农村环境治理中政府主导与农民参与良性互动的实现路径——基于行动的“嵌入性理论”视角

蒋永甫

[南京审计大学，南京 211815]

一、问题与文献

在农村环境治理研究的文献中，农民参与问题成为许多研究的主题并形成了不同的研究视角。理性视角强调农民是否参与农村各种环境治理取决于自身利益得失。(1)黄森慰、唐丹、郑逸芳：《农村环境污染治理中的公众参与研究》，《中国行政管理》2017年第3期。同时，农村环境治理的强外部性，环境受益主体的不可分割性、集体治理行动中的机会主义行为，容易引起“搭便车”的现象。(2)李寿德、柯大钢：《环境外部性起源理论研究述评》，《经济理论与经济管理》2000年第5期。但是，改善自己的生产生活环境对于每一个生活在村庄的村民都是有利的，为什么村民对于有利于自己的事情反而不热心呢？单纯从经济理性假设做出的分析不足以解释村民不参与的原因。组织视角指出农民参与环境治理的行为还受到组织化程度的影响。在农村环境治理中，趋于原子化、理性化的农民不仅缺乏参与意愿也缺乏参与能力，而组织化对农民的参与行为有积极作用。农民依托社区参与环境治理能够有效地避免个体行为的不足，发挥社区的激励优势、组织优势和自治优势。(3)彭小霞：《我国农村生态环境治理的社区参与机制探析》，《理论月刊》2016年第11期。横向的农民合作组织和有市场参与的纵向合作组织不仅能够提高农民参与环境治理的意愿和能力，还能降低治理成本，提升治理效果。(4)王阳、漆雁斌：《农村环境治理的现实困境与机制创新——基于委托代理的博弈分析》，《四川农业大学学报》2012年第4期。事实上，村民主要通过村两委等农村基层自治组织及各类协会等公共组织，以民主协商、听证、过程监督等多种方式参与环境治理。(5)沈费伟：《农村环境参与式治理的实现路径考察——基于浙北荻港村的个案研究》，《农业经济问题》2019年第8期。农民低参与度和农村社区能力的整体衰退有关。因而，提高村民参与度的关系是培育农村社区能力。(6)黄云凌：《农村人居环境整治中的村民参与度研究——基于社区能力视角》，《农村经济》2020第9期。社会资本视角聚焦信任、网络、规范对农民参与环境治理的决策发挥着积极的作用。其中，人际信任对农民参与意愿的作用随着农民受教育程度的提高有所降低，而制度信任始终对农民参与意愿产生正向效应。(7)何可、张俊飚、张露等：《人际信任、制度信任与农民环境治理参与意愿——以农业废弃物资源化为例》，《管理世界》2015第5期。环境关心和制度信任对农民参与意愿存在显著的促进作用，并且制度信任越高、受教育程度越高、家庭收入越高的农民对参与治理支付意愿相对更高。(8)贾亚娟、赵敏娟：《环境关心和制度信任对农户参与农村生活垃圾治理意愿的影响》，《资源科学》2019第8期。劳动力流动对农民参与村域环境治理行为具有传导作用。劳动力在村时间会对农民环境保护意识和环境效益感知程度产生作用。因而，劳动力流动会对农民参与环境治理行为产生抑制作用。(9)唐林、罗小锋、黄炎忠等：《劳动力流动抑制了农户参与村域环境治理吗？——基于湖北省的调查数据》，《中国农村经济》2019第9期。同时，在不同的治理模式下，社会资本的作用方式也不同。农户在“一事一议”模式下的参与相比“项目进村”模式表现得更为积极，这主要缘于在不同治理模式下社会资本对农户行为的差异性。(10)汪红梅、惠涛：《环境治理模式、社会资本与农户行为响应差异》，《江汉论坛》2019第12期。治理视角则进一步探讨村庄环境治理模式与农民参与的关系。在传统“自上而下”的政府主导型治理模式下，公众参与的广度和效果很大程度上受制于行政主管部门的态度偏好。(11)李咏梅：《农村生态环境治理中的公众参与度探析》，《农村经济》2015第12期。而在参与式治理、协同治理等模式创新中，村民则是农村环境治理中重要的构成主体。(12)唐国建、王辰光：《回归生活：农村环境整治中村民主体性参与的实现路径——以陕西Z镇5个村庄为例》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2019年第2期。

上述不同的研究视角侧重于不同的问题域，从不同维度分析了影响农民参与农村环境治理的不同因素，但却无法提供一种统一的解释框架。党的十八大以来，“政府主导与农民参与”成为农村环境治理的基本格局。在这一基本格局下，农村环境治理中农民不参与问题便是一个值得进一步探讨的问题。本文第二部分在梳理农民行动的相关理论的基础上，试图提供一个有关农民参与行动的“嵌入性理论”的解释框架。依据这种理论解释，农民参与行动是嵌入在社会结构之中并受多重关系的影响。“关系中的农民”深受村社共同体、市场以及国家制度的影响并形成对村庄共同体、市场和国家制度的依赖关系，这种依赖关系可以解释农民的各种参与行动。第三部分通过对NN市清洁乡村运动案例深描，分析农村环境治理中的“政府主导与农民参与”的实践逻辑及存在的问题。第四部分提供了农村环境治理中“政府主导与农民参与”良性互动的实现路径，即通过“政党嵌入”和“激励嵌入”，为农民参与行动提供组织领导和内在动力。

二、理论检视与框架建构

在公共政策过程中，公众参与既是国家治理现代化的重要标志，也是提升公共政策合法性的根本途径。公众参与在公共政策制定中被摆在了很重要的地位，但在公共政策执行过程中的作用却没有受到应有的重视。这是因为，“一旦政治选择已经作出，政策就必须得到落实，这通常是一些大的政府机构的责任”。(13)[美]史蒂文·凯尔曼：《制定公共政策——美国政府的乐观前景》，北京：商务印务馆，1990年，第4页。不可否认，官僚机构是政策实施的主体，但如果缺乏公众参与，政策执行将很难取得理想的效果。因而，在公共政策执行研究中，公众参与日益成为一个重要的议题。

在农村公共政策执行中，农民参与问题也一直是基层政府不得不面对的治理难题。所谓农民参与问题主要是指在地方政府主导的公共政策执行过程中，农民采取的观望、消极应对以及不合作的态度与行为。农民是一个特殊的社会群体，具有自身特有的属性，即农民性，包括对土地的依附性、分散性、家族性及由此带来的封闭性、自治性、受支配性以及边缘性。(14)徐勇：《国家化、农民性与乡村整合》，南京：江苏人民出版社，2019年，第42-50页。受农民性的影响，农民较少具有现代参与意识和参与能力，只是被动地回应地方或国家权威，采取逆来顺受、唯命是从的态度和行为。有关农民行动的理论探讨主要围绕斯科特的“道义小农”与波普金的“理性小农”展开。斯科特认为，小农的行为深受深藏内心的道义原则的支配。(15)[美]詹姆斯·斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，南京：译林出版社，2013年，第4页。当精英阶层或国家对农民的索要一旦侵害了农民的基本需要即生存利益，就会激起农民的日常反抗。以消极不服从、暗中破坏、逃避和欺骗的形式出现的“日常武器”提供了一种针对国家、地方权威的农民参与的经典形式。(16)[美]詹姆斯·斯科特：《弱者的武器》，南京：译林出版社，2011年，第35页。在塞缪尔·波普金的“理性小农”分析框架中，农民参与是在个人可量化的动机引导下追求自己利益的行为。农民的行动受“投资逻辑”决定，而这种“投资逻辑”无处不在，不仅适用于市场交易，也适用于非市场交易。(17)[美]马克·格兰诺维特：《社会与经济：信任、权力与制度》，北京：中信出版集团，2019年，第81页。无论是斯科特的“道义小农”理论还是波普金的“理性小农”理论，都揭示了农民行动与其所处环境的某种内在关系，农民行动的道义逻辑反映了传统社会中农民对国家或村社共同体的依赖关系，农民的有限行动主要受“生存逻辑”的支配。在现代社会，国家与农民之间的关系日益疏远，农民置身于市场结构，因而其行动更多地受市场逻辑的驱动。

无论是“道义逻辑”还是“市场逻辑”，都反映了农民参与行动是嵌入在各种社会关系之中并受其影响。嵌入(embeddedness)是由美国经济人类学家卡尔·波兰尼最早提出来的一个学理概念，主要用于分析市场与社会的关系并提出了“经济行为嵌入于社会之中”的命题。格兰诺威特进一步提出经济行为不仅嵌入社会，而且嵌入社会关系以及社会结构中。在格兰诺威特的经济社会学理论中，“嵌入性”是一个解释个人经济行为与社会结构的干预性变量，并提供了一种个人经济行为受社会影响的作用机制，即个体的意愿与行动受个体对群体的依赖关系的影响。格兰诺维特指出：“若一个人控制着你所珍视的资源，这个人就能对你形成权力——能令你调整你的行为，以试图获取更多这样的资源，而不是任性而为。”(18)[美]马克·格兰诺维特：《社会与经济：信任、权力与制度》，第147页。依赖者的行动自由取决于其选择的替代方案的可替代性。依赖者有可供选择的替代方案越多，被依赖者的权力就越小。根据行动的“嵌入性理论”，农民行动是嵌入在多重关系之中的，农民与村庄共同体、市场或国家形成的依赖关系决定了农民的参与意愿与行动。较强的依赖召唤积极地参与行动，而较弱的依赖则需要进一步地组织领导和激励才能产生参与行动。

在传统社会中，相对于国家与市场，农民行动主要嵌入在以家族、宗族和村庄共同体为核心的社会关系网络中。由于“传统皇权的无为主义”，(19)费孝通：《乡土重建》，上海：华东师范大学出版社，2019年，第35页。整个农村社会置身于国家政治体系之外，甚至远离国家的治理，未能与国家建立一种有机和密不可分的关系。农民除了向皇权国家缴纳皇粮国税和贡献徭役外，并不与国家发生其他关系，因而农民很少参与国家政治活动。农民的具体需要和国家制度的关系较小，其权益的保护和界定主要也不是来自于国家，而是来自于身边的具体关系。(20)张静：《社会治理：组织、观念与方法》，上海：商务印书馆，2019年，第63页。这些身边的具体关系既能满足农民的各种权利诉求和生活需求，又能保护农民免受外部世界的伤害。因此，在传统社会中，农民最早产生的是对宗族、村社村庄共同体的依赖。这种依赖决定了农民往往能够紧密地团结起来展开集体行动，保卫村社共同体，抵抗来自外部的压力。

现代化进程中的社会变革使传统的村社共同体解体，农民日益脱嵌于传统的乡村社会关系网络，并成为各种势力竞相鱼肉的对象。如何将乡村群众引入国家政治便成为扩大政治参与的关键。(21)[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，北京：生活·读书·新知三联书店，1989年，第68-69页。中国共产党通过土地革命建立了农民与革命政权的互赖关系，并成功地把农民转化为支持和巩固新政权的重要政治力量。新中国成立后，国家推动的农业集体化运动进一步加强了对农民的政治整合，强化农民与国家政权的互赖关系并通过把农民纳入人民公社体制最终完成了农民的“国家化”。(22)徐勇：《国家化、农民性与乡村整合》，第115页。在国家与农民的一体化关系中，农民虽然要服从国家(通过人民公社、生产大队和生产队)的劳力调配，但作为公社社员也享受国家提供的各种农村社会福利。因而国家可以动员农民参与各种政治运动如土地改革运动、合作化和人民公社化运动并遵循“国家的逻辑”。

改革开放以来，伴随着家庭联产承包责任制的推行和人民公社的解体，农民又重回以家庭为单位的小农经济时代。农村社会结构的变革，瓦解了农民与国家的一体化互赖关系。首先，国家从农村社会中抽身出来，采取了一种正式契约化的治理方式。一方面，农民“脱嵌”于国家体制，农民与国家、基层组织的利益关联日益弱化，农民除了“完粮纳税”外，不再受“国家逻辑”的驱动。对于政府主导的农村公共政策执行，农民的参与意愿降低，很少积极配合政府的治理活动，更缺乏对村庄公共事务参与意愿和参与行动。另一方面，伴随着农业市场化的进展，农民的生产生活逐渐与市场结成密切的关联并依赖于市场，他们必须在市场竞争中养活自己，因而农民的行动更多地受市场逻辑的驱动。其次，农村改革以来的国家与农民关系的调整是通过赋予农民自主权和自治权来实现的，这种赋权增强了农民行动的自主性。当“生存农业”不足以提供农民所希望的生活时，当村庄不足以为农民提供安身立命所需要的资源时，农民运用其获得的自由流动权利，“用脚投票”，选择离开村庄，流向城市和外地务工，从事非农产业，使农民与村庄的关系逐渐疏远。农村基层组织日趋行政化，基层自治组织公共服务能力的弱化，导致农民对基层组织的依赖弱化，其外在行为主要表现为对政府主导的公共治理漠不关心，对村级组织的参与度较低。农民的流动性一方面使基于血缘、地缘的社会关系结构不断瓦解，另一方面也使市场经济的经济理性原则全面渗入农民的日常生活，形塑了农民的利益最大化的行为选择。

可见，农民的行动是嵌入在各种社会结构之中的。农民与村庄共同体、市场和国家制度的互赖关系形塑了农民的参与行动。农民对国家的依赖性越强，越能回应国家(通过地方政府)需要的参与行动，农民对国家的依赖性越弱，越容易陷入自主性行动，国家也就无法吸纳农民参与各项公共政策的执行活动。因此，当农民脱嵌于国家体制，没有与国家形成基于利益一致的互赖关系时，无论是国家还是基层组织都无法动员日益原子化、疏离化和理性化农民参与政府主导的公共政策执行和基层治理活动。正是农民与国家、农民与村庄社会的依赖关系不断松弛，才使农民从国家政策和村庄治理的积极参与者转变为消极观望者。

三、农村环境治理中的政府主导与农民参与的实践逻辑

近十年来，污染企业的“上山下乡”以及化肥、农药的大量使用，再加上农民生产、生活方式的改变，农村的环境污染日趋恶化并引起了广泛的关注。自党的十八大首次提出了美丽中国的政策宣示以来，农村环境治理成为地方政府的施政重点并推动了大规模的清洁乡村运动。NN市根据自治区党委政府部署开展“美丽NN 清洁乡村”的乡村清洁运动。清洁乡村运动既是一项以解决区域性突出环境问题为目标的自上而下的公共政策执行，也是一场农民生产、生活习惯的革命。农村生活垃圾处理、农村生活污水处理、农村饮用水水源地保护以及畜禽养殖污染处理等等，都离不开身居其境的农民支持和积极参与。但在政府主导的清洁乡村运动中，“干部在干，群众在看”却成为一种普遍的现象。

(一)政府主导

在NN市清洁乡村运动中，地方党委政府高度重视，把清洁家园、清洁水源、清洁田园作为一项重大的政治任务来推进，以期在短期内解决农村环境的脏、乱、差问题。在清洁乡村运动中，地方政府发挥了主导作用。一是通过自上而下的政府体制内动员，基层组织干部成为整个运动的主力军。二是把清洁乡村运动嵌入到“精准扶贫”的中心工作中去并实现两者的同步推进。

SD镇坚持把“精准扶贫”与“清洁乡村”工作同步推进，贫困村党组织第一书记、扶贫专干、贫困村乡镇包村干部、贫困村所在村村干部四支队伍活跃在“精准扶贫”和“清洁乡村”工作第一线。贫困村党组织第一书记、城区扶贫专干、贫困村乡镇包村干部、贫困村所在村村干部等四支队伍组成“精准扶贫”和“清洁乡村”工作队，分别派驻所有村(居)委、自然村开展清洁乡村工作，覆盖率达100%。确保派驻工作队做到有组织、有队伍、有人员，形成县镇村屯四级联动格局。

农村环境治理中的一个重要方面就是农村环境基础设施的建设，包括农村路网硬化建设、村级垃圾填埋场、污水处理设施等。NN市政府把加强农村环境基础设施的投入与建设、推进各类垃圾处理模式作为政府发挥作用的主要领域，加大资金投入力度，各级财政和主管部门全面整合资金，全力支持美丽乡村的建设。

自2013年“清洁家园”活动开展以来，NN市各级政府就积极探索农村生活垃圾就地处理模式，并取得了积极成效。一是“村收村运村处理”模式，通过建设适合本地实际的小型农村垃圾处理设施，基本实现垃圾不出村。二是“农村垃圾分类及就地处理”模式，通过加强垃圾分类宣传、完善收集设施配备、制定规范管理制度、匹配保障资金等措施，培养试点村村民生活垃圾分类习惯，将农村生活垃圾分类、减量收集和处理利用覆盖至全市所有村(屯)。三是推广“新型垃圾无害化处理”模式。如“太阳能无害减量化垃圾处理站”，借助太阳能“消化”有机垃圾，达到了垃圾“减量化、资源化、无害化”。农村生活垃圾“三合一”综合处理模式，即垃圾分选+简易堆肥+小型垃圾焚烧炉，一方面可回收塑料、玻璃等可用物资，同时筛分出粒径大小适合简易堆肥废物，做堆肥处理后还田，尽可能实现垃圾资源化。农村生活垃圾热解处理系统，采用新一代生活垃圾热解气化技术，主要由密闭式无阻塞上料机、垃圾热解炉、自动控制系统及烟气处理系统组成，通过处理，垃圾可减量化90%以上，垃圾基本实现就地处理。

清治乡村运动资金需求量大，地方政府除了按照创建目标整合资源，进行项目包装，积极向上申报项目争取扶持外，还通过动员辖区内的市场力量和社会力量参与，采取村企结对共建、社会捐资等方式，拓宽资金来源渠道，并积极探索社会力量参与建设新模式。

JK区政府广泛动员辖区内企业以实际行动支持“生态乡村”活动，共同参与农村环境治理。发动辖区企业捐资捐物，汇聚各界强大正能量，形成强大合力，共同参与“生态乡村”建设。一是组织百家企业进辖区调研，积极为贫困村屯提供树苗、水泥、钢材、设备、劳动工具，帮助村屯解决建设资源不足的问题；二是筹措百万物资进辖区服务；三是谋划百项项目进辖区建设，通过项目建设推进乡村基础设施完善，全面铺开乡村“三化”工作。

在整个清洁乡村运动中，政府的主导作用来源于政府在农村社会治理中的地位与作用，而农村环境治理的动力来源于中心工作下的责任压力机制。透过层层压力的传导机制，基层政府通过动员其所掌握的各种资源来迅速完成上级布置的行政任务。

(二)多重动员下的农民参与

在整个清洁乡村运动中，地方政府一直努力吸纳农民参与，并把它作为基层组织工作的重要内容，通过各种方式积极动员农民参与村庄环境治理。

(1)政策动员。政策动员是地方政府为了推动某个政策议程或某项政策的执行，通过动用一定的公共资源，发动社会各界、各阶层的广泛参与，从而获得社会其他成员支持的过程。(23)陈潭：《政策动员、政策认同与信任政治——以中国人事档案制度的推行为考察对象》，《南京社会科学》2006年第5期。政策动员不仅仅针对相关政策对象进行说服、告诫以及鼓励，而且也是政策宣传和政策执行者的自我动员。地方政府开展了声势浩大的宣传发动。

清洁乡村活动启动以来，TL镇党委、政府把是否发挥农民的主体作用作为开展清洁乡村取得实效的关键，全力组织、动员和引导群众参与。在宣传动员阶段，该镇通过悬挂宣传横幅、粉刷固定标语、印发宣传资料、开展主题晚会等方式，形成了全天候、全方位、全覆盖的良好宣传氛围。

但是，农民却没有表现出应有的参与热情。据走访所知，占九成以上的村民相对环境治理更倾向于增加收入。因为政府目标与农民目标的不一致，所以很难吸纳农民参与以形成农村环境治理的共同行动。正如基层政府的相关文件所指出的那样，“群众的主体性作用未能充分发挥，群众支持与参与度不高，村民长期养成的农村卫生陋习难以迅速转变，部分群众认识不足，参与生态乡村的热情度不高。” 因此，除了政策动员外，还必须以触动利益作为农民参与的动力之“源”。因为相对于环境卫生，经济利益依旧是农民的首选目标。

(2)项目动员。自财政资金项目化运作以来，项目制已成为地方政府的一种新的治理工具。所谓项目动员，就是基层政府以涉农项目和资金优先安排为条件来推动某项工作以实现治理目标的一种动员策略和组织方式。

BY县围绕突破清洁乡村“干部在干，群众在看”的瓶颈问题，先后出台了《“清洁乡村”活动涉农项目资金优先安排办法》、《“清洁乡村”活动“以奖代补”办法》，明确各村要获得政府项目扶持，必须达到“清洁乡村”活动基本标准或示范标准要求，经考评验收合格后，优先安排上述涉农项目和资金。根据“一事一议”奖补政策，按照“谁受益、谁投资”的原则，政府按奖补政策，由财政出资70%，群众自筹30%的比例，或以工代筹等方式解决资金难题，有效地推进农村道路硬化、农村环境卫生设施等基础设施建设。通过“项目动员”，使群众参与热情和参与率普遍提高。

但是，通过特定的项目来动员农民参与农村环境治理的成效，取决于村庄社会的凝聚力即社区能力，对那些社区能力弱的村庄很难达到政府动员农民参与的目的。同时，项目动员只能在短期内取得成效，一旦项目启动及完成，项目所带来的激励则失效。

(3)产业带动。为了从根本上解决农民参与的动力机制问题，地方政府引进并推广农业产业项目，通过产业发展触动农民利益，进而发挥广大群众的主体作用。在中西部农村，绝大多数村庄经济落后，基础设施比较匮乏，生产生活垃圾到处乱堆现象比较普遍。如何改变这一现状，地方政府通过引入农业产业化项目触动全村群众利益，由此带动农民参与。

LA县充分发挥群众主体作用，积极创新，探索出一条引导群众干、带领群众干、激发群众自觉干、主动干的新路子，让群众成为清洁乡村的主力军。一是“晓”字当头，强化宣传，发动群众起来干；二是“动”字为先，创新载体，带动群众一起干。三是“实”字着手，完善机制，撬动群众自觉干；四是“特”字引领，发展产业，推动群众主动干。以推进“美丽田园”六大特色基地为示范，引导农民推行清洁生产，发展生态产业，实现农民增收。在特色示范基地引领下，加大扶持力度，让农民在生产中学会清洁技术，在推进清洁技术中实现增收目标。

农村环境治理是一个“自上而下”与“自下而上”双向互动的过程。前者主要表现为国家自上而下的制度供给和政策执行，而后者主要是指一线行政人员和农民的参与执行。政府主导不替代，公众参与不越位，从而形成农村环境治理秩序。因而，如何动员农民积极参与便成为整个农村环境治理秩序的重要一环。在整个清洁乡村运动中，由于地方政府把治理目标(完成行政任务)与农民目标(增加收入)的利益关联起来，从而在一定程度上破解了“干部在干，群众在看”的治理困境。

四、“嵌入性治理”：政府主导与农民参与良性互动的实现路径

改革开放以来，由于国家与农民互赖关系的瓦解，农民已经不再是组织化的“国家农民”，而是经济自主性日益增强的“原子化农民”。农民的生产生活从依赖国家转而依赖市场，“上级任务”已经不再是农民的基本行动依据了，因而单纯的“自上而下”的动员已经无法吸纳农民参与。进入21世纪以来，以农村税费改革和全面取消农业税为标志，国家与农民的关系发生了重要转向。“汲取型三农政策”开始向“反哺型三农政策”调整，财政支农惠农力量大大加强，涉及农村基础设施投资建设、现代农业发展以及农村基本公共服务供给。“反哺型三农政策”使农民在日常生活中形成对国家的直接和广泛的“政策依赖”，从而重构了农民与国家的依赖关系。但是，村庄依赖关系的瓦解导致的农民原子化以及市场经济全面渗入农民的日常生活所形塑的农民经济理性行为选择，使其在政府主导的农村环境治理中更多地采取观望、消极应对的行为策略。为此，需要采取“嵌入性治理”行动，通过“政党嵌入”和“激励嵌入”为农民有序参与提供组织领导和持续的内在动力。

(一)政党嵌入：清洁乡村运动中的“党领民办、群众自治”

基层党组织既是国家连接农民的体制性存在，也是基层政府农村治理工作的重要抓手。在乡村清洁运动中，A乡发挥基层党组织的作用，通过把基层党组织嵌入到农村环境治理中来，创造性地将政党引领同村民自治深度融合，形成“党领民办、群众自治”清洁乡村工作模式。

“党领民办、群众自治”模式，将党组织的领导、引导、指导和放手群众自治深度融合，通过“引、放、议、评”推动清洁乡村活动常态化，形成了一套保障清洁乡村活动深入持久、可持续开展的工作模式和长效机制。“引”就是通过加强基层党组织建设，强化基层党组织的引领作用。“放”就是充分放手发动群众，强化群众主体作用。实现群众的“事”群众办，群众的“权”群众使，群众的“利”群众享。在上级的指导下，村民群众自我规划村容村貌建设方案，自我筹集清洁环境卫生资金，自我修建垃圾处理设施，自我管理垃圾运输设备，自我管理好保洁员队伍，自我监督清洁资金使用情况。“议”就是突出群众依法民主议事决策，强化群众自治。既注重加强党组织引领，又注重发挥村民集体决策在村级社会事务管理中的重要作用。“评”就是强调群众自我监督。

这种工作模式就是通过政党嵌入实现基层党组织和村民自治的深度融合，既注重发挥基层党组织的领导、引领作用和广大党员的先锋示范作用，又注重保护、充分调动村民群众自觉、自愿、自主参与“清洁乡村”活动的积极性、主动性和创造性。一方面强调各级党组织尤其是基层党组织是清洁乡村活动的领导者、组织者和推动者，肩负着具体指导、推动、参与整个活动的任务，把握着活动的方向。另一方面始终确保群众主体不缺位。群众是清洁乡村活动的主体，是活动的生力军，是最直接的实施者和受益者。群众的主动参与度，是活动能否取得长效成果的决定性因素。因此，在发挥党组织引领作用的基础上，进一步激发群众参与活动的积极性，充分发挥群众在开展清洁乡村活动中的主体作用，有效推动“清洁乡村”活动扎实深入持久地开展。总之，政党嵌入为村民参与提供了组织和领导。通过党员干部的模范带头作用，能够带动周围的普通村民积极行动起来，参与身边的村庄环境卫生治理。

(二)激励嵌入：“爱心超市”的运作观察

A镇地处西南边陲，作为国门形象，A镇一直把农村环境整治作为一项重要的工作来抓。在精准扶贫过程中，进一步把脱贫攻坚与环境整治结合起来。为了动员群众参与到环境整治过程中，A镇把“爱心超市”制度嵌入到村庄环境治理当中，成为吸纳农民参与的重要的激励机制。其具体运作就是在各村庄设立爱心超市，村民可以通过参与完成农村环境治理的相关工作任务获得相应积分，并用积分到设立在村庄的爱心超市兑换物品，从而提升农民参与的内在动力。

A镇政府设立了相应的领导机构，指导爱心超市的筹建与后期运营的资金保障与管理并制定爱心超市的相关制度。乡镇政府负责引导社会力量和干部职工捐款捐物并统一采购生活小商品，分发至各村屯爱心超市。在村屯的爱心积分超市里，摆满了筷子、洗洁精、肥皂盒、纸杯、牙刷、牙膏、卫生纸、被罩、床单等各种日常生活用品，这些商品全部来源于爱心企业和爱心人士的捐助。不同商品对应不同分值，群众只能通过攒积分兑换等值物品。挂村领导和驻村工作队把这项制度落到实处，并具体负责该项工作的开展。挂村领导和驻村工作队成立了爱心积分卡管理工作小组，建立货物收发登记台账，做好积分卡的收集管理。

村民通过参加村屯卫生整治活动，换取积分，再拿积分到爱心超市换取相应小商品。通过积分换商品，大大提高了村民参与村庄环境卫生整治的积极性和主动性。村民家里面如果收拾得很干净利索，就奖励一瓶洗洁精或者一袋洗衣粉，这样就无形中调动了村民环保意识的积极主动性，提高群众满意度，激发群众内生动力。爱心超市的运营，大大调动了村民参与村庄环境治理的积极性、主动性和参与度。村民通过参加村庄环境治理行动，获得积分，然后通过积分兑换一定数量的日常生活用的小商品。“小积分”汇聚“大动能”，爱心积分超市建设以来，很大程度上激发了村民参与村务活动的内生动力，村里举办的清扫生活垃圾义务活动、最美庭院评比活动切实推动了家风、村风、民风的提升，村民参与村里事务的积极性也明显提高了。

结 语

党的十八大以来，公众参与一直得到政策鼓励。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了要形成“党委领导、政府负责、民主协调、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理格局。但如何动员公众参与一直是基层治理中需要破解的难题。根据“嵌入性理论”的解释框架，农民行动是嵌入在多重关系之中并受多重关系逻辑的驱动。农民不参与的根本原因在于农民与国家、村庄依赖关系的解体。在农村基层治理中，农村集体经济瓦解，农村基层组织与农民关系的日益疏离化，导致了农村治理中的农民不合作、不参与问题。解决之道，就是国家通过反哺型三农政策的实施，加强对农民的公共服务力度，大力发展农村集体经济，建立起农民与国家、农民与农村基层组织间的依赖关系，并通过政党嵌入和激励嵌入，为农民参与提供常态化的组织领导和内生动力，才能实现政府主导与农民参与的治理秩序，提高农村环境治理的成效。