珠海市乡村产业政策演进研究

北京理工大学珠海学院 郑树航 陈颖茵 吴泽豪

引言

党的十九大报告提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，是乡村全面振兴思想的萌芽；2018年中央一号文件具体提出了实施乡村振兴战略的意见，并于9月发布了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，是乡村全面振兴的总号角；2019年中央一号文件就深入推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展做出了全面系统的部署，是乡村振兴的总方针。2019年2月，珠海市委市政府发布了《珠海市实施乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，中央、广东省和珠海市三级政府全面决策部署乡村振兴战略，而富民兴村产业发展成为该战略的第一主要任务。对激发农业农村发展活力，对加快破解不平衡不充分发展难题，对全面建成小康社会，具有重要的意义[1]。

虽然农业只占珠海GDP的1.7%，却涉及近20%涉农人口的幸福生活。珠海市先后出台了一系列促农发展政策，推动休闲农业、体验农业、创意农业、乡村旅游、农村家庭手工业、农产品精深加工等农村新产业新业态发展，取得了一系列不俗的成绩。当前，乡村振兴战略实施进入中局阶段，如何巩固现有成效，引导推进现代化乡村产业体系建立，亟需梳理现有乡村产业政策，强弱项补短板，建立健全珠海市乡村产业体系。本文运用文档主题分析方法和实地调查法，分析珠海市乡村产业政策发展演变特征，为珠海市乡村产业政策完善优化提供对策建议。

1 珠海市乡村产业政策演进分析

分析对象：珠海市发布的涉及乡村产业发展的政策文本。从获取信息和珠海发展实际来看，珠海市乡村产业政策主要是以龙头企业培育、示范合作社培育、现代农业发展专项资金等为主，涉及乡村旅游发展相对较少。

分析方法：采用主题模型，通过文本主题词获取与分析，研究乡村产业政策演进特点。

1.1 示范性农民合作社相关政策演进特点

从评分准则来看，新出台的政策希望拓展更多种农业类型，想要申请为专业合作社，对一些要求也更加的详细具体。2016年与2018年的珠海市示范性农民专业合作社考核权重比例没有发生改变；在珠海市示范性农民专业合作社考核自评表，2016、2018年中机构健全、服务规范、制度完善、绩效明显的详细内容完全不变，分数也一样。

但在2020年《珠海市示范性农民合作社评选与监测管理办法》中却有很大变化，首先是在册成员的难度降低，从“三品二标”变为“二品二标”，还增加了从事农资、农机、植保、灌排等服务和林业、园林花卉生产经营的合作社可以参与市示范性农民专业合作社的申报，但也是要达到一定的条件才可以。最重要的是评分机制的变化，现代的政策是以依法登记、运营规范、管理民主、产品质量达标、服务成效明显、市场竞争力为指标，以百分制计分，综合得分85分以上。

1.2 农业龙头企业相关政策演进特点

对比2015~2019年龙头企业政策，基本都是针对龙头企业的申报、认定与监测，监测评审制度为3年1次。首先各年度政策均要求企业达到一定经营规模并取得一定企业效益以及通过各种利益联结机制有效带动一定数量农户。从评分标准来看，相比与2012版考核指标，2017、2018版额外多了5分的考核指标，添加一项监测加减分。企业规模由25分提升至30分，不难看出国家对企业规模重视程度加深；企业带动能力由35分降至20分，对企业带动能力的重视程度大幅度的下降；对企业竞争力重视程度有所提高，从10分权重升至20分，企业考核的额外加减指标是为了让企业自觉上报企业发展现状，积极参与扶贫的工作。

对农业龙头企业政策主要以一次性补助、贷款贴息扶持、农产品品牌建设奖励等形式为主，一次性奖补逐步过渡到逐年给予补贴，同时鼓励农业龙头企业按照安全、优质、环保、高效的要求，大力发展绿色环保农产品，鼓励农业龙头企业引进推广新技术、新品种、技术更新和品种改良，在政府涉农资金中优选扶持。

1.3 现代农业专项资金政策演进特点

2015~2019年间，珠海市共修订发布了4次现代农业发展相关政策。其中，申报对象和申报条件都有所不同。政策内容共涉及了39种农业项目类型，如：农牧渔业新品种新技术的研究、引进、示范、推广项目，动植物疫病防控及有害生物预测预报及防控项目，农产品（水产品、畜产品、南药）加工能力建设项目，菜篮子工程配送车补贴项目等等，内容与类型在不断完善和丰富，更加体系化。

不同类型的政策在扶持额度方面的内容也有所不同。在农牧渔业新品种新技术的研究、引进、示范、推广项目中，2015年的项目数量及金额为重点项目3个，每个项目70~100万元；中等项目5个，每个项目50万元；一般项目5个，每个项目20~30万元；2016年变为每个项目20~30万元，每年安排8个项目，200万元；2019年则是每个项目40万元，项目5个，共200万元。在资金使用原则上，强调市级财政补助资金不高于项目总投资的50%，且以前年度曾经接受过财政资金扶持的项目建设内容不可再重复申报，使政策更加合理且惠及面更广；项目倾向上主要考虑先进性、辐射性等特点。

1.4 珠海市乡村产业政策主要演进特点与问题

（1）能够及时“跟进”国家和广东省相关政策。例如2018年3月25日全省现代农业产业园现场会，2018年6月出台了《珠海市现代农业产业园创建工作方案》，重点建设斗门区白蕉海鲈现代产业园、斗门区休闲现代农业产业园、金湾区黄鳍鲷现代农业产业园、高栏港经济区特色水果园艺现代农业产业园等四个现代农业产业园。

（2）政策“碎片化”逐步向“体系性”过渡。2016年以来，珠海市逐步出台了关于“农机购置补贴”“无人机统防统治植保作业补贴”“政策性农业保险”“有机肥推广补贴”“龙头企业”“农产品品牌建设”“菜篮子基地建设”“现代农业产业园建设”等扶持政策，在2018年到2019年逐步整合形成构建现代农业体系的扶持政策体系，并计划于今年出台“珠海市关于扶持乡村产业发展十条措施。

（3）扶持政策存在重叠与缺漏。一个项目（主体）以多种不同名义申请各种类型的扶持资金；以奖补为主，且条件要求较高，对于初创型和成长型、以及小农户等主体缺少扶持；围绕珠海市乡村振兴战略规划目标，现行扶持政策的指向性和精准性不够。例如“建立现代农业经营体系”中关于培育壮大新型农业经营主体，现行扶持政策缺少对合作社、家庭农场、社会化服务组织的扶持。

2 珠海市乡村产业政策优化对策建议

珠海乡村产业发展基础较好，但竞争力有待提高，农业产业化和现代化水平有待提升，解决这些问题，需要扭转“重工轻农”理念和体制机制，坚定农业农村优先发展的总方针[2]，逐步完善乡村产业的政策体系。

（1）与上位规划对标，加强政策导向性。与宏观层面的珠海市乡村振兴战略对标，重点扶持特色农业和效益农业，扶持推进一二三产融合发展[3]；与宏观层面的粤港澳大湾区规划对标，重点扶持珠澳合作农业项目、供港澳“菜篮子”工程、观光农业项目；与中观层面的现代农业发展规划对标，扶持推进主导产业形成与发展，重点扶持水产养殖业和水产品精深加工。

（2）针对珠海以水产养殖为主的农业特色，引导水产养殖业的适度规模经营，全产业链打造海鲈产业。加大力度扶持培育龙头企业和示范合作社，逐步引导改变小农户传统养殖格局，推进适度规模经营，扶持探索“公司+合作社+农户”模式的升级版，使公司、合作社、农户真正形成利益共同体；以珠海获评“海鲈之都”为契机，扶持龙头企业主导，全产业链打造海鲈产业，形成集种苗繁育、养殖、生产、加工、仓储、冷链运输、贸易的全产业链格局，进一步提升“白蕉海鲈”品牌价值。

（3）梳理政策类目，优化政策执行程序，提高政策效能。在政策执行程序设计上，一方面充分研讨并征求意见，确保其可控、对标，一方面适时开展政策评估，重点分析现行扶持政策实施过程中出现的问题，优化政策执行程序设计，加强扶持政策实施过程的精准性。在保证过程真实、公正基础上，降低扶持政策的运行成本，提高政策效能。

（4）强化政策执行。各类政策需要整合梳理，避免重复；引导性政策要与执行性政策相结合，执行性政策要配套实施方案和标准。对特色产业的布局，要制定专项规划，将产业区域。对市场主体的扶持政策，细化补助对象、补助标准、申报和拨款程序，确保政策的规范性、连续性、统一性，使政策能够真正落地。