生态环境治理投融资的新模式探讨

2021-11-30冯冉冉

经营者 2021年13期

冯冉冉

（济宁市财政事务服务中心，山东济宁 272000）

一、引言

随着越来越多的地区开始尝试采用PPP（政府和资本合作）模式来进行生态环境治理投融资，一些问题也随之显现。

第一，政府治理能力有限。地方政府在采用PPP模式后，会吸引众多的社会资源进行投资，并且政府需要对众多的社会资源进行聚合。因此，由于政府的治理能力有限，其管理协调工作略显紧张。尤其是对于那些专业性较强、项目周期长、涉及投资主体多的项目来说，政府的公共治理监督管理能力不足问题更为严重。

第二，项目缺乏足够的资金支持。由于PPP项目大多具有经营周期长、投资规模大的特点，因此，需要地方政府提高项目对社会资本的吸引力，从而吸引更多的社会资金，为项目稳定运行提供资金支持。为解决上述生态环保类PPP项目中存在的种种问题，应对政府引导基金与PPP项目的融合进行研究，探寻“引导基金+PPP”模式作为生态环境治理投融资新模式的可行性。

二、“引导基金+PPP”模式的重要意义

对于解决当前生态环保类PPP项目实施、开展的困境来说，“引导基金+PPP”模式具有重要的现实意义。首先，引导基金依靠集合社会资源来完成，在一定程度上减轻了地方政府的项目资本金出资压力。其次，地方政府不仅可以将引导基金作为融合社会资源的平台，还可以将其作为管理社会资源的途径。地方政府利用引导基金参与到项目的管理与监督工作中，可以实现对项目实施、开展的全过程监督，从而保障项目的实施质量与运营质量，提升地方政府的监督职能。最后，“引导基金+PPP”模式可以真正实现投资建设运营一体化，由于项目公司是由引导基金和社会资源共同组建的，因此各方互相监督、互相制约，可以使施工利润的分配更具合理性，从而在真正意义上提高项目的运作效率及社会经济效益［1］。

三、“引导基金+PPP”模式在生态环境治理领域的探索

如果由政府全部负责生态环境治理项目的投资，生态治理项目的规模庞大、投资金额高等特点会大幅增加政府的负债，给政府带来巨大的融资压力。但在“引导基金+PPP”模式下，政府资金作为引导，吸引社会各界资金参与，设立专项的生态环保类政府引导基金，不仅可以有效缓解政府生态环保项目的资金压力，还可以利用市场化、专业化的管理实现投资建设运营的一体化，从而提高生态环保项目的实施质量及社会经济效益。

（一）基金组建及运作管理

“引导基金+PPP”模式下的引导基金由政府或国有资产企业出资设立，然后吸引社会资金的参与，政府可以设定一些收入回报较大的项目，如污水处理项目、生活垃圾处理项目、生态旅游项目等。在选择社会资金时，尽量选择如金融机构、工程企业及环保类企业等，并结合区域内符合上述条件的项目投资额度、政府或国有资产企业出资额度、收集的社会资本比例及市场环境来确定引导基金的目标规模。由于生态环保类项目的周期普遍较长，因此在制定基金期限时应进行充分考虑，作为引导基金运作的核心部门，基金管理公司应与政府、社会资金单位保持密切的联系，并在选择管理团队时尽量选择具有较强专业管理能力的机构或具有项目管理经验的股东。

（二）“引导基金+PPP”商业模式

在PPP项目的组织实施中，专业机构和引导基金处于核心地位。为了确保引导基金可投资项目的资源充足，引导基金公司可以在自身内部选择专业人员组织投资团队，或从外界聘请专业的投资团队与政府展开密切的项目前期合作，并对项目库内的各项目进行充分、深度的比对分析［2］。

（三）基于政府与基金视角的分析

对于生态环境治理项目的前期设计和监督管理工作来说，引导基金在“引导基金+PPP”模式中占据着重要的地位，因此，应从两个角度来分析其作用与价值，即政府角度和基金角度。

首先，从政府角度来看，引导基金的含义是政府引导基金。由于引导基金具有政府背景，并且是由政府出资参与的，因此其应在生态环境治理项目的前期规划工作中积极参与，并作为政府治理生态环境的中坚力量。作为政府资本参与项目前期规划的论证，引导基金可以按照“引导基金+PPP”模式的有关规定代表政府对项目公司进行出资。

其次，从基金角度来看，引导基金以市场化的方式履行着投资、管理等全部职能，其在本质上属于独立运营的市场化基金。引导基金参与项目前期论证工作与规划工作的过程，实际上就是项目开发、储备的过程。

四、构建政策支持体系

第一，财税政策。由于生态环保治理项目具有极强的公益性，因此对于引导基金参与的重点项目，应优先安排支付，并在本级财政预算中纳入绩效考核付费部分。成立生态环保治理项目财政专项账户，专项账户的资金负责政府支付绩效考核支出费用。专项账户内的资金来源包括：一是城市生态建设维护税收、企业违反生态环保准则的行政罚款；二是公共预算收入超出部分的一定比例；三是土地开发利用收入的一部分，或是生态补偿基金的一部分等。应减少生态环保治理项目的所得税和土地使用税，并采用返还增值税等税收优惠政策，从而保障项目的经济效益。

第二，金融政策。不断探索发展基于生态环境治理的各类金融创新工具，并建立区域企业和项目绿色评级体系，推行差别化企业环境信用评价体系。

第三，匹配经营性资源。在策划设计生态环境治理项目时，可以将项目周边的土地资源、旅游资源等进行合理的整合捆绑设计，将盈利性资源与环保项目进行合并招标，从而提高对社会资源的吸引力。

第四，严格环境执法、加强公众环保教育和提高审批效率。为了保障“引导基金+PPP”模式的顺利实施，应加大环境执法检查力度，严格按照法律法规对企业的生产及居民行为进行规范，并定期对公众进行环保教育，提高全民的环保意识。另外，政府还应加快行政审批协调速率，提升“引导基金+PPP”模式的实施效率［3］。

五、实施过程中需要注意的问题

（一）合理搭建引导基金架构

由于生态环境治理项目的主要特点就是运营周期长、投资风险低，所以其完美契合了投资方追求长期稳定回报的投资要求。因此，政府应合理搭建引导基金架构，如保险类企业的资金成本较低，且该类企业往往乐于投资长期稳定回报的项目；或是大型国有工程企业、生态环保企业等，这类企业也对生态环境治理项目的基金投资有着浓厚的兴趣。

（二）规范基金参与项目流程，防范利益冲突

“引导基金+PPP”模式中的引导基金性质介于政府与社会二者之间，且具有一定的政府背景。政府作为引导基金中的出资代表，不能仅仅看重项目带来的经济收益，而是要将目光放在项目基金可以参与到更多的生态环境治理项目中，可以为当地生态环境带来改善之中。但是，引导基金中的社会资本，往往更侧重于项目可以为自身带来较高的经济收益，投资企业自身或合伙人更多地考虑生态环境治理项目的经济性。因此，“引导基金+PPP”模式应将政府出资与社会资本划清界限，避免二者之间出现利益冲突，确保项目的稳定运行。

（三）确保基金运作管理专业高效

为了保障“引导基金+PPP”模式的顺利实施，社会资本的投资团队应与政府有关部门共同参与到项目的前期规划工作中，二者共同进行决策。另外，在确保投资各方能够实现经济效益最大化的基础上，政府可以利用引导基金作为平台与媒介，对基金运作各方进行管理，保障“引导基金+PPP”模式在生态环境治理项目中发挥最大的价值与作用。