经济新常态下我国财政政策改进分析

周晶石（盘锦市财政事务服务中心）

自从我国加入世界贸易组织以后，我国经济发展经历了长时间高速增长的黄金期，曾一度保持年均两位数的增速。随着经济增长最高点过后，我国经济增速开始下滑，现在经济基本上保持在7%左右的增长率，这是经济发展到一定阶段后的必然结果[1]。进入新经济常态后，经济运行从高速增长变成了中高速增长，经济增长的动力必然会发生转变。首先是经济结构面临优化升级，产业将会从中低端转变成中高端，从粗放式增长向集约式增长，并且不断提升第三产业比重。其次是经济增长动力有所改变，单纯依靠劳动与资本要素推动的经济增长方式已不能持续，更多的是来源全要素生产率的提高，尤其是知识和技术等要素在经济发展过程中作用更加明显。因此当前国民经济增长动力从要素驱动、投资驱动逐步转向创新驱动，创新驱动包括高新技术产业、新兴产业。促使这种转变的重要力量是国家的宏观调控政策，主要政策之一就是财政政策，将调整的目标从总需求管理向着经济结构转变，构建全面有效的市场机制，制定更加完善的财政政策，从而促进社会发展进步。

■ 经济新常态概述

新常态可以简单的理解为从过去的一种状态向着另一种新的比较稳定的常态转变。经济新常态就是我国目前或者将来很长一段时间所要面临的经济运行状况的阶段性转变。新常态一词最早是美国太平洋基金管理公司总裁埃里安（Mohamed El-Erian）提出，他在一个经济领域复苏的论坛中总结指出球金融危机发生后经济复苏的过程，包括经济的发展方式与发展的方向。2014年，国家主席习近平在河南进行考察工作时首次提出了新常态的理念，并在APEC的开幕上对我国经济新常态进行了阐述，包括我国经济遇到的新形势、新特征、新思维、新举措、新动力等方面进行了指出，同时还阐述了我国经济新常态下的特征、管理思想、社会背景和措施等相关问题分析。可以说新常态是经济发展进行过程中一种新的机遇与新的挑战，更是一种全新的压力。

■ 我国进入经济新常态的原因分析

关于我国经济新常态现象，学者钟经文在《经济日报》中的文章这样表述[2]，我国经济发展进入新常态，并不能简单的认为是经济增长减低的几个百分点现象，需要从多方面的表现来共同反映，包括：经济结构的再平衡，以及经济增长动力的转变等方面分析。国务院发展研究中心副主任刘世锦也对此进行了阐述，他认为我国经济增长减速相适应的是经济结构正处在重大的转折性改变。从他们两者提出的观点中发现，有一个非常鲜明的共同点就是经济结构变化。而我国经济进入新常态的一个重要原因就是我国人口红利慢慢消失，人口结构老龄化非常突出，劳动力成本越来越高，必然会促使着经济结构的改变。其次是不断提升的资本积累存量，使得投资行为的边际收益持续减小，劳动与资本要素对我国经济的促进作用已达到了稳态水平。新时期，我国经济要持续健康有序的发展，经济政策就要立足于全要素生产率的提高，尤其是经济结构调整、技术进步等要素的实施，从全要素生产率着手开发挖掘新的经济增长潜力。

■ 经济新常态背景下财政政策改进措施

经济新常态下财政政策应树立落实科学发展观，对不再适合当前我国经济新常态发展政策制度进行改变，不断优化，使其符合经济新常态背景下的发展需要。

（一）加强经济结构的优化

当前，我国经济结构表现出的主要问题是不合理的产业结构、发展失衡的地区经济、分配不均的经济发展成果等关键性经济结构和比例性问题。在其经济结构优化调整中，需要由政府调控政策的实施，尤其是财政政策的控制实施，并不能依赖于市场规律的发展进行自我调节，市场本身具有滞后性、盲目性，而且当前的市场存在不完全竞争现象，以及外部性因素的干扰，使得经济结构的优化要通过国家的宏观调控[3]，可以说财政政策对于提升国民经济运行的基本稳定与可持续发展意义重大。财政政策改进措施可以从以下几点着手来推进经济结构的改变：（1）加强结构性税收政策改变。我国的税收政策有一些历史性和特殊性。从上世纪90年代政府为了干预经济采取了不同程度扩张性的积极财政政策，最有效的办法就是政府支出增加以达到刺激经济目的，随后的几十年间我国的经济也有了快速的增长，我国的税收收入也在这些年有了非常高速的增长，政府的经济刺激和税收收入二者相辅相成。税收收入增长，确保了政府不断扩大开支的可能，同时也控制经济过度膨胀的功能。但是进入了经济新常态下，经济的增长放缓，政府就不能随意增加税收收入，需要采取结构性减税，针对不同的经济主体采取不同的经济制度，切实有效的减小特定产业、群体的税负水平，达到资源配置、经济结构持续优化的目的。例如对于中低收入的人群要减轻税负，提升他们的工作收入。对于我国的支柱产业和创新型企业，要给予一定的税收优惠。对于区域性而言，尤其是中西部的发展，税收要向这些地方惠及。对于钢铁、水泥等产能过剩的行业，要加大税收，增加环保税、资源税，强化落后产业的淘汰机制。

其次是政府财政支出的方向转变。经济新常态下，先进制造业、高科技产业成为经济的再发力点，应该通过财政支出向这些经济发力行业进行投入，以此改变生产结构、投资结构与技术结构的比例，达到优化技术结构的目的。同时从经济发展的再平衡出发，要加强对中西部地区于贫困地区的财政支出力度，从而平衡区域性发展。

（二）财政支出应从投资有形的公共产品向无形的公共服务倾斜

经济新常态形势下产能过剩现象突出，包括钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、大型锻件、煤化工、多晶硅、造船、大豆压榨、船舶行业、风电设备、化肥中的氮肥、磷等行业。造成产能过剩的原因是多方面的，从企业而言是长期没有做好产业结构升级计划，没有探索将来产业发展方向，以及没有根据市场需求进行生产。从国家经济发展方面而言，我国是一个发展中国家，各个行业处于百废待兴的局面，民生行业更是如此。因此财政支出中一方面要确保政府机构正常运作所要的资金，另一方面要为我国的经济建设和基础建设进行投资。从财政政策的基调来看就是为有形的公共产品投资与供给，这符合我国发展初期的现实情况需要，为后续经济的快速发展提供了基础性保障，可是粗放式经济增长方式和粗放式政府公共产品投资形式相得益彰，长时间的过热投资建设，造成对公共需求规模不断扩大，以此影响并扭曲了需求和供给信号，产能就会出现过剩。进入经济新常态下，财政政策应该抛弃过去盲目的对产业发展进行鼓励和补贴政策，市场经济大背景下应该转型为纳税人提供更为便利的行政服务是政府发展的方向，从有形的基础设施投资建设以及产业鼓励和补贴政策改向无形的公共产品和服务的供给，为市场经济下的产业发展提供更好的社会环境和基础性保障，包括教育、医疗、养老、环保等关于公众健康与幸福指数的区域，基本上都是非盈利性事业，是一种普遍受益层面的公共服务。而企业的发展与否应该由企业与企业家来判断和适应，为市场发展留下空间。

（三）经济新常态形势下财政政策效果评价目标的调整

长期以来，我国财政政策的管理与评价处在一个地位，或者叫做不评价，不管理的局面。例如财政支出分配出去后，执行人员做到不挪用资金、忠实执行，这样的行为就是好的，算是优秀的评价。当前，公众看见的财政政策效果评价依然是模糊的、碎片化的，而真正要评价好坏更多体现在对单个项目的效率评价。但是这样的评价一不小心就会撞到“礁石”，经济新常态下，人口红利慢慢消失，人口结构老龄化非常突出，青年人就业压力变大，劳动力成本越来越高，产业结构带转型升级，经济总体增长乏力以及其他社会问题，都需要政府强化长期的、整体框架性的和适应社会利益的事项，财政政策效果评估就要注重长远性评估。首先是做好财政政策绩效评价长期性。短期效果的评价只适合对产出与结果方面的评价，政府作为宏观调控机构，绩效评价应该是几年评一次，因为政策效果并不会短时间内显现出来。其次是整体性的财政政策绩效评价。整体性的财政政策绩效评价主要是行业性的评价，并针对于某个项目、某个人、某个单位、某个部门的评价，以及结果方面的评价。例如财政政策支持医疗的绩效评价，其评价主要是某一省市或者区的绩效评价，并不是针对某个医院行绩效评价，也不是对某个医院、院长、医生绩效排名，如果是小范围的评价、排名就会偏离评价主体最开始预设的政策方向。