基层政府财政预算管理问题的探讨

文/刘杰（山东省聊城市茌平区肖家庄镇人民政府）

财政工作是国家治理过程中极其重要的内容。优化政府预算管理，将进一步优化资源的配置方式，有效地约束财政资源的分配。因此，基层政府应当从预算管理角度，对财政工作予以优化。针对目前在预算编制与执行过程中存在的实际问题，财务人员要积极探索解决方法，贯彻并落实预算法实施条例，提升乡镇基层政府的财政管理水平，推动地区稳健发展。

一、基层政府财政预算管理存在的问题

（一）预算编制准确度不足

预算管理是基层政府处理财政公共事务时最为依赖的基础工具，其涵盖了预算编制、执行、评估等多个阶段。其中，预算编制针对基层政府下一年度可预见的经济活动及突发性活动，完成预算规划，并形成预算草案。预算编制的准确性，将直接影响预算执行的效果。目前，许多乡镇基层政府的预算编制缺乏预见性，加之管理较为粗放，无法保证预算编制的准确性。一方面，预算编制未针对基层政府财政实际情况进行全面的调研与分析，对乡镇发展情况缺乏全面的了解，因此预算编制与可利用资源的实际情况存在着一定偏差。另一方面，基层政府在预算编制过程中的财政资金分配上，难以根据自身组织结构及人员变化做出及时的调整。多数部门在进行预算编制时，往往只参考往年的预算指标，申请资金盲目增加，而不考虑预算结构与规模的优化，造成了资源的浪费，对一些前瞻性的项目预估也不是很正确，最终导致预算编制不准确。

（二）预算执行缺乏刚性约束

预算执行依赖于基层政府财务内控的管理与落实。如果内控制度不健全、内控管理落实不到位，将难以保证对预算执行的约束，造成预算执行过程缺乏刚性约束。最直接的后果，是造成超支问题的频繁出现。由于预算执行的随意性较大，因此基层政府部门常出现实际支出超出预算范围及预算指标的情况，预算执行率偏低。超支问题的频繁出现，其原因是多方面的。一是在预算编制过程中对支出项目缺乏合理的规划，导致预算不足，造成项目推进过程中出现严重超支问题。二是具有合理的预算指标及范围，但是在执行过程中未按预算指标执行[1]。无论是哪种原因，都将给基层政府带来损失。而内控制度的不健全，难以对预算执行过程进行有效监督，缺乏对预算执行过程严格的程序限制，是造成此类问题的根本原因。

（三）预算绩效评估体系不健全

绩效评估能够利用预先设定的可量化指标，衡量预算管理工作实际实施效果，以便对预算工作进行优化与改进。预算编制、执行，需要通过预算绩效评估，强化事后的评价与改进，从而提升预算的控制能力。如果无法对预算过程进行客观的评价，那么就无法保证预算规划符合实际需要，也无法保证预算对基层政府资源进行有效的分配与管理。目前基层政府预算绩效评估体系并不健全。一方面是所采用的预算绩效评价指标较为单一，无法对预算进行全方位多层次的有效评价，难以对预算需要改进的地方进行准确地阐释。另一方面，是基层政府未有效地运用绩效评估结果。绩效评估结果应发挥出应有的评价作用，并与激励机制关联起来。如果取得良好的绩效，却不会获得对应的奖励，或者未达标的绩效不会有人承担责任，那么绩效评估体系将难以发挥作用。

（四）信息化配套建设不完善

建设一体化的信息化平台，是未来乡镇基层政府财务管理的发展方向。然而目前基层政府针对信息化建设缺乏完善的规划，不仅配套机制不健全，同时缺乏足够的信息化追踪程序及管理手段，这将限制预算管理信息化发挥作用。出现此类问题，一方面是由于基层政府未针对财政预算管理制定相匹配的信息化建设制度，缺乏内部数据追踪链条，无法借助信息化推动预算管理一体化进程；另一方面是由于基层政府财务人员，缺乏对信息化建设的认知，对信息化重视程度不足或不具备相应的信息技术[2]。未来一体化平台实行后，无预算将不能支付款项，乡镇基层政府绝大多数预算职能都将通过信息平台完成。信息化配套建设不完善，必将阻碍预算管理工作的有效开展。

二、优化基层政府财政预算管理的有效策略

（一）提升预算编制的科学性

基层政府预算编制工作，既要服务现实，保证预算管理的有效实践，又要提升预见性，着眼于长远的发展。在确保预算编制符合政策规定、保证政府各部门顺利行使基本职能的前提下，要兼顾基层政府各部门的实际需求与发展规划。首先，要改进预算编制方法，根据预算法的要求，按照收入、支出功能及支出经济科目，对政府收支进行分类，准确反映基层政府收入来源、各项职能活动以及具体支出内容。从不同侧面、不同方式反映基层政府收支情况，确保体系完整、分类明确、便于操作。其次，要进一步细化预算科目，并加大财政支出预算的公开力度。每一项收支预算，均要落实到相应的预算科目上。同时辅以收入来源、依据、支出项目、落实情况等资料，使预算编制科目及涉及内容更加清晰明了。此外，在预算编制时，必须要考虑乡镇基层政府的实际情况，降低编制的盲目性。一是要根据区政府及财政下达的经济计划、效益指标进行统筹规划，全面地考虑乡镇财政建设实际情况，遵循上下结合的原则，完成预算编制。二是要保证预算编制能够全员参与，结合多方面的意见，确保预算编制涉及乡镇的方方面面。尤其是要保证各部门预算编制符合自身组织结构及人员变化情况，尽可能对各类支出进行量化或明细化，考虑每个年度不同的工作安排，对预算编制予以优化，确保预算资金合理利用。

（二）提高预算执行监管力度

基层政府要围绕年度财政工作重心，进一步细化预算管理，强化对财政预算执行的监督，通过提高预算执行监管力度，保证对预算的刚性约束。一是要完善机构设置及人员配置，考虑预算审批的专业背景及预算、审计队伍的人员数量，保证预算监督工作保质保量地完成。要保证预算执行、监督等岗位设置，分离又相互制约，建立完善的管理体制。同时，要构建包括审计、社会公众等共同参与的预算监督体系，在预算审批后，及时在政府网站予以公开，接受社会的监督。二是要建立切实可行的财务内控制度，保证预算管理工作的有效落实。一方面要加强预算审批，针对预算草案、经费支出、预算调整等，强化审查力度，保证对各项执行过程充分地审核。未在预算中体现的支出，不予批复；未严格执行预算调整制度的事项，不予调整。三是要建立严密的预算执行监控网络，加大对预算执行的审查力量。对预算超支问题、调整问题等，实现严格的监督与落实。尤其是要严控“三公”经费的支出，优化支出结构。针对专项资金，要明确使用方向、标准及性质，并在拨付环节进行严格的核算与审查[3]。基层政府的财政预算执行监督，不能仅仅停留在程序层面，还需逐步向实质性的监督转变，以确保建立长效的监督机制，提升对预算执行的刚性约束力。

（三）完善预算绩效评估体系

基层政府要做好预算绩效评估的组织与协调工作，形成系统性的评估体系，保证预算绩效评估工作的有序推进。财务部门要起到主导作用，各部门要全力支持及参与，并按照职责划分相应的任务，提高绩效评估工作的总体效率。在绩效评估指标体系方面，要尽可能用定量性的指标进行评估，考虑同一地区内的指标可比性，根据地区内的财政实际情况，对指标进行动态调整。同时，运用好各类统计工具以及完善的评价标准，有效收集绩效信息，保证数据的真实、可靠性，提高绩效评估结果的可靠度。最后，将预算绩效评估与激励机制关联到一起，制定奖惩策略，激励各部门及员工的积极性，保证预算绩效评估结果的有效运用。

（四）跟进预算管理信息化规划

信息技术为基层政府管理带来了翻天覆地的变化。为进一步强化预算管理信息化建设，基层政府要协调信息化建设机制，跟进预算管理信息化规划，以保证信息技术在预算管理中的有效运用。一是要对预算过程进行完整的梳理，协调信息化建设，形成完善的建设规划[4]。预算的事前预测、事中监督以及事后数据复盘，均要反映在信息系统中。二是要强化信息化的数据管理，形成财政数据追踪链条，提升基层政府对财务数据的把控力。三是要建立与预算相匹配的信息化建设制度，保证信息化工作与预算管理目标相匹配。通过一体化的预算管理平台，发挥预算管理的监控作用，形成各部门之间的信息共享交流，提升预算工作的覆盖面及监管效率，推动预算管理一体化建设进程。四是提升基层政府财务人员对预算管理信息化的认识及专业能力。财务管理人员要参与预算管理信息化建设的计划制定、功能规划等流程，同时学习一体化平台的功能及使用，以规避实行一体化平台后，预算管理由于人为因素造成的各类问题，保证预算管理信息化发挥出更大的优势。

三、结束语

基层政府预算管理是保证财政资金安全，提高财政资金使用效益的关键。因此，基层政府要重视财政预算管理、优化预算管理模式，从而发挥出更大的财政管理作用。针对目前基层政府财政预算管理中存在的实际问题，财务人员要有客观全面的认识，注重提升预算编制的科学性，提高预算执行的监管力度，同步完善预算绩效评估体系，并跟进预算管理信息化规划。运用多元化的管理策略，提升基层政府财政预算管理水平，以推动基层政府长远稳定发展。