现阶段开展基层人民银行整体支出绩效管理工作的困难及优化措施

文/薛集纲（中国人民银行兰州中心支行）

一、文献综述

绩效管理最早起源于美国，引入我国后加入中国特色的制度要求，逐步形成现行的国家预算绩效管理体系。但梳理现有国外学者的研究成果可见，整体支出绩效相关研究在国外文献中没有明确的界定，对某一部门整体支出绩效管理研究并不多见。国内学者对整体支出绩效管理研究主要集中在行政事业单位领域，人民银行整体支出绩效管理研究成果较少。梳理国内相关文献，人民银行整体支出绩效的相关研究主要集中在几个方面。

（一）对开展整体支出绩效管理的必要性研究

部分学者认为，人民银行开展绩效评价存在基础薄弱、标准和方法选择困难，导致资金使用效率低下，因此需要建立“预算编制有目标、支出执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效管理机制（陈文，2017）；部分学者认为，人民银行推进支出绩效管理存在外部要求和内在动力两因素影响，其中内因包括加快央行财务转型观念、改变粗放型管理模式、提高部门履职效能，外因主要是预算透明化要求与外部审计要求以及财政新政要求（董占斌、倪之明、罗志勤、曾山,2013）。

（二）对建立整体支出绩效评价指标体系的研究

关于人民银行开展绩效评价的原则研究，一些学者认为，应注意支出的责任与效率，同时注重导向和激励作用；一些学者则认为坚持绩效与指标联系紧密，定量与定性指标的结合原则（许海波,2016）。关于开展支出绩效对象方面的研究，一些学者认为人民银行应从“人员费用”“公用经费”“基建类”“行政事业类”四大类选取定额指标（王婧，2017）。关于开展支出绩效的方法研究，一些学者认为，人民银行支出绩效评价从环境和目标入手，选取平衡记分卡法作为评价方法，构建了包括三级指标的评价指标体系（辛祥正，2015），某些学者认为，人民银行支出绩效评价指标体系应具备较高的可行性和可测性，因此采用熵权法和因子分析法构建了人民银行分支机构的绩效评价指标体系（谭志坚,2015）。

（三）对开展整体支出绩效管理保障措施的研究

关于人民银行支出绩效管理的保障措施研究，一些学者认为，树立正确的绩效管理观念、改进绩效管理方式、控制成本是提高人民银行履职效能重要保障（冯妍婕,2018）；一些学者认为要利用好信息化技术，建立绩效管理系统，是促进基层央行支出绩效管理的重要手段（陈玉海、李俊珍，2008）；一些学者认为，加强财务会计管理队伍建设，提高绩效管理队伍的整体素质，是人民银行开展绩效管理的关键；一些学者则认为，建设人民银行整体支出绩效管理体系的当务之急是消除内控薄弱环节、规范财务行为，防范财会业务风险、保障资金财产安全(何凯，2011；蒋万友、于海滨、梁松，2016)。

从整体研究来看，人民银行整体支出绩效管理研究相对较少，多数分支机构的绩效管理水平较低，会计财务转型工作较为缓慢，信息化预算人才缺乏，相关的支出绩效管理理论研究深度有待加强。因此，目前对人民银行整体支出绩效管理研究有很大的突破空间。

二、开展基层人民银行整体支出绩效管理的必要性

（一）突出央行金融为民职能，控制央行履职成本的内在要求

面对复杂多变的经济金融环境，人民银行在维护金融稳定、防范金融风险方面，提供金融服务的任务和作用日益凸显，这就要求人民银行需要不断增强自身的财务实力，提升公信力。实行整体支出绩效管理，以央行战略目标为导向，突出部门预算管理职能，根据工作目标确定预算目标，有效整合优质资源，强化各部门的预算管理主体意识，达到控制成本、优化资源配置、提高资金使用效率的目的。

（二）适应当前财务转型形势，提高央行管理水平的必然选择

现阶段人民银行预算绩效管理大多只是项目支出，不涉及人员和公用支出，预算编制科学化和精细化水平不高，预算执行不能够有效的控制和监督；业务部门没有实行预算考核制度，对资金使用效率的关注度不高，这些问题制约了预算管理水平的提升。而通过推行整体支出绩效管理，使预算绩效覆盖人民银行所有支出，可以提高预算管理的科学化、全面化、规范化和精细化水平。

（三）应对预算透明公开改革，强化央行信息披露的现实需要

财政预算公开是深化预算管理改革的必然方向，《中国人民银行办公厅关于进一步做好人民银行预算公开工作的指导意见》中提到，积极推进和逐步完善人民银行预算公开工作。现阶段人民银行的预算工作局限于财务部门，使用资金的业务部门参与预算编制工作的积极性不高，预算对外公开可实施性不强。而通过整体支出预算管理，使预算真正成为一项全局性、全员参与的工作，各部门经过沟通、协调、平衡、反馈等过程，会使预算更具有合理性与可行性，同时高质量的预算数据有利于向公众作出解释和说明，强化央行信息披露的质量，塑造良好的央行形象。

三、基层人民银行整体支出绩效管理工作现状及困难

（一）“矩阵式”支出绩效管理理念逐渐加深

人民银行地市中心支行通过基本支出绩效试点、试点扩面到项目支出各科目全覆盖，从会计财务部门到业务部门，“重绩效、用绩效”和“花钱必问效、无效必问责”，整体支出“矩阵式”绩效管理理念有一定增强。通过进一步明确各部门横向归口管理及纵向事权管理职责，充分发挥会计财务部门、资金使用部门职责。强化“矩阵式”的整体支出绩效管理理念，强化部门支出责任，规范资金管理行为，认真跟踪各项基本项目经费绩效管理及目标实现情况，提高财政资金使用效益，保障部门更好地履行职责，努力提升绩效科学化管理水平。

（二）基层人民银行对整体支出绩效评价开展试点

现阶段，已有大部分人民银行机构开展了单位整体支出绩效评价试点工作，并且通过组建工作专班、采取现场指导、上邀汇报等形式对试点工作进行了统筹协调和推进。制定总体方案和实施细则，引入第三方机构建立绩效评价指标体系，设立一级指标、二级指标和三级指标，按程序、按规定、按步骤、按指标，逐项进行量化加权评分，对试点行的支出实施了绩效评价，切实反映预算管理部门、业务实施部门履职情况，摸清了各机构的财务底数和支出特点，促进了基层央行的健康发展和会计财务工作转型。

（三）支出绩效管理法律制度不够健全，难以匹配央行部门履职的实际需要

法律制度是绩效管理得以有效实施的重要前提，新修订的《预算法》提出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，明确了讲求绩效的理念，奠定了新时期强化预算绩效管理的法理基础。人民银行作为中央银行，其职能定位、业务和机构特点均具有特殊性，从当前绩效管理的制度建设情况看，目前各级人民银行实施部门整体绩效管理还处于试点阶段，部门协调缺乏规划性与系统性，指标评价体系缺乏操作性与指导性。整体支出绩效管理要建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，但目前开展整体支出管理工作的主要依据是财政部出台的制度和规范性文件，前后系统性不强，连续性较差，更多的是指导性意见，大多停留在大方向大政策上，致使操作性办法少，对基层人民银行缺乏系统有效的指导，无法推进整体支出绩效管理工作持续稳定开展。

（四）相关业务支出绩效评价的特殊性，使得央行突破性开展支出绩效管理困难重重

人民银行作为我国的中央银行，其职能和业务具有很强的专业性和特殊性，在制定和执行货币政策，维护金融稳定等履职过程中受很多经济、社会因素共同影响，开展整体支出绩效评估难以剔除这些外在影响因素。许多业务性支出及配套的职能费用随业务量动态变化，预算需求具有市场性、动态性和不确定性的特点，人民银行承担的职责中有很多支出成效难以评估、量化。例如，居民对假币的识别能力并不能直接体现为收缴了多少假币等。故绩效指标评价体系具有一定的特殊性，与其他政府部门和预算单位具有较大区别，因此人民银行在推进整体支出绩效管理过程中，不能全盘照搬其他政府部门已有的绩效管理成果，许多整体支出绩效指标与标准从无到有需全新构建，人民银行各分支机构突破性开展支出绩效管理困难重重。

（五）支出绩效管理基础性工作相对滞后，难以保障央行预算绩效的提质增效

整体支出绩效管理是一项复杂的系统工程，需要从多方面完善配套基础，形成有力保障。总体来看，整体支出绩效管理的基础工作仍不完善，对整体支出绩效管理的保障支撑不够。一是基层行绩效管理人员整体素质有待提升。整体支出绩效管理工作量大面宽、专业性强，需要一支高素质的专业队伍。目前，基层专业会计人员普遍不足，懂管理、懂业务、懂操作的复合型人员缺乏，专业素质跟不上发展需要，直接影响整体支出绩效管理工作的开展。二是信息系统研发支撑作用发挥不够。信息系统是整体支出绩效管理的工作基础和技术保障，在信息系统建设上，尚未有成型的模式，对绩效管理提供的信息技术支撑不足。同时，绩效评价标准库、指标库、资料库建设相对滞后，共建共享的数据库尚未形成，要处理成千上万的项目和更为庞大的绩效目标、评价指标、评价标准等基础信息，没有完善的信息系统，将严重制约评价质量的提升和整体支出绩效管理的深入发展。

四、国外央行整体支出绩效管理的经验借鉴

在绩效管理相关理论的发展和政府预算改革的推动下，国外央行相继引入绩效管理模式，逐渐完善了绩效管理框架，其先进成熟的经验对我国央行探索支出绩效管理提供参考借鉴。

（一）健全的法律法规文件是实施支出绩效管理的重要前提

国外绩效管理的法律制度大都较为健全，这也是国外央行开展绩效工作的重要依据。美国是最早把绩效管理理念应用于公共部门预算管理的国家，1993年颁布的《政府绩效与结果法案》为美国绩效预算搭建了法律框架，英国的《支出综合审查》《资源会计与预算制度》，澳大利亚的《预算绩效管理改革白皮书》等法律文件为国外央行逐步建立起一个有效果、有效率和有责任的新型现代预算管理体制。

（二）完善的绩效考评流程是落实支出绩效管理的有效保障

多数发达国家央行在开展预算绩效改革时，都建立起一套较为全面的，包含绩效计划、绩效报告和绩效评价指标在内的绩效考评体系。以美联储为例，美联储的预算分为三大主体部分：货币预算、联邦储备银行预算、联邦储备委员会预算，这三个部分有各自的预算编制组织和编制流程，相互独立，以4年为一个周期，分短期和中长期的财务预算目标，使用平衡记分卡和项目评估定级工具，客观评价整体支出绩效水平。

（三）责任分明的组织体系是显著提升绩效管理的关键环节

国外央行能够充分保证支出绩效评价部门的独立性与权威性，职责、岗位分工明确，操作流程系统规范，有助于充分发挥绩效管理的监督职能。以巴西央行的成本管理系统为例，其由三个模块组成，资源模块包括日常运营所需要支出、不动产支出、人员支出等；作业中心模块是由专业的第三方咨询公司来构建；成本对象模块是一个费用分摊与追溯网络。各模块中的部门各司其职，实现了资金动态的把控，大大降低了预算资源的无效低效消耗，使全行的绩效管理水平显著提升。

五、推动人民银行整体支出绩效管理工作的优化措施

推进人民银行系统内部整体支出预算绩效管理要加强顶层规划与设计，充分认识预算管理的内在规律，合理借鉴国际经验，系统总结工作进展、成效与问题，立足当前现状和长远发展，从宏观上谋篇布局，提出整体改革框架，推动整体支出绩效管理发展的渐进性、系统性和方向性。

（一）建立人民银行整体支出绩效管理的法律制度框架

构建层级配套、功能协调、覆盖到位的法律制度框架，为人民银行整体支出预算绩效改革的持续深入提供制度支撑。一是建立人民银行整体支出绩效管理试点试行意见，明确人民银行整体支出绩效管理主要内容和范围，为开展预算绩效管理明确工作思路和工作方向。二是建立针对支出绩效管理的基本支出、项目支出和整体支出环节的操作规范，完善目标管理工作、提升绩效评价工作实践性、规范第三方参与行为等具体操作细则；三是建立针对不同部门的考核评价办法，借鉴西方发达国家较为完善的绩效考评流程与体系，将绩效评价贯穿于预算各环节，制定基本支出、项目支出和整体支出相对应的考核办法，明确责任内容与各自分工。

（二）加强整体支出预算绩效管理理念的宣传引导

一是通过多种形式在全行范围内宣传普及，把“用财要问效、无效要问责”的整体支出绩效理念、绩效要求贯穿到预算管理的各个环节，强化了各个部门支出责任意识，使之成为预算管理的有机组成部分；二是由整体支出绩效工作牵头部门或绩效评价领导小组负责专门的宣传引导工作，加强舆论引导，培育整体支出绩效管理文化氛围，扩大绩效管理的影响范围；三是上级行引导开展调研分析，在调研的过程中系统梳理整体支出预算绩效管理，深入总结各地实践经验，结合人民银行部分业务的特殊性，探索整体支出绩效管理模式，进一步推动各行绩效管理工作迈上新台阶。

（三）保障整体支出预算绩效的全系统人才队伍建设

提升人员素质是保障预算绩效管理顺利开展的有效支撑，针对基层行整体支出绩效管理人员专业性不足的问题，建议从不同层面加强队伍建设。一是从总行层面，建立独立的预算绩效管理部门，将预算绩效管理纳入专项业务考核，显著提升从上到下的绩效贯彻落实力度；二是从省级层面，举办整体支出绩效管理专题培训，帮助基层人民银行绩效人员改进管理理念，并建立不同基层行之间的绩效互评机制，促进相互交流学习；三是从基层人民银行层面，加强单位内部的学习引导，主动向地方财政预算部门、聘请的专家学者和社会中介机构学习，提高理论水平和业务能力。

（四）开发人民银行全过程的整体支出绩效管理平台

建议开发符合人民银行实际的支出绩效管理信息系统，各层级人民银行均可登录系统，由会计财务部门年初录入绩效目标，项目执行部门按期录入各项支出绩效评价的原始数据或计算所的部分指标值，实时监控系统指标执行情况并提出预警，及时发现问题和偏差并予以纠正，年末根据系统生成的支出绩效评价指标进行绩效考评，反馈考评结果，下一年度根据上年度整体支出绩效评价结果修正整体支出绩效目标和预算编制工作。通过数据采集、统计分析、电子监控、结果应用、资料共享，建立一套制度化、标准化的整体支出绩效流程管理系统，有效提升整体部门的绩效管理水平。