实施乡村振兴战略与构建新型农业保险研究

龚家祥

（中共新平县委党校，云南新平 653400）

中国有世界第二大农业保险市场之称，已超过2亿农民参与到农业保险之中，但不可否认的是我国现行的农业保险在制度建立、组织完善、农业保险管理、财政补贴制度、保险产品开发等方面仍存在亟待解决的问题。云南农业是极其脆弱的，属传统农业省，不少风险在威胁着生产发展，农业保险是减轻农民损失的有效方式，是承担农业损失的有力武器。发展和完善农业保险体系对于促进“三农”发展至关重要。2007年中央财政首次对农业保险给予补贴，云南省政策性农业保险开始试点，由于云南灾害种类多、受灾面积广、成灾比例高，属农业自然灾害严重省份。因此，农业保险健康发展是保证农产品供给、提高农产品竞争力、营造良好生产环境，进一步推动云南乡村振兴的有力保障。

一、构建新型农业保险的原因

（一）实施乡村振兴是广大农民的迫切愿望

有效的农业保险是农业经济发展的通常选择。通过实施政府引导农业保险，可以在农业保险规则允许的范围内，代替对农业的直接补贴，降低自然灾害对农业带来的损失，稳定农民收入。加强农业基础设施地位，持续加大支农惠农扶农政策，将是今后一个时期的战略任务，农业保险将为实施乡村振兴提供对策保障。

（二）新平县近30年发生的较大自然灾害

1.洪涝灾害。2001年5月下旬至6月，新平县境内普降大暴雨，造成“6·2”洪灾，致全县12个乡（镇）9.6万人遭受严重的洪涝灾害，转移1205户6012人，农作物受灾4262.44 hm2，绝收1690.73 hm2，此次洪灾共造成直接经济损失21 141.45万元。

2.泥石流灾害。2002年8月，新平县普降大雨，致使新平县境内水塘镇、嘎洒镇、者竜乡发生严重山体滑坡，造成“8·14”特大泥石流灾害，灾害涉及27个村231个组29 160人，冲毁沟渠248条286.2 km，冲毁公路227条505.3 km，冲毁桥涵241座1252 m，冲毁田地1011.93 hm2，农作物受灾面积达2680.67 hm2，冲毁人畜饮水设施126件240.27 km，冲走大牲畜1829头，造成直接经济损失22 878.23万元。

3.旱灾。2010年春季新平遭受极其严重的旱灾，25万受灾同胞的生产生活受到严重的影响。缺乏有效保障的农业在这次旱灾中损失尤为严重，农作物受灾面积近2万hm2。

（三）乡村振兴战略需要改善农业保险局面

党的十八大提出了全面建成小康社会，全面小康关乎中国千家万户，做好“三农”问题事关国计民生，这对农业保险的普及推广提出了更高的要求。但是随着保险业市场化运作，直接影响政府性农业保险补贴，近年来农业保险业务停滞不前，这与实施乡村振兴战略和2035年基本实现农业现代化不相匹配，急需建立新型农业保险制度。

（四）乡村振兴战略与农业政策性保险特点

农业政策性保险是保险经营成本、风险、费率的保障，有些农业产品的保险费率超过10%，高于其他险种费率，农民支付保费的能力有限，保险覆盖面不广，而且赔付率低。如果完全依靠市场化运作，可能出现供给不足，如果没有政府政策性财政资金支持，保险公司难以承担政策性农业保险赔付金额，因此政府必须建立实施乡村振兴战略与农业保险发展相适应的市场化经营模式。

二、农业保险经营模式的选择

（一）构建农业保险新模式

根据目前农业保险政策性特点，改变传统商业性农业保险经营形式，构建新型农业保险模式的总体思路是多层次、多渠道支持农业保险经营。农业保险不能等同于商业保险公司经营的其他险种，完全实行商业经营，也不可能完全依赖国家财政补贴或照抄照搬现成的模式。应以现有模式为参照，积极探索适合实际情况和区域特点的多种经营模式，与农业区域特点相适应的农业保险新模式。

（二）国内外农业保险发展模式

根据发展农业保险的历史特点，国内外操作方式和法律制度的不同，农业保险大致可以分为5种不同的模式。

1.政府主导模式。如美国、加拿大模式，这种模式以不断完善农作物保险法律法规为依托，建立农作物保险公司，提供农作物直接保险和由中央政府统一组建的全国农业保险公司进行农业再保险。

2.政府支持下的互助合作经营模式。如日本模式，这种保险是由民间建立的，不以盈利为目标的互助性农业保险。

3.政府主导的社会保障模式。如前苏联模式，这种模式是政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金及管理费用。

4.政策性优惠模式。如西欧模式，这种由相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办的农业保险，政府不直接参与农业保险经营，但对农业保险给予税收等政策优惠。

5.国家重点选择性扶持模式。如亚洲发展中国家模式，这种模式是指保险公司根据农业保险合同，对被保险人在农业生产过程中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的财产损失承担赔偿保险金责任的保险活动。

各国农业保险都是在政府支持下，给予一定的补贴，以此促进农业保险的发展，但这种补贴也存在一定的局限性。从公平角度上说，受益的人只有少部分，如美国有300万农民，仅有约30万人参加了政府支持的农业保险计划。政府不仅补贴保费，还要补贴管理费，业务规模越大，补贴费用越高。云南农业产业化、规模化、现代化发展不平衡不充分问题将长期存在，农业保险不可能完全照抄照搬国内外做法，或者完全套用一种模式，必须结合区域实际，在积极引导和鼓励各地探索农业保险新模式的同时，应建立全省相对统一的农业保险经营模式。

（三）农业保险理论模式

近年来，从国内情况看，我国每年约有0.3亿公顷农作物受灾频繁而巨大的自然灾害不仅造成农产品供给的减少，而且使得农业生产的物质条件被破坏。从云南新平县来看，新平自然灾害频发，10年内曾经遭遇过重大的旱涝灾害。借鉴国内外农业保险经验，总结云南农业保险的经验教训，积极探索各种形式的农业保险模式，一是设立专业农业保险公司主营农业保险业务；二是由商业保险公司代办政策性农业保险；三是在地方财力允许的情况下，设立由政府兜底的政策性农业保险公司；四是设立农业相互合作联保保险公司；五是引进国外农业保险经营较为成功的外资公司。

（四）农业保险经营模式

1.政府主导由商业性保险公司办理政策性农业保险。此模式的特点是按照国家政策性范围商业化运作的原则，实行委托管理经营。省政府对农业保险给予免税和补贴，由各地政府将政策性农业保险业务委托商业性保险公司管理，实行单独立账、单独核算。该模式的优势在于充分利用现有资源，降低成本，容易操作。

2.政府主导作用应体现在多个方面。一是对受委托管理保险公司经营的农业保险免征业务税，并按照经营规模给予相应的管理费用补贴；二是对投保农民给予保费补贴，解决农民保费支付能力不足的问题，调动农民投保积极性，扩大投保覆盖面；三是农业保险在承保理赔时应当得到当地政府支持和相关职能部门的配合。农业保险工作点多、面广，只有依靠县、乡（镇）政府领导干部组织引导，相关部门联动支持，动员村组干部带头参与，才能为农民提供更优质的农业保险服务。

3.在解决农民交农业保险费意识差、保险公司经营难、财政扶持农业保险发展补贴难的问题时，应注意以下几个方面：一是坚持基本保障的原则，在险种设计上，可选择与农民切身利益关系密切的风险责任，保险金额和费率不宜过高，以减轻农民缴费负担，实行基本保障的原则；二是适当推行自愿和强制相结合的保险，在足够大的领域内分摊风险，避免逆选择，减少保险公司经营农业保险经营性支出；三是为解决好政府补贴难的问题，农业保险的保费筹集应坚持集思广益、多渠道、宽领域、因地制宜的原则。政府可从财政预算或支农扶农资金中划转一部分，政府补一点、地方拿一点、企业出一点、农户交一点，共同筹集，以减轻完全由政府补贴或农户交纳保险费的情况。

4.建立全省农业保险公司。对农业保险实行专业化管理、规范化经营。该模式的特点是国家对农业保险的扶持政策统一由政策性保险公司经营运作，实行政策性业务和商业性保险分设经营，建立由财政兜底的政策性农业保险公司，按照保本微利的原则，对农业保险业务实行专业化管理。该模式的优势是可以整合资源，避免多家公司分散经营，使农业风险在全省范围内得以最大程度的优化，为农民提供专业、优质的保险服务。

5.为把农业保险业务做大做强，普及农村惠及农民，农业保险公司应在政府财政资金的支持下，积极开拓县（市、区）域保险发展空间，为农民提供多方位的保险服务。国家对农业保险公司经营的所有业务免征税收，建立农业保险专项基金，扶持农业保险的发展。但现阶段各级财力有限，因此应允许农业保险公司经营种植、养殖保险以外其他财产保险业务，推动县域保险的全面发展。

三、实施乡村振兴战略必须构建农业保险新模式作保障

农业保险经营模式的正确选择与实施乡村振兴战略，是保障农业保险业务健康发展、建立农业保险制度的关键。实践证明，政府、法律法规和保险的支持是使农业保险各种新模式运行的必要保障。

（一）政府的支持

国家和地方财政资金的有力支持，是加快实施乡村振兴战略农业保险发展的重要前提。世界上许多国家都对农业保险实行了国家扶持政策，对农业保险实行减免税收；对保费、管理费等给予财政补贴。在世界贸易组织《农产品协议》附件2《国内支持：免除削减承诺的基础》的第7条和第8条，就明确提出了政府可以在财政政策上参与农业保险，以支持农业的具体规定。按照WTO规则，各国必须逐步开放农产品市场并减少对农业的补贴，但对与农业生产相关的自然灾害保险作为“绿箱”政策，不予以限制。许多世贸组织成员国都利用了这一规则，通过政府参与农业保险的方式，转移政府对农业的补贴，加强对本国农业的保护。

（二）健全的法律法规

《中华人民共和国保险法》第155条规定，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法另行规定”。但是多年来农业保险缺乏法律保障，急需制定农业保险法律、法规。

（三）再保险的支持

农业生产所面临的风险主要是自然灾害，有些是巨灾风险，如种植业的干旱、虫灾、涝灾；养殖业的口蹄疫、禽流感等传染性疾病，这些灾害发生面广、损失额度大，特别是规模种养殖，一旦发生承保公司很难承担这些损失，如果不尽快建立农业保险的再保险机制，必将严重制约乡村振兴战略的推进。目前可建立由中国再保险公司承担上级再保险的职能，通过再保险或者农业风险基金等形式分散风险，积累农业保险风险基金，实现不同地区之间的互助，保障在实施乡村振兴战略中助推农业保险的快速、健康发展，确保乡村振兴战略稳步实施。