粮食收储政策的阶段性收紧及其影响：历史回顾与启示

武舜臣，胡凌啸

（1.中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732；2.北京工商大学 经济学院，北京 100048）

一、研究背景

1978 年以来，我国粮食收储政策比较清晰地走出了一条市场化趋向的改革之路［1］。然而，受限于粮食供求的变动以及诸多限制因素，长期趋于市场化的改革过程仍不乏短期的改革反复［2］。如是，不仅增加了粮食收储制度市场化的改革成本，也让改革推进面临困境。

回顾改革开放以来的粮食收储制度市场化改革历程，在粮食供求关系形势及相应决策层判断的影响下［3］，大致表现出“松时放、紧时收”的特征［4］。经历了2004 年之后十多年的逆市场化过程［5］，2014 年起，粮食收储制度再次回到了市场化改革的方向，沿着“分品种施策、渐进式推进”的改革模式稳步推进。自大豆目标价格改革开始，政府又于2016 年取消了玉米临时收储制度，并微调了稻谷、小麦最低收购价政策。尤其是，2020 年的稻谷、小麦托市收购政策中第一次提出限定收购总量，在新千年后的收储制度市场化改革中具有划时代的里程碑意义，粮食收储制度市场化改革在攻坚克难中总体向好，再次呈现出“松时放”的特征。

然而，新冠肺炎疫情的突然爆发和持续蔓延让如上形式发生了改变。当前，社会各界高度关注我国应对潜在国际粮食危机和确保国内粮食安全能力。按照以往规律，如果被判断为粮情紧张，政府多会强化政策干预以保障粮食安全［6］。幸运的是，基于对我国粮食进口、储备数据和生产恢复的分析，舆论界对我国粮食安全现状已达成基本共识：国内粮食数量供给充裕，受疫情冲击较小。

随着国际粮食市场不确定性的增强，如上判断越来越不足以坚定决策层维系市场化改革的决心。在保障粮食安全任何时候都不能放松的原则下，理论界给出了一些保障性建议［7⁃8］，决策层及有关部门也采取了多样化的保障措施。疫情带来的冲击最终还是让农业政策工具和目标发生了很大的变化，既有的改革路径也已然发生偏移［9］。由于既有的多数措施都暗含着强化粮食市场中政策干预的意图，这类措施的制定和落实，同时意味着粮食收储制度市场化改革空间的收窄，乃至逆转的可能。

历次改革的经验可知，新一轮改革需解决的难题，不仅有以往的历史烙印，更会有前一次改革的新增［10］。在粮食政策刚性的路径依赖下，强化的扶持政策极有可能再次构成下一轮粮食收储制度改革必须面对的顽疾。随着改革不断推向纵深，相比于上一轮市场化改革，需克服的困难与改革推进的复杂性也大大增加［11］。按照如上规律，若改革再次逆转或中断，下一轮的市场化改革之路将更趋艰难。因此，尽可能避免长期市场化改革中的短期逆转有着重要的现实意义。为避免改革的逆转，抑或为可能的改革方向调整提供警示，本研究尝试归纳梳理改革开放以来的历次粮食供求紧张时期的粮情判断、改革作为及政策后果，以为当前疫情中政策调整的必要性和适宜路径提供启示。

二、粮食收储制度研究的文献提炼与本研究的切入点

作为粮食安全保障的重要环节，粮食收储从来备受关注。然而，鉴于粮食收储层面数据的涉密性和操作层面资料的难获得性，更多的粮食收储研究只能算作间接分析［12⁃13］。涉及粮食储备的线管研究大致可概括为两类，一者是对粮食收储历程的归纳或个别事件的阐述，再者则趋于对某一具体政策的效果考量。前者的研究需要搜集大量的资料，以便对曾经的改革过程有一个更为客观全面的认知，继而在认清改革故事的过程中归纳提炼，以获得改革中的成功经验、失败教训及改革规律。后者突出表现为文献更为丰富，研究范式更为成熟，涉及内容更是涵盖其粮食储备相关的方方面面，粮食生产、粮食收购、粮食价格、粮食贸易、粮食金融乃至粮农收入都被用作考量政策效果的重要标的。

以上两类研究各具特色、互为补充，两者的良性耦合为粮食收储制度研究提供了一个非直接但可行的研究框架。然而，正因为无法直接考察粮食收储，如上研究更具一般性，粮食特色欠缺。前者的研究看，诸多文献将粮食收储制度改革看作诸多政策改革的一种，研究范式标准，但缺少对粮食收储制度改革背后细节故事及改革实际运行内容的阐述；对于后者，历次相关政策改革多被抽象为单一指标或综合指标，仅在实证结果的解释部分与改革细节有所结合，深度不足。正因为此，虽有汗牛充栋之文献，仍难以勾勒出清晰且具有针对性的粮食收储体系运行图。限于本框架的文献补充，无法揭示粮食储备体系的真正问题，更谈不上提出针对瓶颈问题的可行性措施建议。

遗憾的是，本研究同样未能突破既有的研究框架，仅有的边际贡献在于补充和加深学界对粮食收储现状的认知。然而，与已有的研究不同，本研究的展开基于如下价值判断：稳妥的市场化改革是完善收储制度、保障粮食安全的关键。在此基础上本研究搭建起粮食收储制度的分阶段分析框架，划分了粮食收储制度改革过程中的“不正常”阶段①“不正常”阶段指总体市场化改革方向中的逆市场化阶段，与下文提到的粮食收储政策收紧阶段相对应。，并对历次“不正常”时期的改革调整初衷或依据给出分析，最终对这种结果出现的合理性及潜在影响作出归纳。综上，本研究为粮食收储制度的第一类研究提供了一个可探讨的视角，当然，正因为以相对鲜明的价值判断为出发点，本研究的分析难免存有争议。

粮食的特殊性决定了政府干预粮食市场的必要性，粮食安全保障始终是不可动摇的国之大计。然而，与多数国家的粮食安全保障路径不同，国内粮食安全保障的改革路径是“去计划性”，收储制度更是如此。而且，给收储制度市场化改革配之以相应的配套措施，建立起适应社会主义市场经济要求的既能维护国家粮食安全、又能促进粮食流通产业现代化发展的粮食流通新体制并非天方夜谭［14⁃15］。由此，市场化改革理应是我国粮食收储制度可持续、粮食安全保障长久性的根本。

三、改革开放后粮食收储政策的历次收紧调整

粮食安全是关系国计民生的头等大事。正因为粮食产业的基础性和战略性，在发展中国家或转型国家，决策层对粮食问题的过分紧张一直存在，甚至泛政治化［16］。由是，也延伸出若干充满争议、但最终被认作事实的粮食供求紧张阶段。抛开差异化的判断标准以及多样化的争议，粮食供求紧张可大致分为如下几个时期：1985—1990年、1993—1994年、2000—2004年、2007—2008年。

（一）1985—1989年

经历了1978年改革开放及其附带的一系列政策红利，我国实现了粮食连年增产，粮食产量在1984年达到了新的最高点。然而，随之而来的1985年政策改革，却让丰收的态势出现转折，开启了后来四年徘徊的粮食生产阶段［17］。对该阶段的粮食生产徘徊，张培刚和廖丹清［18］更是将包括1984和1990年在内的整个时期统称为“六年大徘徊”。当然，约翰逊曾结合城市食物供应数量及品种对此论断有不同的看法，但理论界的主流倾向及已然实施的收紧政策措施确实是不争的事实［10］。因此，即便本阶段不存在真实的粮食供求紧张，政策走向却因理论界的过多关注而扭转［6，19］。

具体来说，该轮粮食供求紧张的判断始于1984年的粮食大丰收，终于1990年粮食产量的再创新高。期间，以破解粮食供求矛盾为目标，政府主要采取了如下措施：第一，强化合同订购的行政性。“合同订购，既是合同，又是任务”的定义决定了合同订购有着巨大的政策干预空间［20］。尤其是，在粮食产量徘徊期间，面对快速增长的粮食需求，政府的粮食收购措施不断强化，出现了“合同订购比统购还统购”的现象［18］。第二，提高农民的售粮可获得价格。提高农民售粮的可获得价格有助于缓解农民对粮食定购政策的抵触，降低政策执行成本。为提升农民实际得到的售粮价格，主要采取了两方面的工作：一是提高定购价格，其中1987、1988年连续两年提升，且1988年价格提高幅度最大，比上年提升23%。二是减少合同定购数量，增加价格更高的粮食议价定购比例［21］。

（二）1993—1994年

与上一轮粮食政策收紧的成因类似，本轮“粮食危机”同样与粮食市场的实际供求状况无关。从粮食产量的绝对数据看，1994年的粮食产量44 510.1万吨略低于上年，却仍高于1992年44 265.8万吨的绝对水平。就当时粮食供求看，粮食库存充裕，粮食供给也不存在短缺。飞速增长的市场粮价源于粮食市场以外的因素，尤其是过热的宏观经济［22⁃23］。然而，在对粮食市场真实状况缺乏有效判断的情况下，以价格指标为依据，决策层仍将当时判断为粮食供求紧张，并采取了一系列应对措施，使得当时的国家农业政策重新转向对粮食数量的追求［24］。

最终结果是，1994年实施的“保量放价”政策被紧急叫停，这次“迄今为止最为激烈的市场化改革”［20］以失败告终。同时，1994年6月，政府提高了四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）的平均定购价格，提价幅度达44.4%［25］。本次改革的失败，更是大大增加了可左右决策层收储制度市场化改革未来判断的负面经验［5］。

（三）2000—2004年

与前两次粮食供求紧张阶段相比，该阶段的“粮食危机”虽同样充满争议，但却更为人知①结合当时的研究看，许经勇、黄爱东（2004）等一批学者并不认为当时的情况属于粮食供求紧张，事实上，当时的供求形势仍在可控范围。。于是，也造就了2004年在粮食领域相关研究中的独特地位。期间，调低价格、缩减范围乃至粮食保护价政策的取消［26］，以及大刀阔斧的农业结构调整［27］，共同导致了粮食供求的紧张局势。从2000年起，我国粮食产量连降四年，2003年底时的粮食产量仅略高于4.3亿吨，已然低于1990年粮食产量的绝对水平。随着生活水平提高粮食消费量刚性提升，徘徊的粮食产量显然无法满足现今的粮食需求，库存被大量消耗，粮食供求紧张局势凸显。

为应对当时的紧张局势，2003年起，政府采取了一系列粮食生产扶持政策。其中，与粮食收储政策相关的当是托市收购政策的建立。2004年中央一号文件提出，对市场紧缺的重要粮食品种（小麦和稻谷），在主产区实行最低收购价政策。由于前四年的粮食产量徘徊，2004年前后市场价格一直保持高位，政策实施初期很少出现市场价低于最低收购价的情况，最低收购价实际上基本未能启动，也没有出现市场过度扭曲的状况。然而，随托市收购政策的建立以及后期一系列补充政策的出现，搭建起新一轮的粮食价格支持政策框架，在政策刚性的限制下，随着国内外粮情的改变，该框架成为后来“三量齐增”问题出现的巨大隐患［11，28］。

（四）2007—2008年

2007—2008年的国际粮食危机对粮食收储制度改革的影响最为深远，当时的国内外粮情也与当前新冠肺炎疫情下的情形更为相似。从表现看，2007年初开始，国际谷物出口价格大幅上涨，到2007年末，国际市场小麦价格飞涨112.0%，大 豆 飙 升75.1%，玉 米 猛 增47.3%，大米上扬3.1%。当时国际粮价的飞涨同样带来了一系列连锁反应，包括多国对粮食出口的限制甚至禁止、紧张的国际关系形势、部分国家的社会动荡或政治危机［29⁃30］。

该阶段，继2007年政府启动玉米临时收储政策后，2008年继续就大豆和油菜籽启动临时收储，并首次提升了既有稻谷、小麦的托市收购价格。当时的情形是，在多数国家遭受国际粮食危机巨大冲击的同时，中国农产品市场经受住了“考验”，粮食价格未出现暴涨暴跌，在国家的控制下仅出现缓慢的上涨行情［31］。如此结果，很大程度上增强了决策层“隔离”国际影响的决心［5］。然而，在补贴刚性特征的作用下，不仅最低收购价水平进入了持续上升通道，意在应对特殊情况的“临时储备”也被转为了“常态性储备”［5，32］。

四、收储政策收紧加重粮食收储制度市场化改革困境

从最终结果上看，无论粮食供求紧张是否真实存在，历次粮食收储制度收紧都增加了粮食的供给，理论上发挥了缓解粮食供求紧张局势的重要作用［6］。然而，由于扶持政策的刚性特征［32］，诸多发挥作用的“良药”一旦久置，却会因国际形势变化等外部条件的改变转为粮食安全保障的“毒药”［33］。

（一）历史失败经验强化决策层的市场不信任

与一般商品供给不同，粮食供给面临着远超市场的风险，政治风险和自然风险更是突出［34］。如此一来，各国总会采取一定政策措施以保障本国的粮食安全，政策干预在粮食供求领域深入人心［35］。由于对粮食问题过分紧张，甚至泛政治化，决策者本身不对市场保障粮食安全抱有十足的信心［16，19］。

而且，在我国，决策层对粮食安全保障手段的认知很大程度上决定着粮食收储制度改革的方向［36］。粮食供求紧张时期政府强势干预市场价格所发挥的增产效果［6］，更强化了决策者对以强化行政力量破解粮食供求紧张路径的肯定［5］。由此，直接导致了每出现新的粮食供求紧张判断，政府将优先考虑强化行政力量，进而引导粮食收储制度逆市场化调整的结果。

（二）扶持政策刚性化埋下市场化改革新难题

出于政治考虑，抑或其他原因，国内农业扶持政策表现出独特的可升不可降的刚性特征［32］。正因为这一特征，粮食供求紧张时期的“非常手段”多会变为常规化政策，2008年“临时储备”向“常态性储备”的转变就是其中鲜明的例证［16］。类似的，其他粮食领域的政策改革也多数着力于增量，而极少触及存量。

正因为此，供求紧张时期强化的行政干预或扶持力度，需经过长期的改革调整才可能被消化。2008年国际粮食危机中，同样是飙升的国际粮价，以及充足的国内库存，中国采用了加大生产刺激的政策方向。随后，国际粮价急剧下降，呈现“过山车”式的下滑［29］。然而，在政策刚性的情形下，国内扶持政策依然逆势增强，最低收购价与临时收储价连年上涨。由此，直接带来了随后的“三量齐增”及相应的改革困境。当然，迫于“卖粮难”、库容危机及伴随的财政压力等影响，多数扶持政策总会被倒逼改变［16，37］。然而，除去改革过程的投入成本不计，改革完成前造成的资源配置扭曲总是一笔不可忽视的巨大损失。

（三）频繁的非针对性干预阻碍流通环节发展

以收储制度市场化改革保障粮食安全，完善且匹配的流通系统是保障［19，33］。然而，不同于政府在收储环节干预的针对性、长期性与稳定性，政府对流通环节的干预有着附属地位，呈现“运动式”特征，且极富弹性。一般来说，一旦出现供求紧张，流通环节的行政干预会无限增大，粮食流通更趋行政化；相反，一旦粮食供求宽松，流通环节又会被完全放开，置于市场调控之中。

以玉米深加工为例，2005—2006年，在玉米供给宽松及燃料乙醇项目高利润的促使下，以玉米为原料的燃料乙醇加工能力不断提高，2006年初《可再生能源法》的正式实施，进一步在政策上对玉米、甘蔗等原料生产燃料乙醇给予肯定。这一系列鼓励政策一直延续到国际粮食危机的爆发。而且，为应对国际粮食危机，原本的鼓励型政策直接扭转为抑制型。2007年国家发展与改革委员会发布的《关于促进玉米深加工业健康发展的指导意见》中提出“确保食用［38］，饲料优先”的指导思想，多方面限制玉米深加工发展。而后，为应对高库存问题，政策于2015年被再次反转。国家发展与改革委员会发布《关于玉米深加工项目管理有关事宜的通知》，对玉米深加工的政策干预由禁止转为放开乃至鼓励。类似弹性的政策干预，形成了粮食加工业独特的政策周期，以及相伴出现的行业周期性红利或周期性亏损，粮食加工产业发展的连续性受阻，竞争力提升难度加大。

五、结论与政策启示

（一）基本结论

基于新冠疫情蔓延的大背景，本研究重新回顾并归纳了改革开放以来历次粮食供求紧张（理论上或实际中）时期的粮食收储政策改革走向。研究发现，改革开放以来的粮食供求紧张存在如下两方面的特征：第一，粮食供求紧张的判断并非完全符合粮食市场的真实状况。尽管粮食供求紧张的论断被最终提出，但论断背后的多数依据仍存争议。第二，不论各个阶段粮食供求紧张的判断是否客观，强化的政策干预与收紧的粮食收储政策确实发挥了增加粮食产量、缓解当时局面的作用。

然而，出于对粮食安全的过度紧张，不论粮食供求紧张是否真实存在，决策层总会让部分并不合理或并不充分的粮食供求表现转变为粮食供求紧张的判断依据，进而将改革引向收紧。而且，增加的政策干预及扶持力度虽可缓解当期的粮食供求问题，却会通过强化决策层的市场不信任、扶持政策的刚性特征以及对流通业的冲击，增加下一阶段的收储制度市场化改革难度。

（二）政策启示

结合历史规律与本研究的分析，随着新冠肺炎疫情的进一步扩散，即便国内舆论界已有了国内粮食供求不存在问题的判断，仍不乏有学者将之认作新一轮粮食供求紧张时期到来的论断，并提出增加行政干预与调整为收紧的粮食收储政策的建议。相对应，粮食系统的政策调控极有可能再次转向政策强化，如此，会让原本艰难推进的粮食收储制度市场化改革有了再次倒退的可能，也为未来的市场化改革的推进增添不确定性。因此，在保障粮食安全基本要求的情形下，制定合理的粮食安全应对措施，将对避免因政策反复带来的资源损失起到重要作用。对此，本研究拟有如下政策建议。

第一，科学判断当下粮情，坚定市场化改革路线。秉持客观公正的粮食安全观，提供足够可靠的粮食安全数据，倡导学界、理论界对当前粮情及潜在冲击进行判断，并在科学判断当下粮情的基础上调整完善原本的收储制度改革路线，实现长期市场化和短期行政干预相结合，实现粮食安全保障的质量、效率双提升。

第二，特殊情况特殊对待，短期超常规措施有其必要。保障粮食安全任何时候都不能放松，为应对短期的粮食市场动荡，准备若干超常规应急措施以预防并巩固疫情下国内粮食安全保障的良好成果无可厚非。需要注意的是，超常规措施要突出其应急性和后发性特征，既不宜长期保持，更不应先期实施。

第三，改变粮食收储政策原本的刚性特征，增加制度弹性。为应对粮食供求紧张，部分短期政策发挥了重要作用，却因政策刚性被长期保留，直至成为被改革的对象。因此，应积极调整粮食收储政策，乃至部分农业扶持政策，设计可升可降、富有弹性的扶持政策。此外，给予省级粮食收储更大的政策调整空间，积极推动省级粮食收储模式创新，弥补因国家层面粮食储备刚性特征产生的不利影响。