总体国家安全观视域下安全生产法律体系的推进路径研究

2021-11-30卜素

华北科技学院学报 2021年1期

卜素

( 中国矿业大学(北京) 文法学院，北京 100083)

0 引言

我国的工业体系为社会经济的持续快速发展提供支撑，同时为维持的社会稳定承担了重要责任。其中，一个重要的方面是通过特殊的组织形式，维护了生产秩序。然而，安全生产的实现并不容易。仅2019年，就发生了“3.21”响水化工企业爆炸事故、10·10无锡高架桥侧翻事故等多起震惊全国的重大安全事故。随着这些事故信息的不断传播，大众逐渐意识到，安全生产事故不仅对事故所涉的部分公民生命权与财产权造成了直接侵犯，还损害了大多数公民追求和谐稳定生活的利益。在宏观层面上，它也是对公共安全利益的侵害。现实中，实现安全生产的目标既需要生产部门在生产过程中落实企业自身的安全生产责任，也需要政府充分发挥安全生产的监督管理作用。这些管理职能部门的有效整合与落实需要以法律为依托。也就是说，上述主体职责的落实需要构建完备的安全生产法律体系。换言之，安全生产的法治化进程决定了我国安全生产目标实现的程度。

目前，我国正以新《国家安全法》为核心，采取有效的行动，逐步实现国家安全法治化。在此基础上，我国已构建了涵盖安全生产相关职能的国家应急管理机制。应急管理部就是在此背景下应运而生的，它承载原国家安全生产监督管理总局的相关职能。我们尝试将安全生产法纳入以《突发事件应对法》为基础的应急管理法律体系之中。虽然应急管理和安全生产都属于“总体国家安全观”下的政府具体职能工作，但是两者之间并非简单的包含与被包含的关系。如果简单地将安全生产归入应急管理法律体系之中，恐怕难以达到“制定良法而获得普遍遵行”的法治化目标。因此，本文旨在厘清两者之间的关系，研究如何建立新的安全生产法律体系，使它能与已有的应急管理法律体系有机结合。

1 安全生产与“国家安全观”、应急管理的关系梳理

1.1 国家安全观是安全生产法治化的价值指引

分析安全生产这一概念离不开对于“安全”一词的解读，从宏观的视野上看安全生产属于国家整体安全一个重要方面，“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色的国家安全道路。”这种宏观意义上的整体安全形势判断可以称为总体国家安全观[1]，在总体国家安全观的指导下，我国整体安全保障工作应当涉及到各个领域与各个层级，是一种统合各类资源的保障体系。具体而言，总体国家安全观谋求的已不再是狭义的国防安全，而是要构建一个集政治、经济、文化、资源等多方面一体的安全利益集合[2]。

在这一思路的指引下，2015年《国家安全法》的颁布宣告了国家公共安全法律体系建设的开端，《国家安全法》涉及到各项保障国家安全的工作领域，涵盖了如政治、军事、经济、社会等范畴的一系列国家安全活动。《国家安全法》的颁布既是为建立符合总体国家安全观的公共安全保障制度奠定了基础，同时也为各类具体安全保障制度的建设提供了重要依据。

因此，安全生产管理应当上升到一个新的高度。基于宪法与《国家安全法》的上位立法需求，实现公共安全应当成为安全生产制度目标的一个重要的制度目标，在当前制度改革的背景下，仅仅依靠《安全生产法》作为安全生产的根本性法律文件，已不能满足当前的需求，安全生产领域下的法律体系建设应当顺应总体国家安全观的宏观视野予以调整，在满足实现安全生产目标的同时注重实现与整体国家安全观的契合。

1.2 安全生产与应急管理的概念辨析

基于总体国家安全观下的设计，安全生产管理不应是一个独立的功能性部门，而是要注重实现与其他相关安全管理职能有机结合，与安全生产管理职能联系最为紧密的便是应急管理，应急管理部的建立便是这一思维下的整体设计。然而，笔者认为，职能的整合并不意味着法律体系的简单合并，而应当在对两者概念进行辨析的前提下明确两者在总体国家安全保障体系中的地位与作用。

简而言之，安全生产管理是指为防止生产过程中事故的出现，对生产经营过程中产生的各类可能导致事故风险的要素进行综合监督管理的行为。具体而言，对生产经营单位，安全生产管理是单位主体内部进行事故防治与隐患治理；从政府的角度，则是指负责安全生产管理部门对其职权范围内的安全生产行为实施综合监督管理的过程。总而言之，便是实现“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作布局。在制度设计上，现行的《安全生产法》与其相关安全生产规范性文件已初具规模，包括安全生产准入的许可，如安全生产许可、安全管理人员与特种作业人员资格准入许可、安全生产监督监察、事故调查处理等制度[3]。

应急管理，广义上讲是对所有类型事故的预防与治理。与安全生产最为显著的不同在于，应急管理所涉的概念要素中“事故”的理解更为广义，既有人为事故，也包括自然灾害。狭义上讲，应急管理的侧重点在于对突发事件的处置，如《突发事件应对法》中对突发事件的界定是“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”但作为总体国家安全观的一个重要布局，应急管理需要承载更多的职能与内容。目前，我国正努力构建全过程的应急管理制度，包括应急预案、应急体制、应急机制和应急法制在内的“一案三制”发展的模式。因此，无论是基于总体国家安全观的规划布局，还是在概念界定与制度设计上，安全生产管理与应急管理应当是相互配合、相互依托的关系。两者在制度设计目的上都涵盖有效预防事故发生的制度价值；两者在管理对象如生产经营主体上存在一定程度的重叠；两者都有相同的多元责任体制，同样强调管理主体的责任落实、归责原则、追责方式和追责程序的确认等内容，两者之间的联系不言而喻。

然而，两者之间的差异显著。首先，安全生产管理侧重于前端管理即风险与隐患的排查与治理，而应急管理虽然在概念上想要实现一种全面管理的局面，但是前端管理上更多侧重于针对应急预案的管理。其次，在结果处置方面，尽管两者都强调对事故结果的控制，选择的路径和策略却有所不同，安全生产管理更多强调降低事故发生的概率，而应急管理则是更侧重对事故发生后如何控制危害后果，两者在具体分工中有所不同。此外，在责任的分配上，由于应急管理工作所面对的各类事件或事故存在一定的复杂性与多样性，为了有效处理危机、防害降损，决策者或执行者可能会选择在针对处理事故与降低损害为中心设置责任，如果以此追究其违规的法律责任，是不利于应急管理工作顺利进行的，应考虑对应急管理责任规则进行特殊考量，[4]而安全生产管理作为日常监督管理工作，则往往需要进行严格的责任界定，确定具体的归责标准。

目前，由应急管理涵盖安全生产管理，以应急管理法律体系为核心统领安全生产管理工作是当前公共安全保障制度的发展趋势。从具体的制度设计上看，两者在管理范围上有着不同的结构体系，而且也互有交叉，正是这两者特殊关系使两种制度可以完美结合成为实现公共安全管理法治化的重要目标。

2 我国应急管理法体系化建设的现状

2.1 以功能实现为核心的我国应急管理法律体系

如上所述，我国的应急管理工作构建理念是与总体国家安全观相一致的，即为适应日益复杂多变的国家安全形势，针对各种类型的紧急事件，以应急管理法律为依据调配政府与各类社会组织，全方位地预防和应对以保障人民群众的生命财产安全与社会秩序。因此，急需建立符合我国国情的应急管理法律体系，作为调配全社会应急力量的核心。起初，应急管理的立法的主要目的是以应对“SARS”、“汶川大地震”等重大事件灾害为中心，相关的法律法规也处处体现了以突发事件应对为核心的单一领域调整的特点。在宏观的应急管理理念提出后，笔者认为将《突发事件应对法》作为我国应急管理领域的统领性法律文件恐怕已不能充分地体现应急管理之内涵。尽管我国已经在自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等领域构建了专项法律与规范性文件，但上述各类专项法律是针对非特定事项的预防与减灾，针对常规情况的人为事故的预防和控制仍然属于安全生产法的范畴，两者之间的衔接并不明显。对这类事故应急管理法的整体调配作用并不明显，可以说当前我国应急管理法律的整体性并不显著。

基于宏观的应急管理理念，应急管理法律体系的构建应当基于整体性安排，既涵盖难以预测的非常规紧急事件应对，又包括常规生产过程中所产生的安全生产事故处置[5]。既是对调整范围的扩充，又是对应急管理工作方法的创新。它包括如何衔接安全生产管理方式方法。安全生产管理并非不计成本的避免所有事故，而是在预防治理的过程中充分考虑与生产相关的经济运行规律。因此，安全生产管理作为常规管理的重要组成部分应当纳入应急管理体系之中。

2.2 应急管理法律体系下的安全生产管理规范的定位

如上文所述，当前我国的应急管理制度法治化的建设是一种开创性的设计，应当包括三个方面的内容：事前预防，主要是应急预案、应急技术储备以及应急环境评估等工作；事故处理，主要处理事故并如何减少事故损害；事故善后，包括控制影响范围与灾后重建工作。可以说应急管理与安全生产管理在概念上存在一定的共通性，但在职能分配上却又相互独立。将应急管理与安全生产管理通过法律进行整合性组织是一项充满挑战性的工作，例如，应急管理的应对对象中，自然灾害和意外灾害往往难以控制，相关主体的预防监管职责并不明确，这与安全生产事故预防的机制原理并不相同，安全事故责任主体的确认与事故类型与成因息息相关；安全生产管理工作作为一种常规管理，由于缺乏法律的特殊授权与国家强制力的动员，往往与生产经营主体之间的权利义务发生冲突，对于安全生产管理工作而言，需要额外注重这种法益之间的冲突与协调。此外，另一个现实问题是，当前我国的安全生产法律体系本身并不完善，过于强调与应急管理法律体系的契合，则会对其本身法制健全工作产生影响，进而影响制度运行效率。

综上，安全生产法律体系实现与应急管理法律体系的协调构建的冲突，主要是安全生产法与应急管理法的功能性冲突，如何在法理上形成两个法律体系的和谐共建是解决这一问题的关键。笔者认为，安全生产法律规范应当脱离传统法律部门的设计划分，着眼于落实事故预防机制，运用安全生产管理领域视野建立具有强烈实践性的领域法体系，再将相应成果抽象化，与应急管理法相弥合。因此，当前安全生产法律体系的法治化构想的实现，关键在于运用什么样的立法思路与范式。

3 安全生产规范的研究范式选择

当前我国的安全生产法律规范是以实践性作为立法之基础，法律基础研究并不充分，这一问题并不仅仅是我国安全生产法发展中所存在的问题，也是各种实在法在运用传统路径立法的过程中所面临的现状。同样，运用传统路径研究安全生产法困难重重，安全生产法作为一门具有强烈实践意味的实在法，其自身并不能形成完全自洽的规范理性，总是无法避免实践中的各类相关因素的干扰，形成此类法律规范的理论创新性颇具难度[6]。

3.1 传统部门法研究范式的弊端

上述安全生产法律体系的法治化现状之困境的一个重要背景是，当前规范法研究离不开建立部门法研究范式的运用。我国“部门法”的研究范式贯穿于当前我国现行法律体系建设中，“部门法”可以理解为各个法律部门争取作为一门独特法律科学确定各自研究边界的重要方法论，在一定程度上，“部门法”范式的运用是各独立法律部门学科获取更多政治配置资源的重要依据。不可否认的是，“部门法”的规范界定方法符合规范法学所界定的基本理论和并且在许多法律运行实践中形成了非常好的效果，这一范式对于整体上的法律体系构建奠定了基础[7]。然而，在一些特殊的法律领域如安全生产法律体系的研究中，部门法范式的运用似乎无法给出令人满意的完整结构。

安全生产法本身就是一个涉及多个不同传统部门法规范的研究领域，单纯地将安全生产法归入各类法律部门中进行嵌套会导致逻辑与概念的混乱，例如，安全生产责任主体的认识在行政法与公司法中就存在着不同的理解。分析这一现象背后的原因，可以从规范的实证研究思路中寻找端倪，当前法律关系来源于对具体问题的抽象体系化，当一般的事物通过抽象加工后所形成的概念定义，可以存在多种理解方式，如民事法律关系是对日常生活中所产生的平等主体间的交往行为进行归纳总结形成各种抽象规范，这些规范又在不断的实践中逐渐弥合与现实之间的差距。然而，这样的方式在面对各类新型的社会关系面前往往具有一定的滞后性无法准确地表达，在实践中往往无法准确地表述新事物与传统事物之间的关系，同时运用现有规范界定新类型的行为模式也不符合法律逻辑的推演过程。

此外，部门法划分中所使用的以调整对象、调整方式等要素界定法律部门并不严谨。基于对事故灾害的预防和治理上来看，应急管理法与安全生产法的存在调整对象上的一致性，然而从上文的论述以及当前我国的法律实践中不难看出两者存在着显著的差异，但若强行寻找两者之间调整方法上的差异，又会违反“每次划分根据必须同一”的划分规则，因而犯了“混淆根据”的逻辑错误，这样分类得出的子项只不过是按照每一个标准分类之后的结合[8]。而运用“调整对象”这种单一标准规则，根据双方维持公共安全利益的共同之目的将其划为一类，则会出现划分出的子项如具体制度设置运行等问题间的不相容，并导致交叉或遗漏。因此，运用传统部门法的研究范式对安全生产法律体系的构建并不现实，这样既不能形成完善的规范化的前提，对解决现实问题也没有太大帮助，对安全生产法的研究应当寻找一种适应于新型法律现象的研究范式。

3.2 运用领域法学研究范式构建安全生产法的研究方法

所谓领域法学的研究范式可以理解为是一种“以问题为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，融经济学、政治学和社会学等多种研究范式于一体的交叉性、开放性、应用性和整合性的新型法学学科体系、学术体系和话语体系[9]。”领域法学在借鉴了部门法学的理论基础之上，强调要以“问题中心”为导向，对新事物采取较为开放、灵活的研究方式予以分析。

运用领域法学范式的对安全生产法进行研究有以下两个方面优势。第一，跳出部门法立法思维模式，注重与其他各类法律规范行为模式的结合。运用领域法研究安全生产法，并非是为了“自立门户”，而是更好的分析这类法律规范在整个法律体系中的位置以及与其他法律规范之间的关系。安全生产法律规范的理论整合即应当充分吸收现有法律规范体系之基础，也应尝试打破法学学科之间的壁垒另辟蹊径。第二，现实提出安全生产管理法治化的问题导向与思路。解决具体问题不能仅仅依靠法学理论工具本身，还应与其他相关学科的理论知识相交叉，借鉴各种解决现实问题的方案与思路，填充法律规范的运行盲区，在解决实际问题的同时拓宽了法学研究的理论视野。安全生产法律体系的建立要充分借助安全管理、制度经济学等相关理论，充分满足现实需求的法治效果。

传统部门法研究范式所存在的问题并非法学研究所面临的独有问题，随着科学技术的爆炸式发展，各种知识门类划分越来越精细，一方面对于细分知识的进一步拓展将越来越困难，同时也提高了跨门类研究的门槛。然而，不能因为这些困难就固步自封，在传统研究范式下打转，而应采取更加具有开放性、交叉性的研究方法。领域法学为当前法学研究，尤其是安全生产法这类具有强烈实践性的实在法研究提供了新的方式[10]。总之，安全生产法作为对国家公共安全保障法律体系中有关调整安全生产管理行为相关规范续造，不能完全按照部门法所设计的调整法律行为的范式展开，而是应当运用领域法学的研究范式寻求攻坚克难的新路径。

4 运用领域法视域完善安全生产法律体系的具体路径

无论是采取何种研究范式，安全生产管理法治化的最终目标是在一系列相关规范的集合内部，形成存在某种逻辑相洽的体系结构。运用“领域法”范式就是以具体问题为中心，形成一个围绕如何解决相应问题的法律体系，这样一来既解决了问题，也将相关规范进行有机黏合。如知识产权法适用“领域法”范式，借鉴物权的理念将无形资产的概念与技术研发的独特性相结合，创新并形成符合行业发展特点的法律规范。因此，运用领域法范式进行安全生产法研究应当是这样一个过程，首先寻找有关安全生产法律调整过程中所面临的重点核心命题，然后以问题解决为导向形成法律解决方案，相关条文在这一过程中就成为一个小范围的“领域法”体系。最终，基于条文的法律属性与效力位阶形成兼具横向与纵向结构关系完整的法律体系。笔者认为，当前我国安全生产法律体系构建所面临的“首要命题”便是如何界定安全生产法中各主体的权责界限。

4.1 构建安全生产法的核心问题——主体责任的分配与落实

安全生产管理法治化所面临的具体问题可以分为两个主要方面，一是生产企业如何实现在生产经营过程中的安全生产，二是政府如何落实对于生产企业安全生产职责的监督与管理职责。

具体而言，当前我国生产企业在实现安全生产的过程中主要存在以下几类法律问题，企业安全生产主体责任的责任主体范畴界定与法律责任规定并不明晰，如企业法人与生产部门如何划定责任；控股股东或实际控制人对于企业安全生产责任承担的范围与程度如何；如何界定企业内部主要负责人及法定职责，企业内部各部分的法定职责，主要技术负责人的范围及法定职责，直接责任人的法定职责等问题。此外，由于企业经营方式的多样化，各类运用其他方式参与企业运营主体的安全生产责任如何落实也是一个重要问题，如债权投资方、企业生产项目的发包方和承包方、企业运营的托管方的安全生产主体责任等问题。进一步思考可以发现，运用法律思维对上述问题进行归纳，可以表述为：如何在符合权利义务分配的原理与相关法律理论的前提下，构建的生产经营涉事主体安全责任的法律规范体系。对此简单套用部门法中民事或商事主体的概念并不适宜。

同样，我国现有的安全生产监管体系面临的问题则是行业监管与安全生产专门监管权责划分不明。目前，我国的安全生产监管是通过安全生产管理部门与具体的行业管理部门交叉监管的方式，其中安全生产管理部门包括：一方面从应急管理部到按照各层级划分的各地应急管理局组成了纵向监督管理体系；另一方面以行业为划分的各类主管部门，如道路交通、民航、能源等行业管理部门兼负安全生产的管理职责的行业监督管理体系，由此形成安全生产专门监管与行业监管交错的网络化安全生产监督管理体系。然而，安全生产管理与专业生产部门管理职能的重叠反而导致各部门对安全监管职责的相互推诿，并形成监管的真空地带，从而不利于对各类安全生产事故的预防与治理，监管不到位亦成为许多重大安全事故产生的重要原因。

尽管，当前《安全生产法》中分别对政府的监管职责、相关主体的安全生产主体责任、安全生产违法行为的法律责任等落实主体责任的方方面面都予以规定。但在实践中，就如何推进生产经营单位落实主体责任，仍缺少有力的抓手。笔者认为，上述这些具体问题都可以归结为主体责任落实不清。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(国发〔2016〕32号)第(六)条专门提出严格落实安全生产主体责任的要求，并将企业的主体责任落实问题看作是当前安全生产法律体系研究中的重要命题。因此，如何分配各类主体的安全生产责任是当前安全生产法律体系建设的核心问题与直接抓手。

4.2 建立满足多元化主体责任制的安全生产法律体系

安全生产主体责任制的落实需要建立在对安全生产管理过程中各方主体权利义务的平衡的基础之上：生产企业与政府作为权责范围的划分；生产企业经营者、参与人与内设机构人员的安全生产权利义务之间的内部分配；政府内部多个部门之间的职责界限。安全生产法律体系的构建必须与这种多元化的安全生产管理模式相契合，建立安全生产管理的社会秩序，运用市场的手段弥补政府单一力量的不足[11]。

因此，当前安全生产法律体系的立法目标应当体现在两个方面：

一方面，政府与个体利益关系需要重新调整。主体多元化意味着利益冲突和纠纷的复杂化，为了对安全事故进行事前预防，政府履职势必会对个体的经营与管理进行干预，法律应当在行权依据上对政府予以必要限制，以防止其恣意妄为，如何限制的标准需要对安全生产措施与预期后果之间进行全面有效的分析，并以此平衡公共利益与个人利益之间的冲突。另一方面，政府之间的行政权力界限亦应进行调整。目前我国安全生产的交叉管理模式下职责权限并不明确，尽管各地通过政府权力机关的协调形成了符合各地情况的权责界限，但仍然无法避免出现责任推诿与利益纠纷的情况，安全生产法应进一步规范职责主体，减少此类问题的发生以确保安全生产管理工作稳妥运行[12]。

4.3 运用事故致因理论分配主体间的安全生产责任

对此，按照领域法的研究范式，解决主体责任的分配的应当回归安全生产管理本身。安全生产法律体系的构建应当在权利义务的基本法理的基础上运用安全管理的系统安全理论、事故致因理论等相关理论，寻找解决具体问题之路径。主体责任的分配应当基于各类安全生产事故的成因为基础。在安全管理学中，学者大都运用事故致因理论分析探索事故发生原因、发展规律以及事故始末过程，以揭示事故本质。笔者认为借助事故致因理论有关致因要素及其共性的研究，对于安全生产法律体系的完善与重构有着重大的借鉴意义。

根据事故致因理论的研究，导致事故产生的原因并非各类致因因素的简单累加，而是类似于“多米诺骨牌”一样的链条反应，即通过对事故产生的直接原因进行溯源式调查形成一系列完整的链条关系，这样一个链条关系也被成为“事故致因链”，在此基础上，才能将产生事故的各类成因进行具体分类，从而制定事故预防策略并预测事故的发展趋势[13]。

我们可以通过事故致因链理论的演进了解致因链所涵盖的各类原因。最为直观分析事故原因无非就是作业人员的操作行为导致事故的发生，并由此可以分为从引发事故的作业人员主观人为因素与操作对象自身存在的客观物理原因。然而，对于直接原因的追溯只能发现安全事故产生的直接原因，视野过于狭窄，无法充分揭示事故产生的直接原因间的关系与更深一层次的原因，仅追溯直接原因的最终的结果可能产生的结论便是事故的发生时多种因素累加的“不幸的巧合”[14]。因此，近代以来人们开始从宏观的角度看待事故，并发现未能实现有效的安全管理是事故发生根本原因，现代事故致因链理论进而对事故管理因素予以探究并体系化，从另一层面上甚至反哺了安全管理科学的发展，为企业的安全生产管理提供了实践性操作的标准。

因此，事故致因链理论对各类原因的分析与归类，为我们判断各类主体的安全生产责任提供了更为合理的依据。

针对事故的直接原因的分析。各种事故致因链理论都将事故发生的直接原因首先归结为事故引发者的不安全动作和物的不安全状态。除此以外，有的学者基于事故现实的研究发现直接原因的背后往往隐含着一些间接因素，如操作人员的安全知识不足、安全意识不高和安全习惯不佳等问题。[15]这些因素反映了两类问题，一是生产单位的安全管理制度存在缺陷，二是生产者并未形成清晰的安全思维，尽管这两类问题并不会直接导致事故的发生，但是却极大的增加了事故发生的概率，事故的发生只是成为一个早晚的问题。进一步研究发现，这些管理因素所形成的事故致因链又可以分为内部影响链与外部影响链。

(1) 事故发生的内部影响链：在整个生产过程中，直接生产责任者的行为往往不是一个孤立的行为，通常事故直接责任者引发事故时或多或少都会受到同组织的其他人影响，基于生产运营整体行为而言这仍然是发生在运营组织内部，因此，此类的行为影响链条便是事故发生的内部影响链条。对于内部影响链条的认识应当注意三个方面，第一，内部影响链条虽发生在组织内部，但对于事故引发者而言，是对其施加的外部影响，例如因同事的错误指引导致事故发生，同事的指引便是内部影响的行为；第二，内部影响链中的行为是一种组织行为，无论是指挥、指导还是检查等何种行为的不当导致了事故的发生，都可以看作是系统工作中的组织失误。第三，在一定程度上，内部影响链的原因作用力往往会大于直接事故链，例如领导强令工人违规作业所导致的事故中，若作业人员是熟悉生产安全风险的人员，通常不会违规作业，因此在这种情况下领导的指挥成为了事故发生的主要原因。正因为于此，《安全生产法》当中亦将经营活动的主要负责人认定为事故发生的主要责任者或重要责任者。

(2) 事故的外部影响链：事故引发者引发事故，不但受到本组织其他人影响，还会受到外部组织和因素的影响，也存在一个外部行为影响链条。相较于内部影响链，外部影响链所涉行为主体是经营组织以外的相关人员，如监管主体，技术服务主体等等，而且这些主体的行为往往是对生产行为产生外部性影响而非直接干涉，如监管部门的监督检查行为、咨询机构的生产培训行为等等。正因为这些行为往往无法直接干涉主体组织的运作，因此外部影响者在事故中通常承担次要责任。

因此，对安全责任分配应当与相关主体作为事故原因责任者的职责相一致。第一，事故的直接责任者，不安全动作或不安全状态的制造者应为直接责任者，如生产活动中的直接作业人员、技术管理人员以及设备维护人员等，其职责是在实际生产中维持安全生产环境以及在作业过程中按照安全规程予以施工或生产。第二，事故的间接责任者，事故的内部致因链中的行为人应当为事故的间接责任者，其相应的职责便是落实安全培训教育与领导指导安全作业的职责，同时还应当注意的是，在内部致因链的各类主体中，企业负责人往往是企业安全生产工作的组织者，同时也是具体工作指挥者，根据《安全生产法》的相关规定还应承担主要责任，这种责任会大于或等同于直接责任。第三，事故的外部影响责任者，其责任范围往往来源于法律规定或其他合法性事由。