地方融资平台公司风险管理探讨

2021-11-30杨思思

大众投资指南 2021年9期

杨思思

（佛山市妇幼保健院，广东佛山 528300）

一、引言

地方融资平台公司（以下简称“平台公司”）是我国地方政府融资的主要手段，其承担着城市基础设施建设、提供政府公共服务等重要社会责任，为解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”和大规模城镇化建设发挥了重要作用。但是从其本质来看，平台公司具有的优质资源和融资能力，几乎来源于政府划拨的土地和资产、授予的特殊经营权、政府担保，与地方政府财政实力密不可分，由于身份特殊、功能单一、层级底下、监管缺失等原因，业已成为地方债务风险的集中爆发地。

随着新《预算法》以及国发43号文等相关政策的发布，国家已逐步清晰划分政府职能与平台公司角色的边界，平台公司的债务风险面临史无前例的严格监控，政府债务的控制已成为地方政府行政管理能力的重要考核指标，同时国家出台的多项政策均体现对于平台公司实施的“关后门、开前门”的重要举措，“关后门”就是明令禁止政府借平台公司的壳，隐形增加政府债务，“开前门”就是鼓励通过政策鼓励的方式开展项目建设，但这个前门在政策范围内如何开，开多大，也是一个值得深入考究的问题。因此，对于地方政府和平台公司，目前最大的难题在于该如何充分利用政府综合优质资源和良好的信誉，在化解存量政府债务的同时，最大限度取得社会资金，充分发挥财务杠杆效应，尽量用最小的资源撬动更大的社会力量，从而使得平台公司实现真正的市场化运作转型。

二、平台公司存在的风险

平台公司也被称为城投公司，它是指政府发起的通过注入股权、划拨土地、国债等资产，快速包装出一个资产与现金流等财务指标均能够满足投融资标准要求的公司，其融资资金一般多用于政府市政基础设施的建设项目。平台公司天生不是一个独立生存的个体，注定会为它未来发展带来一定的风险。

（一）财务与经营风险

为实现市场融资职责，尽量以最低的融资成本取得更大的资金量，满足金融机构对企业净资产的要求，平台公司一般具有资产存量大的特点，净资产远远超出“融资金额超过净资产3倍”的基本要求。过往，经营性现金流不足的缺陷一般依靠政府担保等方式解决，金融机构通过评价地方政府的区域经济环境、综合财政实力、地方政务债务等因素，从而综合评判当地政府的还款能力，使得平台公司获得强而有力的担保。但是单单从平台公司自身来说，由于背负沉重的公益性市政建设任务，同时绝大部分项目由于依靠政府融资，必定取之于民，无偿用之于民，即使能从项目中取得收入，但是相对于还本付息来说，该数额少之又少，难以独立支撑企业的运作，因此，平台公司一般存在利润表均为管理成本亏损、经营性现金流难以发掘的特点。

同时，如果地方政府更多顾及眼前利益，短期内过度建设，过度融资，则会造成平台公司在短期内迅速形成巨额债务，由于城建项目一般建设周期较长，尤其涉及征地拆迁问题的，因此，有可能会导致平台公司每年的利息费用远远超出建设项目所产生的收入，为避免造成逾期，平台公司通常会通过借新还旧的方式尝试延续，但是，目前国家鼓励实施的融资方式一般明确不能用于偿还现有债务，以防止历史问题不断沉淀，这将会逼使政府不得不通过土地出让收入等方式间接补贴，并未能从企业根本上解决财务经营问题。

（二）法律风险

地方融资平台债务的发生，就其法律成因来说应当说是中央政府、地方政府和金融机构之间的委托与被委托、代理与被代理的关系。平台公司，就在这三者之间应运而生，一方面承担着政府的建设任务，另一方面借助政府的声誉与金融机构达成合作，同时，为更好地实现政府的建设职能，保证政府的功能落到实处，平台公司的决策层一般由政府成员担任，使其代理的角色更为凸显。

同时，在新《预算法》、国发43号文等后续规范文件出台后，平台公司为能继续延续其建设职能，尝试通过政策允许的PPP等模式进行项目运行，但是由于PPP模式涉及特许经营权的转移，把原由政府或平台公司实施的职能通过委托转移到社会资本方，社会资本方为收回投资并获得适当回报，必定会提出投资时间长、回报率高等要求，对于政府或平台公司，为达到能控制项目实施质量的目的，会尝试通过各种方式规避法律监控，在满足社会资本方投资回报率的前提下，通过股权非实质控制但却引入实质控制人的形式，有可能存在变相组建新的平台公司的情况，又或者通过政府基金的相互担保，从而违反担保法的相关规定。

（三）存续风险

在目前国家的监管政策下，平台公司由于基本失去了传统的融资能力，意味着只能依靠政府财政取得资金来源，尤其对于城投类平台公司，历史的发展让它基本已成为运作模式单一、无经营性现金流、市政资产体量大、历史债务繁重的企业，同时，若以往曾因政府集中建设导致短期集中融资的情形，平台公司将会面临贷款集中到期，有可能面临无法偿还的金融风险。

在市场化转型的过程中，平台公司由于仍然承担重大的政府建设任务，没有了政府信用的担保，加上历史形成的项目收益少，企业整体运营利润低，经营性现金流低，难以取得良好的外部信用评级，同时肩负着长此以往建设的项目后期维护的任务，更是雪上加霜，进一步加大平台公司的资金压力。

三、平台公司风险管理的对策

平台公司虽然具有一定的政府依赖性，但是由于其存在已有一段较长的时间，在资本市场中具备一定的实战经验，一般已形成一定的公司底蕴和社会信誉，企业的经营较为稳定，同时累积了一定的优质人力资源，在对经营风险和政府宏观政策的正确认识下，平台公司仍具有一定的发展潜力。因此，针对上述风险，关键在于如何发挥自身在专业领域的优势，借助多年创建的公司品牌以及政府的政策推动，有效撬动银行信贷和社会资本，从而实现市场化转型。

（一）盘活资产，优化报表，创造财务新活力

平台公司的转型，第一步在于政府的正确引导。政府可对国有系统内的企业针对国家政策及时进行分类调整，可分为经营性企业、城投类企业、投资类企业等，同时可把短期内难以解决的历史遗留问题集中堆放，从而有针对性地打造不同的发展渠道。具有强大经营能力的企业，可考虑通过外部信用评级，从而发行企业债券、中期票据、IPO，在满足自身长远发展所需资金的同时，更可为系统内其他有发展潜质的企业提供担保，甚至以其名义取得资金后资助其他企业的发展；投资类企业可通过股权投资、债权合作等方式，与社会资本方合作，以出资形式打造基金管理、小额贷款、融资租赁、产权交易等金融服务链，集聚优势，为系统内其他企业提供强力金融支持；城投类企业通过政府注资、政府专项债券、融资租赁等方式取得资本金后，结合自身优势，从财务报表上找到薄弱地方，缺现金流的应避免承接纯公益类公建项目，多往配套经营类、房地产类项目发展，在发展初期先取得一定资金流沉淀，同时进行资产的转化，通过优化改造、股权合作、融资租赁、资产证券化等方式，盘活资产，优化报表，充分借助国家发行政府债券的良好契机，结合一般债和专项债的特点，对项目进行分类、整合、包装。

（二）与政府实现真正剥离

为解决平台公司存在的法律问题，核心在于如何合理划分平台公司与政府的边界，界定双方的角色和需承担的职责，让政府真正回归作为政策的引导者和监督者，让企业真正回归作为市场的参与者和竞争者。

1．转变职能：严格落实政企分开的相关政策，政府人员不再担任企业的决策者，政府部门通过出台政策、绩效考核、审计监督等方式，在大方向上实行政策引导、严格监控，在企业运作上实行运营放权的指导原则下，支持鼓励平台公司自行经营运作，接受市场的优胜劣汰。

2．转变方式：传统的政府背书担保融资方式而产生隐性债务风险，根本上是由于并未从企业的自身经营出发，应鼓励政府转变方式，通过创立政府投资基金、发行政府专项债券等方式，为企业提供“第一桶金”，让社会自行评判企业的真正实力，也鼓励企业发挥自主能动性，多开拓，多学习，依靠自身谋求发展。

（三）注入新动力，实现自我造血功能

为鼓励平台公司自我发展，政府可尝试将公益性和收益性的项目整体打包，让平台公司从项目开始便独自策划经营，形成自我造血的功能。例如，部分地区近年积极发展村级工业园升级改造，通过统筹区域内产业用地，将原有的分散废旧厂房集中引导向集聚区汇集发展。该项任务则自始至终由平台公司运营实施，通过把产业园区产生的物业租售收入、园区运营收入、土地出让收入、补贴收入覆盖项目产生的建设成本、园区运维成本、管理费用及相关税费成本，政府在其只作为政策引导者，出台整体村级工业园改造方案、招商引资方案、税费等政策优惠，平台公司在其作为项目建设者，充分发挥其多年累积下来的在建设方面的强大优势，同时，平台公司通过引入社会资本方，主要负责园区社会化运营，借助其具有丰富经验的运营团队，提供更加优质的管理服务。三方各司其职，在各自专业化领域充分发挥产业优势，一方面并未增加隐性政府债务以及财政负担，另一方面让市场及早进入，及早评判其运作模式是否具有竞争力，从而及时调整发展战略，让平台公司取得真正项目收益。