澜沧江—湄公河流域生物多样性保护国际合作的原因、基础与路径选择

刘 旭

澜沧江—湄公河流域①澜沧江—湄公河流域包括缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国以及中国的云南省和广西壮族自治区。（以下简称“澜湄流域”）拥有丰富的生物多样性资源，是全球生物多样性热点之一，其丰富程度在全世界是独一无二的。澜湄流域的生物多样性资源是构建“澜湄国家命运共同体”②2016年3月，澜沧江－湄公河合作首次领导人会议发表《澜沧江－湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》，将“打造面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体”作为发言的副标题并在合作机制目标中进一步明确；《澜沧江－湄公河合作五年行动计划（2018－2022）》也将“建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体”作为发展目标。的重要自然资源。

本文从分析澜湄流域生物多样性保护的现状与问题入手，研究推进澜湄流域生物多样性保护合作的原因与国际合作基础，探讨在“澜湄机制”③2016年3月，澜湄合作首次领导人会议通过《三亚宣言》，共同启动了澜湄合作机制。澜湄合作机制是由中国提出，澜湄流域六国都参加的流域治理的新机制。下澜湄流域生物多样性保护的新路径。

一、澜湄流域生物多样性保护现状与问题

澜湄流域拥有丰富的水资源、野生生物资源、森林资源和矿产资源。但同时，流域内的六个国家都是发展中国家，湄公河流经地区具有高度贫困和发展水平低的特征。消灭贫困、促进经济发展对于该流域的国家来说尤为重要。掠夺性的开发和利用，已经造成了流域内物种的数量不断减少，森林覆盖率不断下降，动物栖息地遭到不断破坏，生态环境受到严重威胁，生物多样性保护已经成为该流域社会经济发展和生态环境保护中必须重视的一个问题。澜湄流域各国都认为“环境问题”是澜湄流域六国面临的共同挑战④《澜沧江－湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》：“我们认识到，六国同属澜沧江－湄公河流域，面临发展经济、改善民生的共同任务，同时，各国也面临全球及地区经济下行压力加大，以及恐怖主义、自然灾害、气候变化、环境问题、传染病等非传统安全威胁带来的共同挑战。”，需要合力应对地区面临的“环境挑战”①《澜沧江－湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》：“我们重申对澜沧江－湄公河次区域和平、稳定、可持续发展和繁荣的承诺，决心加强相互信任与理解，合力应对地区面临的经济、社会和环境挑战，以释放本地区巨大的发展潜力。”。

（一）澜湄流域生物多样性正在遭受并可能面临更严重减损

澜湄流域生物多样性遭到日益严重的减损，主要表现在两个方面：一是物种减少，濒危动物种群数量快速下降甚至灭绝；二是动植物赖以生存的栖息地在缩小、质量下降。丰富的资源和落后的经济，促使澜湄流域的国家越来越强烈地意识到转换发展思路、创新发展路径的重要性，并纷纷做出了战略上的计划和安排。各国纷纷立足本国的优势资源，大力进行基础设施建设，积极发展工业、现代农业和采矿业，积极摆脱贫困和推动城市化进程。在此过程中不仅会造成生物资源的直接消耗，而且会进一步加剧对生物生境的侵占。

澜湄流域生物多样性保护刻不容缓。法律作为解决问题的手段和方式由来已久，生态危机的严重性和人类的未来已经不再允许我们忽视生物多样性的重要意义，其理应得到法律的保护。澜湄流域六国逐渐意识到生物多样性保护的重要意义和紧迫性，并纷纷采取了一些应对措施。但目前澜湄流域的法制建设并不能解决生物多样性保护的问题。

（二）澜湄流域生物多样性保护法制现状不足以应对现实和即将到来的威胁

澜湄流域国家保护生物多样性的法制主要有两方面：流域内各国生物多样性保护国内立法、实践和流域内国家为了保护生物多样性而开展的国际合作。

1.流域内各国生物多样性保护立法及其执行情况

澜湄流域各国都制定了不同层级、标准的生物多样性保护法律法规，对生物多样性起到了一定程度的保护作用。各国所采取的措施有相当的共性：一是建立自然保护区，实行就地保护，对珍稀动植物和生境的保护起到了积极的作用，特别是对于濒危、珍稀动植物的保护作用明显。二是打击滥捕和动物走私，管控动植物贸易，明确了对于濒危物种的贸易限制。三是改变农林生产方式。各国加强民众环境保护意识的培育，甚至采取行政干预手段，强制民众放弃落后的生活、生产方式。四是六国都建立了环境影响评价制度，但由于实践中执行不到位，形同虚设，对于生物多样性保护作用比较有限。在域内国家经济结构即将发生重大变革的时候，生物多样性保护更显迫切。澜湄流域六国中，中国的生物多样性保护相关的法律法规最多，迄今先后修订了50 多部，其次是泰国和越南。缅甸、柬埔寨和老挝的环境法制建设相对较慢。

目前对于生物多样性的立法和实施不足的主要原因在于缺乏动力。一是这一区域保护生物多样性的目的更多是对经济发展的向往和考量，对消除贫困目标的实现。因此，环境和生物多样性保护的意识不强；一些国家虽然对生物多样性进行保护，但是仅囿于非政府组织的积极推动和对于可持续发展经济的一种认识，真正认识到生物多样性重要性的很少。二是直接保护生物多样性的法律欠缺。流域内六国直接保护生物多样性的法规屈指可数，这也是保护不力的重要原因。

2.流域内国家间生物多样性保护公约及其执行情况

流域内各国关于生物多样性保护的国际合作方式主要有三种：一是共同参加全球性的生物多样性保护公约；二是通过区域性的条约或者协定，约定保护生物多样性的方式，或者通过区域性的项目或联合行动保护某一物种或某一区域的生物多样性；三是区域内国家开展的双边合作。

首先，对于国际条约的签署和执行来说，澜湄流域六个国家签署全球性公约的时间大概集中在1995—2008 年这十几年间，各国执行公约的方式主要是设立自然保护区、设立濒危动植物的保护区、湿地公园建设等。就流域内各国签署公约的数量来说，中国、泰国和越南相对于老挝、缅甸和柬埔寨而言，签订生效的国际性、区域性法律文件数目较多。各国对签署并生效的国际法律文件的执行力度也不同。相对而言，中国执行生物多样性保护全球和区域性公约的程度较高，而柬埔寨、缅甸和老挝除设立了一些自然保护区之外，很少有其他行动。其次，现有的国际法律制度对生物多样性保护力度非常有限具体表现在：一是对濒危物种的保护力度不够，流域目前还没有保护濒危迁徙物种的跨界措施和相关法律制度规定。二是对于区域生物多样性保护的法律文件多为倡议性的，大多规定得比较笼统，缺乏可操作性，导致与生物多样性保护相关制度的构建和实施存在困难。三是外来物种入侵的合作平台、生物遗传资源的惠益分享机制建设不充分，以至于目前流域内的生物多样性保护不尽如人意。四是对于区域生物多样性的保护多偏向科研、交流，真正实践的内容较少，虽然必不可少，但仅仅停留在讨论和交流还是远远不够的。

流域内国家对于生物多样性的认识和保护意识比较欠缺，对生物多样性的价值认知主要在经济价值层面，对生物多样性保护的认识非常有限。澜湄流域区域性公约很少，直接体现生物多样性的更是鲜见。

鉴于此，不管是澜湄流域六国的国内立法还是现有的已经展开的国际立法合作，都无法实现对这一流域生物多样性的保护。因此，需要以人类命运共同体[1]为指导思想，尊重流域整体的客观存在而展开，寻求新的保护路径。

二、澜湄流域生物多样性保护国际合作的基础

澜湄流域生物多样性保护不仅有国际环境法中的国际合作原则作为理论基础，而且流域内各国业已展开了由来已久的生物多样性保护国际合作实践。

（一）国际法基础

国际合作原则是国际法中的基本原则之一，得到了普遍的接受和承认，并在大量权威的国际法律文件中予以确认。《联合国宪章》将国际合作作为联合国的宗旨之一，以解决国际间的问题。国际法院认为《联合国宪章》的主要原则已经获得了独立于文本之外的习惯法价值[2]。在国际环境法领域，《斯德哥尔摩宣言》首先确认了该原则：要求国与国之间广泛合作，国际组织应采取行动，以谋求共同的利益①《斯德哥尔摩宣言》共同观点第7点，共同原则第24点。。这一原则后来被多个国际环境法律文件反复重申，包括1972 年联合国大会《关于各国在环境领域合作的决议》和1973 年《关于在两国或多国共享自然资源的环境领域进行合作的决议》、1982 年《世界自然宪章》《内罗毕宣言》、1992 年《联合国里约环境与发展宣言》②《世界自然宪章》序言、《内罗毕宣言》第6条以及《联合国里约环境与发展宣言》第5条、7条、9条、14条。。除此以外，《联合国海洋法公约》《气候变化公约》《生物多样性公约》等也分别要求缔约国在保护海洋环境、应对气候变化、养护生物多样性等方面合作。

国际合作之所以能在生物多样性保护领域得到广泛的认同和支持，与生物多样性的整体性特征、后果的严重性有着密切的关联。生物多样性的整体性、系统性使得该问题容易产生“蝴蝶效应”，问题的出现不能完全控制在一国范围之内，往往会影响到本国控制和管辖范围以外区域的生物多样性和生态环境，这决定了任何一个国家都无法在生物多样性危机中独善其身。再者，对于生物多样性的修复是非常困难的，仅靠一家之力，很难获得好的效果。这不仅是因为生物多样性保护涉及各国的共同利益，更因为问题本身具有全方位、全因子、整体问题和局部问题交叉且互相促进，既有当前症状又有滞后效应等特点[3]。人们面对环境危机，面对新的发展方式所必须采取的原则——国际合作，通过各种相关的程序规则在生物多样性保护实践中发挥功效，这些规则在生物多样性保护领域不断完善并付诸实践，包括通知、协商、谈判和警告等。合作已经成为各国在履行其对跨界自然资源利用的实体性权利义务时通常采用的方式。

（二）实践基础

现代国际法提倡了一项国家的一般义务：每个国家都应当与其他国家合作，以解决与国际社会有关的问题[4]。澜湄流域生物多样性保护的合作由来已久，有良好的政治互信和经济往来基础。

1.澜湄流域六国有牢固的政治和经济互信基础

澜湄流域六国的友好往来和合作由来已久。2002 年11 月，中国与东盟10 国领导人签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》，标志着中国—东盟建立自由贸易区的进程正式启动。澜湄流域本身处在中国—东盟自由贸易区的版图中，六国本身已经有很好的合作基础。2014 年11 月，李克强总理在第17 次中国—东盟领导人会议上首次提出，在中国—东盟（10+1）框架下讨论建立澜沧江—湄公河合作机制。2016 年，澜湄合作机制正式启动，六国围绕着澜湄流域实施可持续开发战略和建立互惠务实的对话合作机制。这些都为构建澜湄流域生物多样性保护规则提供了良好的基础和广阔的空间。

2.澜湄流域各国政府有共同保护生物多样性的意愿，并积极作为

在澜湄流域建构生物多样性保护法律规则并非空中楼阁，在此之前就有政府间的协定对生物多样性保护予以确定。第一，澜湄流域六国有共同参加的旨在保护生物多样性的国际公约，六个国家都签署并批准了《生物多样性公约》及《卡塔赫纳生物安全议定书》，并据此在本国制定了国家生物多样性战略与行动计划，对于本国的生物多样性保护起到了一定的积极作用。第二，六国签署的区域性条约，主要通过会议达成共识、发表宣言。比较有代表性的是《湄公河流域可持续发展合作协定》《东盟自然和自然资源保护协定》。1995 年4 月，泰国、老挝、柬埔寨和越南四国在泰国签订了《湄公河流域可持续发展合作协定》。该协定的目的是制定湄公河流域水资源、生物资源开发行动计划，并付诸行动。2016 年9月，中国原环境保护部与中国—东盟环境高官会分别审核通过了战略文本——《中国—东盟环境合作战略（2016—2020 年）》，该战略包括九大具体的领域，其中包括生物多样性与生态保护。

3.官方和民间已经开展了良好的项目合作

除了共同参与国际公约和签订区域性条约，澜湄流域六国还在其他机制的指导下展开生物多样性保护工作。澜湄流域六国也是大湄公河次区域的六国，同时还是中国—东盟自贸区成员国。因此，澜湄流域国家的生物多样性保护合作也在这些平台上进行，比如大湄公河次区域生物多样性保护走廊（BCI）建设项目、中国—东盟框架下开展环境合作旗舰项目等。

4.国家间开展了双边或多边合作

除了区域性的合作平台，澜湄流域国家之间根据自身的生物多样性保护特点，开展双边和多边合作。比如缅甸和中国、泰国开展多边合作，合作的内容主要是植树造林、打击木材和野生动植物的走私行为等；泰国和中国就迁地保护濒危物种项目开展合作；越南与缅甸、泰国分别签订的双边协定涉及生物多样性保护的内容。

在澜湄流域建构生物多样性保护法律规则绝非空想，流域内国家为保护生物多样性已经展开了持久、密切、深入的合作。目前，缺乏的是更加协调、统一的规则以指导并规范生物多样性保护行动的开展。

（三）意愿基础

从前述澜湄流域生物多样性保护业已展开的区域性合作来看，生物多样性保护的合作比其他领域的合作更容易展开。

1.利益的一致性

澜湄流域六国有共同的生物多样性利益指向，生物多样性保护需要突出问题的整体性[5]，唇亡齿寒，在生物多样性保护上更容易达成合目的性。澜湄流域客观存在的地理位置和动植物生长状况、栖息地和生态系统存在状况需要流域内国家开展合作，且跨界物种种类繁多，仅靠一国之力无法实现生物多样性保护。生物多样性保护需要国与国之间展开博弈的成分相对较少。较之经济贸易中各国的损益分析，在政治关系中的博弈权衡，生物多样性保护具有低政治敏锐性的特点，澜湄流域六国官方和民间力量加入生物多样性的途径更多、可能性更大，流域内国家之间更容易达成生物多样性保护的意愿和方式。

2.保护方式的科学、经济性

物种的存在、活动、繁衍、更迭和消亡，栖息地生态系统的运行都有自己的客观规律。对生物多样性的了解、识别、监测、干预都需要用科学的方法和手段；对生物多样性采取的保护措施也需要遵循科学的方式。从某种程度上说，生物多样性保护最好的方式是不作为，尽可能减少或者杜绝人类活动对物种和栖息地的干涉和侵扰，这让生物多样性保护合作更容易开展。作为发展中国家的澜湄流域六国，更容易接受对人力和物力相对投入更少、更经济的方式而达到保护生物多样性的目的。因此，澜湄流域目前已经开展的生物多样性活动都是以自然保护区的建设、生物多样性走廊的建设为主。

三、澜湄流域生物多样性保护国际合作路径的选择——跨界环境影响评价

国际社会对于跨界环境问题的解决方案主要包括区域生态补偿、跨界环境影响评价、承担跨界环境损害责任等。其中跨界环境影响评价属于事前的预防，承担跨界环境损害责任则属于事后的补救。澜沧江—湄公河流域经济结构的转变和利用资源、环境方式的变化（特别是对生物多样性有重大影响的水电站建设和运营、航道建设和运营、矿产资源开发等），对生物多样性的损害往往是不可逆的。对比承担跨界环境损害责任，以预防损害发生为目的的跨界环境影响评价显然更适合保护生物多样性。

（一）跨界环境影响评价——保护澜湄流域生物多样性可用的法律制度

澜湄流域经济结构的转变和利用资源、环境方式的变化，特别是对生物多样性有重大影响的项目和活动，使澜湄流域生物多样性面临严峻挑战，具有积极预防意义的跨界环境影响评价制度，是保护澜湄流域生物多样性可用的法律制度。

1.澜湄流域生物多样性的自然分布特点

澜湄流域六国生物多样性的最大特征是整体性，一国的保护措施无法对生物多样性进行充分保护，一国的生产生活活动会影响到另一国的生物多样性。流域内的六个国家地理上相互接壤，生态环境有相似性，许多鱼类、鸟类都是跨界物种，对于域内的生物多样性保护仅靠一国之力根本无法完成。

2.跨界环境影响评价制度与生物多样性共同体利益

澜湄流域生物多样性保护涉及各国的共同利益，任何一个国家都无法独立应对这一流域本国管辖范围内的生物多样性问题。就生物多样性恢复的困难、成本、可能性而言，在众多的环境保护措施中，预防性的措施是最有效的保护。跨界环境影响评价的开展可以将澜湄流域各国密切联系起来，准确评估跨界环境影响项目并提出解决方案。

（二）跨界环境影响评价是澜湄流域生物多样性保护的有效制度

澜湄流域生物多样性的减损是催生跨界环境影响评价制度在这一流域建立的根本原因。从流域内国家地理位置和经济发展需求来看，水电站建设、航道建设和航运发展、矿产资源的开发利用等将是澜湄流域生物多样性面临的巨大压力。生物多样性的压力不仅在项目建设的一国之内，对一国控制范围之外的国家也有很大影响。跨界环境影响评价制度的核心就在于对规划、对拟开展的项目进行预先的、科学的环境影响评价。环境影响评价本身是科学方法运用在环境保护上的手段，它既是一项技术，也是正确认识经济、社会发展和环境发展之间关系的科学方法，是正确处理经济发展使之符合国家总体利益和长远利益，强化环境管理的有效手段，对确定经济发展方向和保护环境等一系列重大决策都具有重要的指导作用[6]。跨界环境影响评价制度可以让流域各国在发展经济的决策中将经济和环境结合起来考虑，这要求决策者在决策过程中统一考虑社会、经济和环境因素，以达到经济效益、社会效益和环境效益的统一。

生物多样性损害往往是不可逆的，环境的污染、动植物种群的减少乃至灭绝或者栖息地消失都会造成不可弥补的损失，这类损失既是生态上的，又是经济上的。生物多样性保护最有利的方式是防止损害的产生。生物多样性恢复的可能性往往微乎其微。即使损害可以补救，恢复原状的成本太高往往也让人望而却步。跨界环境影响评价制度以预防、降低生物多样性损害为最直接目的，其实践可以促使澜湄流域各国政府在开展可能对流域生物多样性产生不利影响的活动之前，提前采取有效措施制止、限制或者控制可能引发生物多样性损害的活动或者行为。它要求对可能出现的不利环境影响预先采取措施或者采取替代性方案以减轻或者消除损害，将原本可能出现的生物多样性损害加以控制。

（三）澜湄流域跨界环境影响评价的有益尝试奠定了合作基础

澜湄流域跨界环境影响评价制度的宝贵尝试主要体现在两方面：一是制度设计，主要是流域内六国都参与的全球性公约或者区域性公约中有跨界环境影响评价适用的要求；二是具体项目的适用，在实践中对可能产生或受到跨界环境影响的国家通过协商，就具体的项目或者活动进行跨界环境影响评价。

1.澜湄流域跨界环境影响评价制度的法律实践

澜湄流域六国均参加的国际条约中涉及跨界环境影响评价制度的主要是《生物多样性公约》，公约明确要求“对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，以期避免或尽量减轻这种影响，并酌情允许公众参加此种程序”，要求确保项目的开展已经考虑到“对生物多样性产生严重不利影响”的环境后果，并要求缔约方通过“双边、区域或多边”条约的方式开展“通报、信息交流和磋商”合作。如遇其管辖或控制下起源的危险即将或已经严重危及或损害其他国家管辖的地区内或国家管辖地区范围以外的生物多样性的情况，应立即将此种危险或损害通知可能受影响的国家，并采取行动预防或尽量减轻这种危险或损害。①《生物多样性公约》第14条。公约规定了对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估的义务，规定了缔约国在这一过程中需要开展的通报、信息交流和磋商的合作，但是没有就跨界环境影响评价的具体对象范围，“严重不利影响”的认定、环境影响评价开展的程序和要求做具体的规定和安排。

就流域内的区域性条约而言，《关于澜沧江—湄公河流域可持续发展的合作协议》有涉及跨界环境影响评价制度的内容。湄公河下游柬埔寨、泰国、老挝、越南四国于1995 年签署了《关于湄公河流域可持续发展的合作协议》，缔约方同意保护湄公河流域的环境、自然资源、水生物和环境、生态平衡，使其免受该流域内的发展规划和水利用造成的污染或其他损害。虽然协议没有明确要求使用环境影响评价，但实际上要求项目规划国评价项目可能给湄公河及其他国家可能造成的损害。根据协议设立的湄公河委员会也一直致力协调各国在该流域工程项目环境影响评价上的立法和实践。委员会协助柬埔寨、老挝、越南和泰国的湄公河机构制定相关的方针、程序和行为规范，促使它们将跨界环境影响评价纳入国内的环境影响评价立法和实践中。委员会还一直推动各国公众参与该流域工程环境影响评价。在2010 年的《华欣宣言》中，湄公河委员会的成员国宣布采取水资源的整体管理模式，以满足各国需要，平衡各国关切，促进湄公河流域的可持续发展。宣言还特别强调环境影响评价对权衡工程项目的机遇和挑战及其在辅助环境决定上的重要地位和作用①MRC,Hua Hin Declaration,5 April,2001.。

2.澜湄流域跨界环境影响评价制度的实践

先来看上湄公河②国际上通常将中国和缅甸境内的河段称为上湄公河。局部航道改善工程的环境影响评价实践。中老缅泰为增强在澜沧江—湄公河的航运能力，改善四国的航道条件，为此成立由中老缅泰航道、环保和边界专家组成的联合考察组对实施上述河段局部航道改善的工程进行可行性考察，其中包括对航道改善工程项目的环境影响评价。由中方牵头、其他三国联合参加，并制定了该项目的环境影响评价大纲。

再来看湄公河委员会湄公河干流水电站工程环境影响评价的实践。2010 年9 月，老挝对湄公河下游流域拟建11 座水坝中的第一座向湄公河流域委员会提出了启动正式审查程序的请求。据此，湄公河委员会对拟建的11 座大坝进行了环境影响评价。这是湄公河委员会首次针对拟建干流水坝的环境及社会的累积性影响开展的战略性环境影响评价，并且作出了系统的规划分析。考虑到危险之大“超出了湄公河下游流域及各国政府的承受能力”，战略性环境影响评价小组建议湄公河下游所有干流水坝的建设推迟10 年。

3.已有实践积累的经验和提出的问题

总体来说，在澜湄流域进行的环境影响评价实践非常有限，但是也对澜湄流域跨界环境影响评价的进一步开展积累了一定的经验和教训。澜湄流域跨界环境影响评价实践说明了流域内的国家和人民意识到跨界环境问题的存在和环境影响评价的重要性和有效性。但是现有实践也暴露出一些不足：

（1）缺乏科学性。对项目进行的环境影响评价结论更倾向于为行为国政府的经济发展服务。沙耶武里水坝项目的环境影响评价缺乏科学精神，对于大坝的环境影响的结论屈从于老挝政府希望发展水电的需要。上湄公河局部航道改善工程的环境影响评价对生态环境、鱼类影响的考虑科学性也不够。

（2）信息公开不足。信息公开包括两个方面：一是对可能受影响国告知其境内可能造成重大不利环境影响的拟建项目的信息的公开；二是对可能受影响的本国和他国公民的信息公开。从目前的实践来看，跨界环境影响评价大多在政府层面交换信息，鲜少向流域居民公开翔实的信息。沙耶武里水坝项目甚至没有公开环境影响评估报告。

（3）公众参与不够。《上湄公河局部航道改善工程的环境影响评价报告》（以下简称《报告》）中称，花了4 天采用问卷调查的形式分别在中、老、泰、缅四国了解社会各界的态度，调查对象分别为政府官员、居民和部分学者。《报告》称公众对工程的认知度及对工程可能造成的环境影响的认可度较高。但《报告》通过后，有国际环保组织和国际组织向泰国政府请愿，抗议评估缺少实质性的公众参与。

四、澜湄流域生物多样性保护中的跨界环境影响评价制度建设构想

根据澜湄流域生物多样性保护的现实需要，应在澜湄合作机制下，借助现有机制的工作机构和活动开展平台，构建符合流域实情，能切实保护流域生物多样性的跨界环境影响评价制度。

（一）构建单一目标的跨界环境影响评价国际法律文件

构建澜沧江—湄公河的跨界环境影响评价制度，仅以生物多样性保护为目的，不是针对流域所有环境问题。通过跨界环境影响评价制度的实施，掌握经济发展和生物多样性保护之间的“度”，跨界环境影响评价制度恰好能很好地实现这一控制目标。如果说自然保护区和生物多样性走廊建设是完全否定项目或者活动的开展，那么跨界环境影响评价制度为亟待脱离经济欠发达状态的各国来说，为环境和资源的开发利用打开了一个路径。项目或者活动的拟建、开展，本身是对资源和环境的利用，而跨界环境影响评价程序的实施，是为了评估活动或者项目对于环境的不利影响是什么，如何消除或者减轻，或者寻求更好的途径替代，使环境或者资源得到永续利用，促进流域的可持续发展。

目前在澜湄合作机制下各国达成合意的文件主要采取宣言、会议纪要、声明等形式。澜湄合作机制正式启动至今，大多数文件涉及的是流域的整体发展愿景和规划，工作机制开展的原则和方式、领域。对于具体项目的开展以倡议的形式比较多，比如推广家庭园艺技术促进减贫、青年文化交流、遗产保护等项目合作的倡议。但是就倡议的形式和效力进行澜湄流域生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价合作是不够的。鉴于此，可以将文件命名为《以澜沧江—湄公河流域生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价合作协定》。对于适用范围的规定，需要针对影响流域生物多样性的原因，体现流域生物多样性保护的特点，通过列举式的方法对澜湄流域生物多样性保护影响较大的活动加以规定，再通过归纳式的方法对可能产生重大生物多样性减损后果的活动加以明确。以澜湄流域生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价适用于以下几类：既包括规划也包括项目或者活动；既包括新建项目也包括改建项目。对于没有列举到的可能造成“重大的不利跨界环境影响”的活动，可从规模、地点、影响等方面来界定。

（二）以澜湄流域生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价的内容

从诸多的国际条约、公约来看，对于跨界环境影响评价制度的描述以1 个条文居多，从某种程度上来说是宣告性的、倡导性的，对于跨界环境影响评价的具体对象、内容、程序等几乎没有涉及。总结这些公约所描述的跨界环境影响评价制度，构建以澜湄流域生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价的内容应当包含以下三个方面。

第一，一国的规划、项目或者活动可能产生不利的环境影响。一国国内的规划、项目或者活动对环境会或者可能会造成不利影响，这是环境影响评价制度开展的前提。在澜湄流域以生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价应认定：在澜湄流域内一国国内的规划、项目或者活动对生物多样性可能会造成不利影响。对生物多样性可能产生的不利影响涉及两类：一是可能直接造成生物多样性减损，包括种群和物种数量减少或者灭绝、动物栖息地破坏、生态系统破坏。二是由于对环境的污染和资源的破坏而造成对生物多样性不利影响的情形。对自然环境的污染，诸如水污染、大气污染、海洋污染、放射性污染、土壤污染等；对资源的破坏，诸如对森林、草原、渔业等动植物资源及生境的占有和破坏；对环境造成的破坏，诸如水土流失、土地沙化、草原退化可能造成野生动物栖息地的缩小或者栖息地环境的恶化。鉴于流域内国家脱贫的目标和经济发展的迫切需要，如果对可能造成生物多样性损害的规划或者活动都予以否定的话，不利于流域的发展，因此，将可能造成生物多样性不利影响的程度可界定为“严重不利影响”。对“严重”的界定应当包括：可以通过对项目或者活动的规模、影响后果通过列举的方式加以约定。

第二，环境影响的“跨界”。跨界环境影响评价制度的启动，首要条件是环境影响 “跨界”，这是跨界环境影响评价制度和国内环境影响评价制度的根本区别。在建立澜湄流域以生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价制度时，应评估流域内一国控制或者管辖的项目及活动对流域内其他国家可能产生不利的环境影响。

第三，跨界环境影响评价的对象描述。跨界环境影响评价的对象，大多是拟开展的项目或者工程。《北欧环境保护公约》认为跨界环境影响评价的对象是本国境内可能对他国产生不利环境损害的拟建项目①《北欧环境保护公约》第5条。。《南太平洋自然保护公约》以重要项目作为跨境环境影响评价的对象①《南太平洋自然保护公约》第5条第4款。。《联合国海洋法公约》规定跨界环境影响评价的对象是各国根据合理理由认为可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化的计划中的活动②《联合国海洋法公约》第206条。。《保护自然和自然资源的吉隆坡公约》规定，缔约方应对所有可能对自然环境产生明显影响的工程活动予以预先评价③《保护自然和自然资源的吉隆坡公约》第14条。。在建立澜湄流域以生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价制度时，应约定流域内一国境内可能对他国产生不利的生物多样性损害的规划、拟建项目或活动。

（三）以澜湄流域生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价国际法律文件的管理机构和职责

拟定以澜湄流域生物多样性保护为目的的跨界环境影响评价国际法律文件时，可将澜湄合作的外长会议作为其主要决策机构，日常的事务性工作由澜湄环境合作中心负责。

第一，决策机构——外长会议。外长会议迄今开过六次④六次外长会议开会的时间分别是：2015年11月12日、2016年12月23日、2017年12月15日、2018年12月17日、2020年2月20日，2021年6月7日至8日。，由澜湄流域六国外长参加，由澜湄合作共同主席国中国和柬埔寨两国外长共同主持会议。应将该文件的决策机构和议事程序纳入每年的外长会议。除了定期的外长会议，在任一国的书面请求下，其他国家收到澜湄环境合作中心转来的书面请求后的一个月内，该请求在得到三分之一以上国家支持的情况下也可以召开会议。

外长会议应对所有相关事项作出决定，譬如审查文件执行情况、附属机构的设置、工作计划及预算的批准、修改文件等。工作内容的重点是审查文件的执行情况，审查的内容包括：改善跨界环境影响评价的程序；交换有关缔结和执行本文件关于跨界环境影响评价应用的双边和多边协议、信息等。关于投票权，应实行一国一票制，平等行使投票权。

第二，日常事务处理机构——澜湄环境合作中心。可将澜湄环境合作中心作为文件的日常事务处理机构，其主要职能是承担外长会议中与跨界环境影响评价相关的事务；根据本文件规定提交的报告和其他信息转交给各国；争端发生时提供协商、调查的平台；以及履行本文件规定的或外长会议确定的其他职能。

五、结论

澜湄流域生物多样性值得保护，也迫切需要保护。在国际合作原则基础上建立澜湄机制下的跨界环境影响评价相关规则是解决问题的基本途径，也是实现协调经济发展与生物多样性资源可持续利用的理想模式。澜湄流域的生物多样性保护的路径具有明显的示范效应。一方面，它将跨界生物多样性保护引向一条新路，既要保护生物多样性资源，也要实现澜湄流域各国经济发展、脱贫的愿望，这显然是澜湄各国期待已久但未能实现的合作模式。中国有诸多国际河流，虽然在自然禀赋、经济发展水平、人文环境等方面与其他国家有差异，但生物多样性保护合作模式具有一定程度的相似性。以澜湄生物多样性保护机制为范例，可构建其他流域的合作模式，提升中国在国际环境法治方面的话语权，促使中国从生物多样性保护国际合作制度的被动接受者转变为主动建构者。