关于规范开发区拆迁管理的实践和思考——以A开发区拆迁审计为例

侍小伟

（湖州南太湖新区管理委员会审计局，浙江 湖州 313000）

一、基本情况

A开发区下设房屋征管办，负责全区拆迁安置的政策方案制定等；下设拆迁事务所，为拆迁法人主体；各建设指挥部和街道为拆迁实施主体；区财政局负责保障和管理拆迁资金。2018—2020年，A开发区共完成拆迁农房、城房签约12052户、企业签约364家，拆迁面积161万㎡，农房及城房拆迁主要为房屋安置。2018—2020年，A开发区拨付拆迁资金共计78亿元。

二、主要问题

（一）拆迁外包管理不到位

1.拆迁委托事项有缺项。A开发区委托拆迁公司实施的拆迁项目中，部分协议内容不够全面，未明确对拆迁公司的约束条款，也未约定应缴纳的履约保证金。

2.对评估中介机构的监管不到位。部分评估公司存在项目重复评估、评估报告随意涂改、评估面积出错致多计价款、评估资料不规范不齐全等问题。部分街道甚至发生现场评估师串通被拆迁农户、村干部，虚增房屋面积，骗取国家资金事件。

（二）拆迁协议签订及执行不规范

第一，部分协议条款形同虚设。例如，与B企业拆迁协议约定，企业若不能按期腾空并移交厂房，则自逾期之日起每日赔偿总补偿款0.02%的违约金，且拆迁方有权将厂房拆除。实际拆迁方已履约到位，但该企业至审计日仍未腾空厂房，也未受到处罚。

第二，部分协议拆迁方未盖章，或经办人一人签字，或未注明签订时间；部分协议签订日期与评估报告时间前后倒置。

（三）拆迁补偿安置政策处理不规范

1.农房“杂项”补偿无政策依据且标准不统一。下属街道对农房拆迁除按政策规定补偿外，另有一块无政策依据的“杂项”补偿，主要是街道自定的人头费补助和自由裁量权确定的“漏项”补偿。调查发现，各个街道“杂项”补偿占房屋附属物评估金额的比率高低不同，最高达157%。

2.农房人口安置政策不统一。部分街道对1999年后参加工作且享受住房公积金新人新政策的公务员和参公人员确认为予以安置人口，部分街道则不安置。

3.部分农户拆迁补偿存在特殊性。例如，2013年9月对R街道Y村一拆迁农户进行评估，2018年7月正式签约，经指挥部集体决策，过渡费从Y村启动拆迁日2013年7月起计算，至签约日期间的5年按70%给予补足，致多计付补偿款。

4.部分企业拆迁政策不统一。大部分企业拆迁以有证房产评估价为依据计算奖励款，而部分企业按有证房产和无证房产评估价为计算依据，导致多计补偿款。个别企业搬迁、安装、过渡费补偿为房屋评估价的9.63%，但政策标准为3.5%。

5.企业拆迁操作管理不规范。一是部分补偿项目未经评估直接补偿。如对被拆迁企业超容积率土地、宕渣（土方）回填、设备隐蔽配套工程等补偿，以及部分家庭作坊或金额较大“漏项”补偿，无评估资料。二是部分补偿项目为评估单外额外补助。例如，一被拆迁企业水泥道路按评估单面积以50元/㎡额外补偿40.18万元、帮岸按评估单面积以80元/㎡额外补偿7.20万元。

（四）确权缺乏充分合理的依据

第一，对部分无合法产权证的住宅房屋予以确权并补偿。如F街道X村大部分农户房屋属国有划拨土地上无证房屋，街道集体商议按每户实际评估房屋面积（确认为合法面积）抵扣安置面积后多余面积以4000元/㎡补偿。

第二，对部分国有土地上无合法产权证的企业房产，未经相关权威部门依法认定，直接按重置评估价给予补偿。

（五）死亡人口补偿和安置问题

抽查发现，各街道均存在被拆迁农户死亡后仍继续发放过渡费的情况，有的死亡4年以上仍在发放。部分项目拆迁简报或拆迁方案未明确死亡人口安置，部分农户死亡时间在协议签订之前，仍享受安置面积。

（六）拆迁后续管理不到位

第一，部分企业拆迁补偿款全部支付完毕，但产权证被法院查封或银行抵押而未注销、未履约注销产权证和腾空厂房，虽已补偿但产权被拆迁企业转移至第三方。

第二，被拆房屋的残值管理不到位。2018—2020年，A开发区已完成的拆迁项目，大部分未见被拆房屋残值收入，且部分协议明确约定旧房及报损设备等地面残值归被拆迁企业所有。另外，各街道旧房拆除工程存在未经程序直接委托给拆房公司、部分未按合同约定足额缴纳履约保证金的情况。

第三，拆迁档案管理不规范。2018—2020年，A开发区未建立以拆迁项目为单位的总项拆迁存档资料，建立的以户为单位的分项房屋拆迁档案仅有纸质档案和较基础的电子档案，且一户一档相关资料不完善。例如，部分企业拆迁未见营业执照、产权注销资料等；大部分农房拆迁存在安置家庭成员工作单位及身份信息不明、人口安置外调情况资料不全等情况。

（七）拆迁资金使用管理不规范

各街道均在拆迁专户列支不合规的费用支出，如餐费、加班补贴等。部分企业拆迁未在约定时间内收到款项，导致政府违约赔偿。

三、原因分析

第一，拆迁体制机制不顺畅。2018年前，A开发区就成立了7大建设指挥部，自行处理征迁过程中出现的重大事项、特殊情况等。拆迁项目经街道或指挥部谈判签约后，再统一由开发区拆迁事务所作为拆迁法人主体加盖公章，这势必导致权力和责任脱节。

第二，拆迁政策法规不健全。农房拆迁执行的是2005年市级层面出台的农房拆迁政策和A开发区的农房拆迁规定，10多年前的拆迁政策与当前的拆迁现状严重不符，导致指挥部或街道各自为政，按一些不成文的惯例操作。

第三，拆迁主管职责履行不到位。A开发区房屋征管办作为拆迁业务主管部门，还承担着部分拆迁项目的谈判签约责任。“既是裁判员，又是运动员”的身份，导致其实施的项目无人监督、街道实施的项目无力监督。对拆迁中介机构的监管不到位，会导致一些违法事件的发生。

第四，拆迁项目战线拖得长。拆迁项目最初签约都十分顺利，70%之后就到了瓶颈阶段，迫于进度需要，拆迁方开始对剩余农户有所松动，适当给予加价补偿，或为这一群体开口子，让拆迁户认为“越到最后，越有好处”，有些拆迁项目从开始到结束有七八年之久，必然出现补偿标准超过政策规定的情况。

第五，拆迁人员水平有高有低。拆迁项目一般由街道干部、村干部以及外包拆迁公司人员负责，部分项目开发区房屋征管办会派工作人员参与。由于人员业务水平和工作责任心存在差异，加上拆迁工作难度大，涉及的群众多，往往以加快速度、完成任务为目标，从而影响了拆迁工作的质量。

四、相关建议

第一，畅通工作机制，强化履职到位。开发区拆迁各相关单位，一定要各司其职、各负其责。拆迁主管部门要切实加强对拆迁工作的监督、指导和检查，强化对中介机构的监管考核，防止其一味追求完成率而忽视质量，甚至出现违法违规现象；拆迁实施主体不能各自为政，在拆迁政策的执行上一定要规范统一，各主要领导应有效落实主体责任，真正担负起辖区征迁工作这一首要任务。

第二，加强制度建设，强化高效落实。开发区应从区级层面制定有关农房拆迁的规范性文件或操作办法，使农房拆迁有据可依。同时，开发区要切实加大各项拆迁政策的执行力度，杜绝多种不同的拆迁政策处理办法，确保拆迁工作的公平、公正。对制定的文件规定要做好宣传和督导，让制度真正落地。

第三，完善工作流程，增强拆迁绩效性。开发区应重视对被拆房屋的残值管理，避免因操作程序不规范导致的国资流失；要以效益最大化为原则实施拆迁，避免片面追求拆迁进度导致国资损失；要注重拆迁协议签订的法律效力，防止因未履约付款而索赔导致的国资损失。同时，要切实加强开发区拆迁档案的管理工作。

第四，加强业务培训，提升拆迁水平。拆迁主管部门应加强征迁安置工作的业务培训，一是向各单位主要领导宣传拆迁政策法规，强化主体责任意识；二是对业务人员进行培训，强调对政策法规、人口审查等一系列流程的合规操作；三是加强对财务人员的培训，切实发挥财务监督的作用，保证拆迁资金精准拨付。

第五，强化监管措施，加强监督制约。一要做到阳光公开。拆迁实施主体要及时将被拆迁户的实际补偿情况上墙公示，公布监督电话。二要加强监督约束。在内部监管方面，要完善拆迁管理制度和内部审批流程，重大问题集体决定；在外部监督方面，纪委、审计等部门按各自职责相互协调，形成合力，查处拆迁中发生的违法违纪行为。

五、结语

随着开发区城市化进程的快速推进，如何规范做好开发区拆迁管理工作，与时俱进，进一步提升拆迁管理水平，促进开发区经济社会高质量发展，成为开发区业务部门应当思考的新课题。