临空经济区建设发展中政府职能作用研究

2021-11-30唐月平

经营者 2021年13期

唐月平

（昆明航空城投资开发有限责任公司，云南昆明 650000）

一、引言

随着航空运输产业的快速发展，空港和航空已经不再是单纯的人流、物流的交换，而是逐渐演变为依托航空产业这一巨大引擎，将关联产业聚合起来构建临空经济区，从而撬动地方经济转型增长的重要支撑。产业园区的建设通常涉及政策法规、土地规划、财政税收等一系列内容，而临空经济产业园因其产业性质的独特性，更加突显出地方政府的重要性。因此在临空经济区建设发展过程中，需要政府部门明确其职能定位，充分发挥政府部门的战略引导和宏观调控作用，做好临空经济区建设所需的外部环境、市场秩序以及各方利益关系的协调，充分调动临空经济区各参与主体的积极性，促进临空经济区高质量健康发展。

二、政府在临空经济区建设发展中的职能作用分析

临空经济主要是依托于机场运输而形成的多功能经济形态，临空经济区则依靠枢纽机场的区位优势，对社会资本、技术人才形成虹吸效应，由内而外按照航空核心产业、关联产业以及引致产业，有层次地在机场附近布局，逐步形成多功能经济发展区域。在临空经济区的建设发展过程中，政府发挥着非常重要的作用。

首先，政府具有引导职能。纵观国内外成功案例，临空经济区建设大多都处于国家战略高度，同时还需要与地方产业有机结合，非企业一己之力可以完成。地方政府作为管理主体享有资源的控制权和支配权，决定了其对临空经济区有着举足轻重的战略规划引导作用。通过出台政策、制定规划、设定奖励机制等，对临空经济区具体的产业布局、产业发展方向、产业发展途径以及产业发展方式等进行有效引导，进而实现产业集聚，进一步形成规模效应。

其次，政府具有调控职能。临空经济区在建设发展过程中，一方面需要政府建立完善的市场体系以及市场机制，对临空经济区内的各资源要素进行合理配置，通过政府的行政力量优化投融资环境，为临空经济区的健康发展提供良好基础；另一方面，临空经济区发展依赖于政府的宏观调控职能，政府结合地方的城市规划，对临空经济区的整体发展规划予以优化调整，规范和协调临空经济区的建设发展行为，促进临空经济区健康可持续发展。

最后，政府具有服务职能。临空经济区的发展离不开政府的全方位支持，促进临空经济区的持续繁荣发展，需要政府为临空经济区提供一系列高效优质的公共服务，尤其是在临空经济区的基础设施建设、人才资金支持政策配套等方面，通过政府的服务职能对临空经济区内的资源进行系统有效整合，改善临空经济区营商环境。

三、政府在推动临空经济区建设发展中存在的问题

（一）管理模式相对落后

有的临空经济区在建设发展过程中，无论在财税政策、机构设置还是项目审批、人才引进等方面都没有建立相对完善的管理模式与体制机制，同时在临空经济区的建设发展过程中还存在着权责不清、职能混乱的问题，运作模式不够科学，管理效率较低，难以对临空经济区内的资源进行有效整合。

（二）支持保障力度不足

支持保障力度不足的问题在基础配套服务方面尤为突出，由于临空经济区的建设发展对于交通基础设施以及教育医疗文化等公共服务配套体系要求较为全面，但是受制于基础配套服务的投入成本高，临空经济区的基础设施以及公共服务配套方面的支撑保障明显不足，因而难以吸引优质项目落地、产业入驻及人才集聚，不利于临空经济区发展壮大。

（三）政府职能发挥面临多方面制约

在当前临空经济区的建设发展过程中，政府职能作用发挥还存在较多不足，有的地方土地供应较为紧张，土地现有规划指标难以满足临空产业园区建设；有的地方融资渠道相对较窄、建设发展资金严重不足；有的地方受到宏观经济环境以及经济结构转型影响，经济下行压力大，产业招商难度较大。

四、临空经济区建设发展过程中强化政府职能的建议

（一）突出临空经济区建设发展阶段的政府调控与引导职能

宏观调控与引导是政府履行职能的关键，具体来说应该突出以下方面：第一，强化政府在临空经济区微观经济活动中的作用，坚持市场导向与引导调控相结合，做好产业政策的制定以及要素市场的培育。第二，全面加大政策扶持力度，针对临空经济产业发展制定系统完善的配套政策，对区域内的优势资源进行整合，在航空研发制造和培训维修领域以及商务会展、休闲旅游、智慧城市等航空引致产业发展方面，积极制定系列引导政策，强化对临空经济产业的政策引导，多种方式开展招商引资，搭建产业发展引导扶持平台，培育延伸产业链。第三，建立科学严谨的政策法规体系，规范临空经济区的市场主体行为，加大对各类市场行为的监督力度，确保临空经济区运转的稳定有序。

（二）创新政府管理模式，优化政府职能

优化政府职能以及改进管理模式是推动临空经济区建设的基础。首先，应该注重推动政府横向职能以及纵向职能的合理配置，在政府的横向职能配置方面对核心职能以及非核心职能进行区分，注重临空经济区政府部门职能的统一；在政府的纵向职能配置方面，应该注重推动事权和财权的统一，并注重权力的适度下放，为下级决策质量以及执行效率的改善提供更大空间。其次，推动政府对临空经济区市场体系的培育和完善，通过市场制度的创新和完善，提升临空经济区建设发展的决策质量和决策效率，提高各类主体参与的主动性积极性，促进临空经济产业集群的形成。此外，在临空经济区的建设发展过程中还应该进一步完善协调管理职能，组织临空经济区建设的相关主体共同参与，及时协调处理建设发展过程中的各类问题，确保临空经济区建设发展推进稳定有序。

（三）加强政府对临空经济区建设发展的规划引导

在临空经济区的建设发展方面，政府应该结合地方发展实际，做好临空经济区建设发展的顶层设计。政府应该从战略高度重视临空经济区的发展，纳入地方经济社会整体发展的范畴，结合地方区位条件实际、产业结构规模状况、城市总体规划、土地利用规划等多方面因素，综合研究确定临空经济区的发展思路，注重对地方资源以及力量的整合，支持临空经济区的建设发展。同时，还应该做好对临空经济区建设发展的产业引导，聚焦机场空港主体产业、航空配套产业以及空港辐射产业等，积极发展指向性相对较强的临空经济产业，做好产业链的纵向以及横向延伸，引导和推动临空经济区产业结构的整体优化升级。

（四）强化政府在临空经济区建设发展中的支持保障功能

对于临空经济区的建设发展，第一，地方政府应当注重公共服务职能的发挥，完善临空经济区的各项公共基础设施建设。第二，应该针对临空经济区的建设发展加大财政和资金支持力度，探索出台力度更大的财政保障以及金融机构融资支持政策，拓宽临空经济区建设发展的融资渠道，积极吸引外部社会资本，完善风险防控体系建设，为临空经济区的发展提供必要的资金支持保障。第三，全面加强临空经济区建设发展的土地及基础设施保障，提高土地规划利用水平，做好土地指标的调剂以及规划的合理调整，将地方原有的用地功能向临空经济功能进行转化提升，注重临空经济区的道路交通、高铁轻轨等运输体系建设，增强临空经济区的内外运输能力，为临空经济区的项目建设以及经济产业发展提供基础保障。第四、完善和创新人才引进机制。临空经济区建设需要一批既熟悉政策、规划、市场等，又实际负责过项目运作的高素质复合型人才，因此需要做好人才引进战略规划，在职业发展路径和待遇方面发力，不仅让人才进得来，更要留得住。