“校中校”独立学院转设：实践、困境与思路

丁秀棠

(北京大学 教育学院，北京 100871；北京教育科学研究院 教育发展研究中心，北京 100036)

2020年5月15日，教育部办公厅印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》的通知(以下简称“2号文”)，提出“到 2020 年末，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设。原则上，中央部门所属高校、部省合建高校举办的独立学院要率先完成转设，其他独立学院要尽早完成转设”。这意味着独立学院转设的政策已由之前的“鼓励转设”进入“全部尽快转设”阶段，由公办高校“名义上或实质上与社会力量合作举办”(1)王富伟、阎凤桥：《独立学院组织种群的制度起源》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2018年第6期，第118-134页。的独立学院这种高等教育组织形式，将随着转设工作的推进逐渐退出历史舞台。

独立学院组织类型复杂、办学模式多样，有学者(2)王富伟：《独立学院的制度化困境——多重逻辑下的政策变迁》，《北京大学教育评论》2012年第2期，第79-96页。(3)阙明坤、阙海宝：《基于实证调查的独立学院转设政策研究》，《复旦教育论坛》2015年第4期，第87-93页。(4)王富伟、阎凤桥：《独立学院组织种群的制度起源》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2018年第6期，第118-134页。根据合作双方资产性质，将其划分为“民办型独立学院”和“公办型独立学院”。其中，“公办型独立学院”为 “由公办高校独自或结合其他公有力量举办”(5)王富伟、阎凤桥：《独立学院组织种群的制度起源》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2018年第6期，第118-134页。，或者“主要利用国有资产创办”(6)阙明坤、阙海宝：《基于实证调查的独立学院转设政策研究》，《复旦教育论坛》2015年第4期，第87-93页。的独立学院。“2号文”提到的“由公办高校单独举办，公办高校与学校基金会、校办企业、学校附属医院、校友会或学校工会等下属机构合作举办，以及公办高校与地方政府合作举办”的“无社会举办方”的独立学院，便是学界所称的“公办型独立学院”。“2号文”也将其界定为“校中校”，但本文所称“校中校”独立学院不包含公办高校与地方政府合作举办的独立学院，而专指“公办高校单独举办或公办高校与下属机构合作举办的独立学院”。“2号文”提出，独立学院转设路径可分为“转为民办、转为公办、终止办学”三个主要方向，但也“鼓励各地积极创新，探索提出其他形式合法合规的转设路径”。其中，针对“校中校”独立学院，“2号文”提出“地方政府有条件承接举办的，鼓励转设为独立设置的公办普通本科高等学校”；如果“转为民办普通本科高等学校，须明确非营利性”，同时规定“不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人”。

为什么“2号文”会对“校中校”独立学院转设提出上述要求，“校中校”独立学院转设实践状况如何，转设将面临哪些现实困境，应当如何解决这些困境，这是本文研究的问题。基于此，需先对“校中校”独立学院产生的制度本质进行分析。

一、“校中校”独立学院的产生：对正式制度的一种“变通”

现存的大部分“校中校”独立学院，起源于2003年教育部对各种“公有民办二级学院”进行规范之前的公办高校“校中校”。教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称“8号文”)将“校中校”定义为“普通高等学校在校内举办的独立学院”。此时的“校中校”一般不具备独立法人地位，多以高校二级学院的身份存在，相当于高校的“二级产权单位”(7)王富伟、阎凤桥：《独立学院组织种群的制度起源》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2018年第6期，第118-134页。，在招生、教学管理、校舍使用和文凭发放等方面主要依靠主体高校资源。一些高校的无序发展，引发了影响高校办学质量、威胁教育公平(8)张国华：《“国有民办二级学院”办学体制质疑》，《教育发展研究》2002年第3期，第16-19页。等诸多争议。为此，2003年教育部出台“8号文”，强调独立学院要实现“六独立”，即独立的校园和基本办学设施、相对独立的教学组织和管理、独立进行招生、独立颁发学历证书、独立进行财务核算和独立的法人资格，规定举办独立学院需要有申请者与合作者。独立学院的申请者即普通本科高校，合作者“可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其他有合作能力的机构”。“8号文”还提出：“自2003年起，凡普通高等学校试办的独立学院与《意见》规定不一致的要立即停办或停止招生。特别是普通高等学校在校内举办的独立学院(即‘校中校’)。”

在这样的政策背景下，为了获取继续办学的合法性，出于现实资源的限制(如能否在有限时间内找到符合标准又愿意投资民办教育的合作方(9)张卫良、黄波：《产权、投资方和内部管理机制——独立学院发展过程中存在的若干问题探析》，《湖南工业大学学报(社会科学版)》2009年第2期，第130-131页。)、利益最大化的考量(如举办高校不必与社会合作者分享办学收益，避免利益冲突(10)周游：《独立学院产权设计的若干问题分析》，《教育研究》2012年第12期，第41-45页。)以及公办高校控制的有效性(公办高校可以掌握控制权(11)阙明坤、陈春梅、黄朝峰：《我国独立学院三大区域发展模式及政策规制》，《教育发展研究》2018年第23期，第38-45页。)等诸多因素考虑，地方政府和公办高校等“相关政策参与者在落实独立学院政策时，结合当时的实际情况，通过采取相应措施使本地区的独立学院在形式上基本达到了政策要求”(12)陈汉聪、陈学飞：《规范与变通——国家独立学院政策在浙江省的实施案例研究》，《高校教育管理》2009年第3期，第14-20页。。普遍的做法是，许多高校将所属校办企业、教育基金会、附属医院、校友会等作为合作者，以实现形式上的合法性(13)彭华安：《诞生与危机——独立学院制度运行的案例研究》，上海三联书店2013年版，第7页。。但这类独立学院由于并未实质性地引进公办高校以外的社会力量，“组织内部并无真正的私营市场主体(个人或私营企业)”(14)王富伟、阎凤桥：《独立学院组织种群的制度起源》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2018年第6期，第118-134页。，实际上违背了“8号文”的政策本意，仍然属于“校中校”，也常被诟病为“假民办高校”“假独立学院”。

当前“校中校”独立学院的存在，总体上是对独立学院正式制度的一种“变通”，而且这种“变通”行为主要是地方政府与公办高校之间基于观念、利益、现实等多种因素的“合作与共谋”(15)彭华安：《诞生与危机——独立学院制度运行的案例研究》，上海三联书店2013年版，第7页。，是对中央政府所制定的正式制度的一种偏离。正由于是对正式制度的“变通”与偏离，“校中校”独立学院只能作为一种非正式制度的产物存在。这种非正式制度若一直无法转换为正式制度，一旦在正式制度制定者(中央政府)决心运用所拥有的相关权力加以修正时，非正式制度便面临着被强制性“取消”的可能，即要求独立学院“转设”。

二、“校中校”独立学院的转设实践：“拍卖举办权”成为转设新动向

“转设”这一概念源于2006年教育部下发的《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》(16)阙明坤：《我国独立学院转设区域分布现象、归因及对策》，《教育发展研究》2015年第7期，第11-17页。。该意见提出：“‘十一五’期间，独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校。”教育部于2008年颁布《独立学院设置与管理办法》后，在2009年的《关于〈独立学院设置与管理办法〉的工作说明》中再次明确提出，“国家对已设独立学院给予了五年过渡期”，其中“符合普通本科高等学校设置标准的，可申请转设为民办高等学校，颁发民办教育办学许可证”。此时，“转设”一词主要指由独立学院转为独立设置的民办高校。2013年6月，在教育部举办的“全国民办教育工作专题(独立学院创新与发展)培训班”上，时任副部长鲁昕就独立学院的发展提出了六条出路，其中涉及本文所界定的“校中校”独立学院的有四条：一是并入公办高校，指那些由公办高校举办、没有独立校区、具有“校中校”特征的独立学院考虑并入公办高校；二是进行资产整合，指现有独立学院合并继续举办独立学院或转设为民办本科高校或其他层次的民办高校；三是由当地政府支持转为公办高校，转设后继续与政府合作；四是终止办学。应该说，针对“校中校”独立学院转设的路径相对明确，除了终止办学，主要是“回归”母体公办高校和转设为公办高校。

从“校中校”独立学院转设的已有实践来看，由于转设本身牵扯复杂的重大利益调整(17)阙明坤：《我国独立学院转设现状分析及对策研究》，《教育研究》2016年第3期，第64-71页。，并受各种现实政策与资源条件等约束，加上之前政府采取“鼓励转设”而非“必须转设”的政策，2018年之前“校中校”独立学院转设积极性不高、转设数量很少。2016年11月修订的《民办教育促进法》规定，非义务教育阶段民办学校可以自主选择成为营利性或非营利性学校；2018年8月，司法部公布《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》，对公办学校参与办学提出了新的要求，规定“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益”。这一规定对公办学校参与民办学校办学释放了不同于以往的信号，若最终落实，公办高校通过举办独立学院获取收益的许多已有做法将不再具有合法性。作为“校中校”独立学院的实际唯一举办者，公办高校需要重新权衡举办独立学院的利弊。此外，中共十八大以来各级政府对公办高校开展专项巡视、政治巡视后发现，一些参与举办独立学院的公办高校在管理、收费等方面存在诸多不规范的问题，更加坚定了中央政府加快推进独立学院转设工作的决心。近年来，教育部相关领导在不同场合都提到要加快推动独立学院转设工作。2018年12月，教育部办公厅《关于做好2018年度高等学校设置工作的通知》正式提出，要“积极推动独立学院能转快转、能转尽转”，独立学院进入“尽快转设”的新时期。面对新形势，只有少数“校中校”独立学院在地方政府的支持下转设为公办高校。

然而，上述转设实践只是少数个案，截至目前，独立学院转设为公办高校的案例屈指可数(18)郑雅萍、周婷、陶佳苹：《独立学院转设：必要性、困境及路径设计》，《教育理论与实践》2019年第36期，第7-9页。。近两年，“校中校”独立学院转设出现了一种更为明显的新动向——“拍卖举办权”转设。所谓“拍卖举办权”转设，其基本做法是：通过公开招投标等方式“引进”社会投资方，作为新的合作者，进行独立学院举办者变更，最后将独立学院“转设”为由社会投资方单独举办的民办普通高校。社会投资方负责新校区建设并在条件成熟时进行搬迁办学，随后申请转设，而“校中校”独立学院原有校区及所有相关资产等都“收归”母体公办高校，同时投资方需要支付一笔费用，以“捐赠”的名义直接转到母体公办高校的账户上。这种“转设”对于母体公办高校个体而言，属于“利益最大化”的选择。母体公办高校通过“拍卖举办权”转设，不仅不会产生最为担心的“国有资产流失”问题，而且可以获取一笔数额不菲的“举办权或办学权转让费”。这笔“举办权或办学权转让费”，至少达几个亿。然而，公办高校这种“利益最大化”的个体行为，所产生的集体后果是对整个高等教育系统的损害。一方面，公办高校这种行为的实质是将中央政府授予的本科高校举办权变相转让，并从中牟利；一些公办高校甚至在面向社会公开招纳举办者的“招商书”中明确提出“出价最高者竞得”，将独立学院转设作为一门“生意”，引发社会热议。独立学院自诞生以来便被诟病为公办高校利用权力进行“制度性寻租”(19)王建华：《我国独立学院制度：问题与转型》，《教育研究》2007年第7期，第46-49页。，成为母体公办高校“以公共资产获取小集体利益的工具”(20)费坚：《当前我国独立学院“独立”的困境研究》，《高教探索》2008年第1期，第99-103页。等，若在转设时再通过“拍卖举办权”获利，无疑会再度引发社会对我国高等教育审批与管理制度公正性的拷问。另一方面，新的投资方接手举办高校的成本增加，办学压力较大，且新的投资方多为大型教育投资集团，对教育投资具有强烈的营利性动机和营利性需求，这些因素叠加在一起，必然会影响高校的办学投入和办学质量。从长远来看，这无益于我国高等教育整体的健康发展，从而引发社会的关注与中央政府的担忧。作为负有维护高等教育系统整体、长远利益职责的中央政府，在预见到这一新动向所带来的各种不良影响时，必然会进行纠正。

“2号文”规定，“校中校”独立学院“不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人”，而是鼓励在条件允许的情况下转为公办高校，或转为举办者为与地方政府相关的机构，或转为无举办者的非营利性民办高校。从理念层面上对“校中校”独立学院提出上述转设思路固然有其合理性，但由于该类独立学院转设牵涉众多利益、资源等现实问题，必须结合其特征，把握上述限定之后可能带来的种种现实困境。

三、“校中校”独立学院转设面临的现实困境：观念、利益与资源限制

关于影响独立学院转设政策执行的因素和转设所面临的各种现实困境等研究已较多，不同学者从多个角度进行了探讨。如李道先等(2012)认为，独立学院转设的关键是产权问题，当前产权制度不够完善，特别是资产过户政策，影响着转设政策的有效执行(21)李道先、罗昆、阙海宝：《转设背景下独立学院产权制度的困境与对策》，《中国高教研究》2012年第10期，第76-79页。；阙明坤(2015)认为，独立学院办学类型各异、举办主体实力存在差异、举办主体认知存在分歧和地方政府态度立场不一，是导致不同区域不同独立学院之间存在转设差异的主要因素(22)阙明坤：《我国独立学院转设区域分布现象、归因及对策》，《教育发展研究》2015年第7期，第11-17页。；郑雅萍等(2019)认为，政府对独立学院转为公办高校的动力不足，独立学院内部利益方对独立学院转设为民办高校往往带有抵触情绪等，影响独立学院的转设(23)郑雅萍、周婷、陶佳苹：《独立学院转设：必要性、困境及路径设计》，《教育理论与实践》2019年第36期，第7-9页。；朱进喜(2020)认为，独立学院转设主要面临着非营利组织和地方政府财力有限、私人组织提供教育资源动力不足、政府与私人混合提供教育资源缺乏政策依据等问题(24)朱进喜：《“分类管理”政策下独立学院转设路径、困境及对策探讨》，《大学教育》2020年第3期，第9-12页。。归纳起来，影响独立学院转设的因素，既有观念认知，又有现实利益与资源支撑问题，还包括政策的衔接与突破等。结合“校中校”独立学院自身特征，针对“2号文”所提出的相关要求，该类独立学院如果转设为非营利性民办高校，可能会面临观念、利益与资源限制等困境。

(一)“国有资产流失”和“民办教育”的观念困境

由于“校中校”独立学院主要由公办高校利用国有资产举办，如果该类独立学院不是终止办学或回归母体公办高校，则无论是转设为独立设置的公办高校还是转设为非营利性民办普通高校，抑或是与其他高职高专院校等进行合并，都不可避免地涉及个体公办高校国有资产是否存在流失的问题。“2号文”在“强化风险防控”部分也明确提出：“涉及国有资产处置的，按有关规定执行，坚决防止国有资产流失。”国有资产流失问题，是独立学院转设过程中政府部门和公办高校最为担心的问题，也是过去一些独立学院转设过程中纠纷、矛盾的关键点。在“校中校”独立学院转设的问题上，倘若沿用既有的“国有资产流失”观念来处理产权关系，尤其是当转设为非营利性民办高校时，个体公办高校若要避免“国有资产流失”，必然会造成转设成本过高、通道不畅等问题，妨碍转设进程。另外，转设为非营利性民办高校还涉及对“民办教育”观念的重新认识。长期以来，由于“我国民办教育发展的基本特征是投资办学”(25)邬大光：《我国民办教育的特殊性与基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8页。，社会上的普遍观念为“民办民有”，甚至为“民办私有”。随着民办教育分类管理制度的落实，应当重新认识非营利性民办学校，否则“校中校”独立学院转设为非营利性民办高校的道路将会陷入观念困境。

(二)母体公办高校个体利益的保障困境

“校中校”独立学院的诞生，从根本上源于许多公办高校在办学经费不足的困境下，为保持自身竞争力与提升办学质量而进行的“创收”行为(26)彭华安：《独立学院办学模式的特殊性分析》，《教育理论与实践》2016年第3期，第6-8页。。获得一定的经济利益，是大部分公办高校举办独立学院的主要目的。“校中校”独立学院之所以转设积极性不高，除了转设成本过高、转设条件难以实现等因素之外，还有一个重要原因便在于母体公办高校不愿意放弃其中的经济利益，尤其对办学经费始终不充裕的地方高校而言更是如此。据笔者统计，在49所举办者为“母体公办高校一方”或“母体公办高校+校办企业”这两类比较典型的“校中校”独立学院中，母体公办高校仅1所为“一流大学”、5所为“一流学科”所在高校，其他43所多为知名度不高的地方高校，且主要分布在河北、湖北和湖南等公办高校生均办学经费偏低的区域。“校中校”独立学院给母体公办高校带来的经济利益是非常可观的，有些母体公办高校每年从独立学院学费中抽取高达50%以上的经费作为“管理费”，以弥补自身办学经费紧张的问题。因此，“校中校”独立学院的转设对许多母体公办高校而言是很大的利益损失。如何对公办高校相关利益加以补偿或保障，以确保其办学不因独立学院的转设而受到较大的影响，也是转设工作必须考虑的重要现实问题。“2号文”提出对按期完成转设的举办高校，在招生计划、项目申报和专业设置等方面给予倾斜支持，鼓励学校所在地政府在生均拨款、财政奖补等方面给予政策扶持，一定程度上是通过政策工具对相关利益主体作出利益补偿。然而，关于这方面的鼓励内容仅是中央政府的倡导性政策，能否落实一方面取决于地方政府的观念认识，另一方面取决于地方政府的资源支持能力。

(三)“校中校”独立学院集中区域的资源支持困境

“校中校”独立学院转设需要各方面的资源支持，包括政策资源和资金资源等。由于“校中校”独立学院具有明显的区域集中性特征，且大部分集中在高校办学经费相对紧张的省份，随着转设工作的推进，将不可避免地陷入集中性的区域资源支持困境，尤其是财政资源困境。2019年，全国68所“校中校”独立学院分布在15个省份，其中分布最多的前5个省为江苏(12所)、湖北(10所)、河北(9所)、湖南(9所)和浙江(7所)，约占全国独立学院总数的70%，区域集中程度较高。从不同举办者类型的分布来看，区域集中特征更为明显。其中，举办者只有“母体高校一方”的27所独立学院分布在12个省份，但仅河北(7所)和湖南(6所)就占近一半。举办者为“母体高校+校办企业”的22所独立学院分布在7个省份，但数量最多的湖北(8所)和浙江(6所)合计占63.64%。举办者为“母体高校+教育基金会”的11所独立学院，区域集中特征更为明显，全部在江苏(9所)和福建(2所)。面对“校中校”独立学院如此集中的区域分布，所在省份面临的转设压力较大，单靠地方财政与相关资源恐怕难以支撑转设工作，可能陷入地方资源支持不足的困境。

四、“校中校”独立学院转设的关键：观念引导、利益补偿与资源支持

针对“校中校”独立学院转设过程中面临的主要现实困境，从中央政府到地方政府，应相应地建立健全观念引导机制、利益补偿机制与资源支持机制，在中央政府、省级政府的共同支持下，有效推进“校中校”独立学院转设工作。

(一)建立健全观念引导机制

观念是行动的指引。观念力量之强出乎人们的意料，韦伯用“扳道工”(Switchmen)和“意义之网”这两个比喻来说明文化观念的作用。他认为，利益(包括物质利益和精神利益)直接支配着人们的行为，如同火车头一样推动人的行动；但是观念像“扳道工”一样，“经常决定了行动被利益力推动的轨道”(27)Gerth H，Mills C W，From Max Weber，Oxford University Press，1946，p.280.。因此，针对“校中校”独立学院转设面临的观念困境，从中央政府到地方政府，首先要建立观念引导机制，重塑关于“国有资产流失”和“民办教育”等观念，并在此基础上对“校中校”独立学院转设过程中“国有资产管理”等相关规定作出适宜的调整。根据“2号文”的建议，“校中校”独立学院可以转设为非营利性民办高校，这本身便意味着观念的突破与体制的创新。随着民办教育分类管理制度的落实，教育应更多地区分为“营利性教育”和“非营利性教育”，后者包括公办教育和非营利性民办教育。对民办教育也应主要强调“民办机制”，使民众摆脱“民办即民有”的观念束缚，也可以是“公有民办”。非营利性民办学校为非营利法人属性，其资产实际为社会共有。根据法律规定，在非营利性民办学校停办之后，剩余资产将继续用于其他非营利性学校办学。“校中校”独立学院转设为非营利性民办高校，从资产流向与作用发挥上看并非是从公有到私有，而是都属于“公共所有”，因此不能视为“国有资产流失”，应视为国有资产在公共教育机构中的流转。“2号文”还特别提出，如转为非营利性民办普通本科高校，可由地方政府设立教育投资公司、教育基金会或国有企业作为举办者，也可探索无举办者办学。明确这类高校的举办者性质，实际上界定了其“公有民办”的属性。将独立学院转设为“公有民办”高校，可以更好地解决产权、地方资源支持等问题(28)徐绪卿：《关于部分独立学院转设为地方公有民办普通高校的思考——以浙江省内生型独立学院转设为例》，《教育发展研究》2020年第5期，第41-47页。。

(二)建立健全利益补偿机制

利益是行动的动力。利益关系的处理，决定着转设政策执行的成败。相关利益主体在转设过程中不断进行着利益博弈，倘若没有第三方介入，博弈的结果必然是力量相对薄弱的一方遭受利益损失。“校中校”独立学院和母体公办高校作为培养高等教育人才的组织，无论哪一方利益受损，都会对我国高等教育带来不良影响。为避免“校中校”独立学院在转设过程中陷入利益博弈的困境，应当由各级政府建立健全相应的利益补偿机制，对转设过程中及转设后相关主体的利益损失作出一定的补偿。尤其是在独立学院转设为“公有民办”型的非营利性民办高校过程中，为保障新设高校办学条件、办学质量和办学秩序等不因转设而受到较大影响，建议母体公办高校在“退出办学”时将其举办投入作为“捐赠”处理(29)此处涉及“国有资产流失”问题，前文已作分析。，同时由中央政府和地方政府根据一定的原则与标准，对母体公办高校作出补偿和奖励，确保其相关利益不受损害。

(三)建立健全资源支持机制

资源是行动的基础。独立学院转设所需的各种资源，包括政策资源和财政资源，应当由中央政府与地方政府共同提供。朱进喜(2020)认为，中央政府要给予欠发达地方政府必要的转移支付和政策支持，地方政府要承担必要的转设成本(30)朱进喜：《“分类管理”政策下独立学院转设路径、困境及对策探讨》，《大学教育》2020年第3期，第9-12页。。根据“校中校”独立学院转设可能面临的区域资源支持困境，建议中央政府进一步建立健全资源支持机制，设立专门的“独立学院转设专项资金”，对地方财政经费紧张、高等教育办学经费相对不足和“校中校”独立学院集中的区域进行专项资助，提供相应的资源支持，帮助地方政府顺利推进转设工作。只有建立中央与地方上下联动的支持性机制，而不是单纯由上而下“层层加码”地压实地方责任，独立学院转设工作才能真正得以有效推进，从而避免地方政府因资源不足等因素而不得不再次采取“变通”的方式来执行转设政策。