决策法”流程图Fig.1 Flow chart of‘Five Discussion Decision-making Method’of major issues at village level in 2018

1.1.1 体现村民在乡村治理中主体地位 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》[5]的规定，农民拥有民主选举，民主决策、民主管理、民主监督等权利。但在农村“精英”治村格局下，这些村民选举出的“当家人”为追求自身利益，通常将农民排除在村庄事务决策之外，缺少民主管理与民主监督。村干部权力来源于农民权利的让渡，实施五议决策法可以把决策权交还给村民，村民对关系自身权益与农村发展的事项具有最终决议权，村组织要及时公布决议实施内容和实施结果，保障农民知情权与监督权，携手打造共治共建共享乡村社会治理新局面。

1.1.2 由事后监督成事前、事中、事后全链条监督 以往监督体系侧重对村干部事后问责，但因村干部以权谋私或“拍脑袋”决策带来的损失是无法挽回的。在五议决策法中，成立村监会，真正做到让小微权力在监督下运行，整个决策流程受到村监会全程监督，村监会可随时对决策流程与实施结果提出异议，及时发现制止权力滥用与误用。

1.1.3 明确村委会与村党组织职责范围界限 《中国共产党农村基层组织工作条例》[6]指出，农村基层党组织在农村工作中的领导核心作用，村委会作为群众性自治组织对村庄依法享有管理职责，两者实际工作中时常出现职责交叉与错位，甚至上升到矛盾冲突。五议决策法对村委会与村党组织在决策各环节所具有的职责进行准确界定，村委会由原本决策者转变为会议召集人与决议执行人。村党组织领导核心作用进一步凸显，从最初提议到最终决议始终都有党员参与，激发党员政治参与热情。

1.2 制度编制

小微权力清单制度最初由宁海县纪委牵头编制，并在部分乡镇进行试点。总结前期试点工作取得成效基础上，2014年2月由宁海县县委县政府带头，各涉农职能部门统一协调，广泛听取基层干部与群众代表意见，最终编制出台《宁海县村级权力清单三十六条》[7]。2018年以宁海县县委为领导核心，对小微权力清单制度进行改造升级，合并取消部分事项，修订后的小微权力清单制度贴合农村实际，进一步实现与乡村振兴战略全面对接。

1.2.1 梳理权力事项 小微权力清单包括11大项36条村级权力（表1），基本涵盖村级权力范围，依照权力属性分为公共管理事项与便民服务事项两大类，公共管理类包括6大项19条权力，便民服务类包括5大项17条权力。根据上述所列权力事项能够看出，小微权力清单不仅是简单梳理权力，更是县乡两级政府对农村基层工作的改进与创新。

表1 2018年小微权力清单内容Table 1 Contents of small and micro powers list in 2018

1.2.1.1 农村事务管理更精准。以工程采购为例，工程采购按照采购金额划分为微型工程（10万元以下）、小型工程（10万～200万元）、规模标准以上工程（200万元以上），工程分级分类精准决策，工程金额越多决策流程越严谨复杂。

1.2.1.2 信息公开更透明。信息公开是实现外部监督的前提条件，小微权力清单把“三务公开”（党务公开、村务公开、财务公开）以条文形式加以确定，实现村组织主动接受群众监督，真正做到“让权力在阳光下运行”。

1.2.1.3 公共服务质量更高效。小微权力清单规定农村各项服务事项办理主体与办理流程，村民能够清楚知道“何事该找谁，”，避免办事“跑断腿”。国家惠农政策也被列入清单，减少村干部与村民之间信息不对称，完成政策落实到农村的“最后一公里”，预防村干部利用政策解释权套取农民补助。

1.2.1.4 矛盾解决更便捷。服务村民其他事项中加入矛盾纠纷调解机制，设立人民内部调解员，及时解决群众矛盾，将“小事不出组，大事不出村，矛盾不上交”的枫桥经验与小微权力清单深度融合[8]。

1.2.2 编制运行流程 所谓“清单”，重点在于“清”，不仅要“理得清”还要“看得清”[7]。宁海县政府改变以往单一文字信息传达方式，创新传播方式，编制通俗易懂的流程图说明小微权力清单具体内容。针对36条权力事项共编制42张流程图，每张流程图明确表示权力来源、权力行使主体、权力运行流程、决议实施过程、权力监督主体。以物资、服务采购流程图（图2）为例，从初始商议到最终结算，流程图对每一环节都做出详细说明。

图2 2018年物资、采购流程图Fig.2 Flow chart of materials and procurement in 2018

1.3 制度执行

初始实施阶段，村干部对清单内容、精神内涵不够熟悉，执行效果欠佳。因此通过以下具体措施保证执行力度与效果。

1.3.1 增意提能保实施 村干部意识与能力是清单制度成功实施的重要保障。为此，乡镇政府落实主体责任，定期举办教育培训宣讲会，细致讲解清单制度执行步骤，及时回答村干部疑问，引导村干部“懂权、认权”，切实提高村干部执行能力。通过树立榜样，剖析典型案例，让村干部参与讨论，潜移默化中帮助村干部建立用权意识、规则意识。以不定期考试、举办知识竞赛、考核评分制等形式检验村干部执行力。

1.3.2 环境营造保实施 打通新兴媒体与传统媒体双结合新渠道，以传统媒体为主要宣传阵地，向村民发放清单手册，绘制宣传壁画，生动阐述清单利民、便民之处，争取群众认同。以电视、广播为展示平台介绍清单制度实施成果，形成社会舆论导向，进而给予村干部执行压力。借助互联网等新型传播媒介，打造宁海“36条”门户网站，清单内容查询更便捷，信息资讯传播更广泛。

1.3.3 技术手段保实施 积极探索“大数据+监督”新模式，乡镇政府通过“云平台”发布村务待办事项，督促村干部勤政多作为。涉及到采购招标等项目时，村干部要通过“云端”端口向乡镇“三资”管理服务中心平台进行报备，实时更新项目进展，做到工作“留痕”，线上线下同时接受监督。村民则可以使用“宁海村民e点通”了解村务公开信息，向村干部提出日常工作意见与建议。

2 存在的问题

小微清单权力清单制度目前尚处于推广阶段，制度化过程中不可避免会出现效果偏差，通过实地调研、新闻报道以及学术论文等渠道发现小微权力清单制度主要存在下列问题。

2.1 部分权力未进清单

由于传统习惯与外部环境等因素制约，部分权力事项未进入清单。（1）法律没有授权，但村干部实际享有的权力。在税费改革前，村干部主要工作是协助乡镇政府对农民收取相关税费。为完成征收任务，村干部有时使用未得到法律认可的权力，乡镇政府出于自身考量对这些行为持默许态度。久而久之这些权力被村干部保留下来，并在日常工作中经常使用。（2）随着脱贫攻坚战顺利收官，乡村振兴成为三农工作重心，政府机关通过发布数量庞大的政策文件推动农村发展，赋予村干部新任务与新权力，法律总是落后于实践，这些权力并未在清单中体现[9]。

2.2 制度实施动力不足

制度实施成功与否关键在于执行人。小微权力清单制度在实施过程中遭遇到村干部内在动力不足的问题。（1）传统村级事务管理模式下，村干部通过完成上级布置的任务来获取主管领导信任，以此谋求政治利益，谋划政治图景。但在清单式管理模式下，尚未构建绩效评价制度，物质激励失效，导致村干部存在消极执行等情况。（2）长期以来，村干部办事决策没有制度规范，主观能动性较强，由此已形成路径依赖，引进新制度势必会受到村干部本能排斥。（3）清单制度实施客观上加重了村干部工作量，村干部收入普遍低于外出务工收入，并且“强规则”下村干部获得“灰色收入”的空间被大大压缩[2]，经济回报与承担的职责不成正比，削减村干部“为人民服务”的工作热情。在生存困难与发展受限双重压力下，小部分乡村精英选择退出村干部队伍[10]。

2.3 制度运行损失效率

小微权力清单制度的运行会带来效率提高与损失2种结果。（1）小微权力清单制度明确公共服务事项的办理主体、办理流程、受理时限，避免相关职能部门之间扯皮推脱，让“最多跑一次”改革落到实处，提高村组织办事水平与办事效率[11]。（2）小微权力清单制度也不可避免地降低了村干部的决策与执行效率。小微权力清单制度施行后，村干部需要通过村民代表会议决议后再决议，由于参会人员认知水平参差不齐，涉及集体利益与自身利益发生矛盾时，往往以自身利益为重，干扰决策质量与效率[12，13]。

2.4 相关监督体系缺失

监督体系缺失是小微权力清单制度在全国多地流于形式的主要原因。小微权力清单制度一经制定就进入实施阶段，各地政府均明确表示村干部皆要根据清单制度办事，这就赋予小微权力清单制度执行刚性。但与之对应的监督体系并未建立，加之清单内容未规定执行主体所承担的责任，多种因素叠加不能给予村干部足够执行压力，必会降低制度执行刚性，以至农村基层频繁出现村干部选择执行或干脆不执行清单制度等问题[14]。

3 对策与建议

3.1 依法梳理权力事项，建立动态清单制度

治村必须要摒弃“人治”思维，尤其现今依法治国背景下，更要树立法治思维，依法办事，将法治融入自治与德治，构建新时代乡村治理体系。某些权力不能因村干部习惯使用而被认为合法，国家颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》[5]《中国共产党农村基层组织工作条例》[6]《中国共产党农村工作条例》[16]等法规条例对村组织、村干部享有权力做出明确规定。依法梳理权力事项，收回法律未赋予村干部的权力，力求做到清单之外无权力。随着乡村振兴战略实施，农村事务日益增多，相对静态的权力清单不能适应动态的村级事务，应对清单内容适时调整，建立动态清单制度[15]。由县级政府提议修改完善清单制度内容，报县级党委审议，审议完成后由县级人大决议通过，多部门联动促动态清单制度顺利落地。

3.2 提高村干部待遇与保障水平，激发内在动力

村干部动力机制可以划分为经济性收益与社会性收益两类，经济性收益是指村干部可以从工作岗位中获取的正常工资收入与潜在“灰色”收入；社会性收入指村干部能得到心理层面的满足，如认可、权威、声望等[15]。激发村干部工作热情，“面子、里子”二者缺一不可，两方都要抓，两方都要硬。（1）建立清单评价考核机制，以群众满意度为准绳，实现两挂钩，即考核结果与工资挂钩，奖励性绩效与群众满意度挂钩。（2）实现村干部工资水平与物价水平同步增长，提高村干部医疗、养老等社会保障水平，有条件的地区可将村干部纳入公务员编制，解除村干部后顾之忧，激励村干部履职尽责。（3）开展形式多样的评比活动，树立典型模范，增强村干部荣誉感。

3.3 改进村民代表参与方案，合理发挥制度弹性

村民代表大会决议处于整个决策中枢环节，村民代表肩负着决定村庄未来发展的重任，因此村民代表不仅要对自己负责，也要对村民负责。基于村民代表参与决议出现的种种问题，研究对症下药，并结合农村实际，提出三个村民代表参与改进方案。（1）严格把控村民代表来源，积极引导退休干部、退休教师、退伍军人、老党员通过选举成为村民代表共谋村庄发展蓝图；（2）实施村民代表回避制度，相关事项涉及村民代表自身利益时，村民代表可以进行旁听但没有决议权；（3）制定村民代表定期轮换规则，预防村民代表结成新的“利益联盟”，村民代表每一年或每半年进行轮换，可以连选连任，连续3次不参加村民代表会议取消代表资格，不得再次担任村民代表。把握制度刚性与制度弹性之间平衡点，抓大放小，某些事项可以简化实施细则，但要明确实施原则，留足村干部发挥自身能力空间，同时避免清单制度过于灵活给一些村干部留下“钻空子”的机会。

3.4 多元主体共同参与，协同构建监督体系

监督体系应是多元主体协同的整体性监督范式。上有乡镇政府、党委、县纪委监督，下有普通群众、党员监督，中间有村两委成员、村监会监督。如此立体式监督层次编制成一张严密的监督网，对村干部形成震慑，督促村干部按清单规范用权，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”有效机制。