实施跨年度预算平衡管理的思考

李伟

（上海大学，上海 200444）

一、前言

随着经济社会的快速发展以及财政制度改革的持续深化，传统的年度预算在中长期规划下，已不适应预算管理的要求。在此情况下，开展并强化跨年度预算平衡管理势在必行。我国2015年新《预算法》规定，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。国务院于2021年发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》第十三条规定，要加强跨年度预算平衡管理，进一步增强与国家发展规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束。

二、定义和特点

跨年度预算平衡管理，是指在编制和执行预算等环节，建立健全跨年度的科学的平衡机制，通过强化支出预算约束，更好地发挥调控指导作用。编制年度针对全生命周期，以年度预算为基础，通过年度间预算调节实现，具有三大特点。

（一）资金量大、涉及项目多、时间跨度长、变化因素复杂

编制跨年度预算涉及的项目作为中长期规划项目，一般由较多子项目构成，涉及责任人员多，项目实施周期长，受政策变动、项目变动、资金支持等多种因素的综合影响，任何一个阶段或子项目环节出问题，都可能影响整个项目目标的实现。

（二）需成立专门团队或者组织进行跟踪管理

为确保跟踪有效、实施有为，编制跨年度预算需要跨部门组建一个团队，以确保步调一致地开展工作，随时解决项目实施过程中出现的问题。

（三）跨年度预算管理更加复杂

编制跨年度预算需对资金、人员、材料、设备等多种资源进行优化配置，并根据时间变化及时进行动态调整。对于过程中出现的问题，需迅速反应，以适应进度节点的要求。因此，跨年度项目管理面临更高、更严苛的要求。

三、存在的主要问题

当前，各单位在实施跨年度预算平衡管理的过程中存在四大问题。

（一）前瞻性不够，动态管理存在局限

中期财政规划的实质约束力建立在对项目期内经济社会发展趋势有相对准确的研判基础之上，并且需要相对稳定的政策环境。但跨年度项目预算因项目期长，受政策、时间及人员变更的综合影响，有效预测方法不多、预测能力有限、结果不够理想。在操作过程中，看似采用了弹性方式，实际还是零基预算思维，未能真正对跨年度预算进行滚动编制管理，无法有效提前预测可能出现的问题，使项目存在较大的不确定性。

（二）预算收入不能有力支撑跨年度预算项目

跨年度预算平衡要求预算过程以可靠的年度收入预算为基础，并与各个领域清晰的中期政策和支出计划相结合，融入年度预算。一旦年度预算收入预测存在偏差或者预算收入不能实现，就难以支撑跨年度项目的开展，也会对年度预算执行造成很大的影响。

（三）支出与预算存在较大差距

预算单位上报预算建议数往往流于形式，未能做到由下而上与从上而下双向沟通确认，实际执行存在与计划脱节的现象，无法起到很好的指导作用。

（四）绩效评价管理体系不健全

规范的中期财政规划必须在预算计划内提出全面、细致、可量化的绩效目标，并实施全流程绩效评价管理，以确保中期财政规划实施的严谨性和科学性。但是部分预算部门对预算绩效重视不够，年度项目绩效评价普遍存在制定不合理、跟踪不足、流于形式等现象，跨年度项目绩效管理更是存在较多短板，不能对跨年度的预算资金安排起到实质约束作用。

四、跨年度预算平衡管理的实施策略

跨年度预算编制需要与年度预算编制相协调，同经济发展状况与相关政策目标相联系，要将各项目的目标细化分割，实现由关注年度预算平衡向跨年度平衡的转变。具体说来，应做好六项工作。

（一）严格跨年度项目筛选和入库

项目筛选是编制跨年度预算的基础，只有项目可行、合理，才能保证跨年度预算管理持续开展。跨年度项目需建立跨年度项目库，对各类事项的目的、方案的可行性、计划的科学性及金额的合理性进行综合立项评审，并成立专家小组开展评审，有必要的还可委托第三方进行评审，通过评审后方可入库实施，以增强跨年度预算的准确性与合理性。

（二）构建与中期财政规划协调制衡的预算机制

第一，明确责任。无论是规划期、责任人任期匹配问题，还是年度预算与跨年度年预算的衔接问题，都与部门间的权责划分有关系。跨年度预算编制前期，要成立专门的跨年度预算管理工作组，下设预算编制团队、执行监督团队和考核评估团队。落实团队的主体责任部门与工作任务，并对其执行情况进行评估考核。第二，沟通及时。要加强跨年度预算编制、执行、考核过程中的协调合作与信息沟通共享，研究相关行业、领域的重大改革和政策措施。相关部门应定期对跨年度项目进行科学论证，及时调整跨年度预算安排。

（三）实施跨年度预算项目的全流程动态管理

第一，建立预算滚动编制机制。持续了解跨年度预算制度以及中长期战略规划，增强未来三年收支预算的可预见性，编制三年滚动预算，建立预算滚动机制。通过第一个预算年度的预算执行情况，分析产生差异的原因，对接下来三年的预算数进行修正和调整，年年滚动，使跨年度预算具有前瞻性、指导性。第二，实施全流程动态跟踪管理。定期测量与监视进程，识别是否偏离计划，必要时采取纠正措施，以确保实现项目目标。第三，逐步完善项目退出机制。根据项目执行、历年预算安排、结转结余资金、绩效评价结果等数据，对跨年度项目库实行动态调整，及时剔除无效项目，避免预算资金浪费。

（四）优化跨年度预算收支管理

第一，确保年度收入预算实现。根据上一年预算执行情况及下一年工作计划，确保全部收入依法纳入预算，提高收入预测的准确性，避免赤字；加强对收入执行的跟踪管理；通过月度分析、不定期通报、点对点沟通、收入执行考核等形式，加深责任部门对收入执行重要性的认识，确保年度预算收入按计划实现。第二，加强支出预算管理。合理制定跨年度项目的支出计划，设立中期支出限额，与部门年度预算相衔接，统筹安排年度支出预算，保证年度预算支出限额的约束和控制能力，避免跨年度项目与其他项目挤占额度。第三，积极拓展创收渠道。转变传统量入为出的编制思路，积极拓展创收渠道，做好收入管理，实现量出创入，减轻收支平衡压力。第四，设立跨年度项目设立平衡基金。在实际执行过程中，可针对跨年度项目设立平衡基金，如跨年度项目在年度预算中收入大于支出，收入结转到下一年度使用；如收入小于支出，则具体情况具体分析。如果是执行时间原因，可启用平衡基金进行收入补充，在次年收入实现时进行调整，当年预算不调整。如果是因为预算超额支出或者收入因特殊原因无法实现等原因，则需要遵循相关调整（调剂）制度，对当年预算进行内部调整（调剂）。

（五）强化预算绩效管理与奖惩机制

将绩效思想贯穿跨年度项目编制、实施和监督的全过程，实行中期绩效管理。引入绩效目标，要求业务部门在申报跨年度预算时，提出项目年度绩效管理目标和中期绩效目标，构建绩效指标体系，细化项目考评，增强绩效约束。要完善绩效考核制度，通过有效利用绩效评价结果，建立与年度预算有机结合的奖惩机制，绩效结果反馈到下一个年度的工作规划中，依据结果对支出项目进行调整，优胜劣汰。

（六）用好用活信息化技术

建立与中期财政规划相配套的管理信息系统，实现业务部门、财务部门、项目库的信息化、一体化，做到信息采集及时、透明、集中、高效，实现预算管理的智能化，有效保障跨年度预算项目的管理实施。第一，基于信息系统，运用大数据技术，整合项目责任主体、实施审批、项目执行等数据，建立跨年度项目生命周期全过程管理跟踪模型，通过对数据的挖掘、整理、分析，按不同的责任主体，对项目的执行进程进行分析和监督，促使跨年度预算按照预定的目标顺利落实。第二，运用信息化分析手段，对执行过程中出现的问题及时进行预警、调整、控制。

五、结语

本文对跨年度预算平衡管理的探讨是在项目全生命周期都能得到有效控制的理想状态下展开的。在实际工作中，因时间跨度长、任务多、不确定因素较多等，预算控制、管理、计划等方面面临更高的要求。尤其是项目期政策需要具备前瞻性，这不仅要求项目成员有丰富的工作经验与敏锐的政策预判，还要求其运用科学的预测手段，这也是后续研究中需要关注和思考的内容。