全球背景下的“人民城市”发展理念与上海实践

徐锦江

中国特色社会主义城市发展的核心理念无疑是“以人民为中心”。“人民城市人民建，人民城市为人民”既是我国现阶段城市发展理念的充分表述，也是城市治理的根本目的所在。以“人民城市”建设为崇高使命和价值追求，涉及城市的正义、权利、治理等“根的本质”问题。只有在“人民城市”理念前提下，提升中国城市的软实力才有实际价值意义，并由此在城市建设的理念和实践之间构成一个连续、有机的整体。

中国在经历了40年高速城市化进程后，将逐步从以城市建设为中心的增量期转变为以城市更新为中心的存量期，从城市外延的扩张转变为城市内涵的提升。共同富裕的时代会使城市建设更加注重公众参与、公平竞争、共享空间和社区建设。作为改革开放排头兵，上海在城市建设和更新方面积累了大量经验，上海也是许多重要城市发展理念的“策源地”和“先行区”：2017年5月8日，中国共产党上海市第十一次代表大会的报告题目是《勇当排头兵 敢为先行者 不断把社会主义现代化国际大都市建设推向前进》，会上提出了后来深入人心的“建筑可阅读，街区可漫步，城市有温度”之说。2020年6月23日，中国共产党上海市第十一届委员会第九次全体会议的报告题目是《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》，贯彻落实建设“人民城市”的重要发展理念。2021年6月28日，中国共产党上海市第十一届委员会第十一次全体会议的报告题目是《中共上海市委关于厚植城市精神彰显城市品格全面提升上海城市软实力的意见》，提出了全面提升“城市软实力”的主张。在上海，“建筑可阅读”“提升软实力”与建设“人民城市”构成了关于城市的富有内涵的、连续而有机的整体论述：“建筑可阅读”是形象手段，提升“城市软实力”是实现战略，建设“人民城市”是根本价值追求。

一、人文主义观念在城市理论中的形成与发展

习近平总书记在考察上海时总结当代中国城市发展状况，提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的发展理念，明确将人民作为城市的核心，力求在城市建设中做到宜业、宜居、宜乐、宜游，让人民有更多获得感、幸福感、安全感。在这个意义上，“人民城市”观念是对中西城市发展理论的有机创新，既是依据中国当代城市现状所作出的深刻归纳，也体现了现代城市理论在发展中不断凸显的人文转向。

在现代城市理论话语中，关于城市建设大体可分为两种不同的发展理念：一种是形体主义的发展理念，强调规划决定论、功能主义、机械增长，注重规则、秩序；一种是人文主义的发展理念，强调城市多样性、历史风貌保护、可持续发展，反对破坏城市活力的机械规划。①董玛力、陈田、王丽艳：《西方城市更新发展历程和政策演变》，《人文地理》2009年第5期。形体主义的实践代表是巴黎，拿破仑三世时期奥斯曼男爵持续18年之久的改造工程，造就了今天巴黎的基本格局。②大卫·哈维：《巴黎城记：现代性之都的诞生》，黄煜文译，桂林：广西师范大学出版社，2010年，第1—15、116—126页。早期城市思想家中，芒福德（Lewis Murnford）和霍华德（Ebenezer Howard）是兼具规划思想和人文思想的代表人物。芒福德在《城市发展史》中推崇中世纪城市，霍华德在《明日的田园城市》中，设想建成一座田园城市后，再建上一圈同样规模的六个城市，在正中央建一座中心城市，各城市之间有环形交通线，与中心城市之间也有交通线。这些新城镇一旦发展到一定数量，就组合在一个新的政治文化组织中，这种社会组织被称为“社会城市”。③埃比尼泽·霍华德：《明日的田园城市》，金经元译，北京：商务印书馆，2010年，第103—115页；刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变与前景》，宋俊岭、宋一然译，上海：上海三联书店，2018年，第482页。芒福德认为，霍华德的这种乌托邦城市设想可以遏制土地、工业、人口扩张，有效抵制资本推动的城市建设。④刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变与前景》，第487页。

活跃于20世纪30年代至60年代的现代城市规划家勒·柯布西耶（Le Corbusier）的“光辉城市”理念直接来源于“花园城市”概念。值得一提的是，柯布西耶喜欢把飞机作为工具，用空中视角进行规划建模，像“上帝”一样主宰城市建设。在这位认为“房屋是居住的机器”、强调功能主义的“机械美学”奠基人眼中，空中城市的美丽图景是由摩天大楼、宏伟广场、宽阔绿地和笔直干道构成的。⑤安东尼·维德勒：《摄影城市规划从空中到地面规划城市》，汪民安、陈永国、马海良编：《城市文化读本》，北京：北京大学出版社，2008年，第387—398页。不可否认，柯布西耶的“光辉城市”有其历史性的巨大贡献，很大程度上塑造了现代城市的样貌，但也带来了负面影响，如在大拆大建中逐渐消失的社会创造力、文化多样性和城市活力，伴随着现代城市建设，反而加深了贫富隔离，加长了市民的通勤时间。

后期持人文主义立场的代表人物是加拿大的简·雅各布斯（Jan Jacobs），雅各布斯于1963年出版了《美国大城市的生与死》，强烈批判现代城市缺乏“家”的概念，也缺乏人与人之间有意义的接触，从而提出“地面视角下自然生长”、曲线、小街段、混合街区、“人性化的芭蕾城市”等概念。她说：“如果一个城市的街道看上去很有意思，那这个城市也会显得很有意思；如果一个城市的街道看上去很单调乏味，那么这个城市也会非常乏味单调。”①简·雅各布斯：《美国大城市的死与生》，金衡山译，南京：译林出版社，2006年，第30页。雅各布斯认为，之前的城市规划把城市当作积木玩具，缺乏对现实生活中互相关联机制的研究，甚至认为芒福德提出的规划先行的理论已经过时。在雅各布斯影响下的一些规划师、设计师相信，城市应该建立在几个世纪以来连续变化过程的基础上，而不是“瞬变”所造成的现代断裂上。尔后，莎伦·佐金（Sharon Zukin）在此基础上又发展出“原真城市”（Naked City）的理念，对此她说：“原真性是一种生活和工作的连续过程，是一种日常体验的逐步积累，一种人们对眼前房子、身边社区每天依然如故的期待。当这种连续性中断，城市就失去了灵魂。”②莎伦·佐金：《裸城——原真性城市场所的生与死》，丘兆达、刘蔚译，上海：上海人民出版社，2015年，第6页。

概括而言：形体主义的城市发展理念强调“空中”视角，③安东尼·维德勒：《摄影城市规划从空中到地面规划城市》，汪民安、陈永国、马海良编：《城市文化读本》，第387—398页。强调城市的整齐划一、井然有序，强调规划性和可控性；人文主义的发展理念相比之下更强调一种“地面”视角，强调有序复杂性和文化异质性，强调烟火气、市井气、接地气、聚人气。围绕着这两条主线以及移动互联网时代所形成的各种城市发展理念，就可以清楚地看到过去40年来中国城市化进程的成就和得失。总体来说，中国改革开放以来的现代化和城市化道路，尤其是上海的现代城市建设，无论是理念还是实践都深受西方现代城市的影响，在对于城市建设的理念上，也多少经历了从形体主义向人文主义转变的过程。改革开放后的上海城市建设部分延续了形体主义的规划思路，在城市进入高速建设的城镇化初期，电影中现代化大楼的玻璃幕墙内的办公场景对当时的人们很有诱惑力。笔者当年在《解放日报》社工作时，编辑部和宿舍分别位于汉口路上的历史建筑“申报馆”和“新闻报社”，然而在20世纪90年代，上海处在城市建设的发展期，为了建造现代化大楼而把历史建筑“新闻报社”大楼拆除，当时并没有多少反对的声音。2012年报社整体搬迁至空旷地区的5A级办公大楼之后，才慢慢感觉到建筑光有“形体”而没有“人气”的问题，最终在2017年重新搬回市中心的优秀历史保护建筑“严同春宅”，在充分感受庭院式历史建筑人文魅力的同时，又重新恢复了“人气”和活力。

但是，如果没有那么多新的现代建筑、现代景观，今天的人们也不会深刻认识到保护历史建筑和城市固有风貌的必要性，更不会去反思形体主义城市建设的不足。这一阶段的上海一方面付出了拆除3000万平方米建筑、8000多条里弄的代价，但另一方面，也正是这一时期的城市建设，改变了当时上海陈旧的城市面貌和市民逼仄的居住条件，造就了今天上海引以为豪的澎湃景观和现代化生活。这说明，对城市理念的认识通常伴随着城市建设实践曲折上升的发展过程，对于中国城市以往的城镇化进程中的诸多做法，要以客观而辩证的态度去看待和评价。

二、“以人民为中心”的中国当代城市实践

“人民城市”理念指明了下一步建设中国特色社会主义现代化城市的正确方向。今天强调提出“人民城市”的中国特色社会主义城市发展理念，同全球城市发展从形体主义向人文主义的逻辑转向是密切相关的，是从形体主义、规划主义、“空中视角”，向人文主义、有机成长、“地面视角”的一种转化。以“人民城市”发展理念为指导，中国城市应建立起以获得感、幸福感、安全感“三感”为依据的中国城市评价体系，力图使未来的理想城市在生产、生活、生态和生命之间实现有机统一，以共建、共治、共享为实现路径，在城市更新和治理过程中努力贯彻人文主义导向和全过程民主。只有将全面提升软实力与全面建设“人民城市”紧密联系起来，才会走出一条不等同于西方发展道路的再版、翻版，真正“以人民为中心”的中国城市发展新路。

对此，笔者认为，根据当代中国城市实际，更好地推进“人民城市”建设，应着重处理好发展和目标之间的关系，“以人民为中心”既是发展的目标，也是衡量城市发展价值的试金石，并为下一阶段中国城市品格的塑造指明了方向。具体而言，尤应注意以下几个方面。

首先，“人民城市”要求城市稳步健康发展，应防止过度资本化。在中国城市化起步阶段，曾一度强调“一年一个样，三年大变样”，形体主义城市建设理念迄今对于改善城市景观、塑造城市形象仍有一定价值和持续影响。但同时我们也应该看到，由于对人文价值重视不够，也带来了历史风貌和城市肌理破坏严重、城市社区活力和文化多样性受损等问题。就上海而言，在笔者的多次调查中，喜欢浦西的市民、游客远超喜欢浦东的，说明人们还是向往有人文气息和活力的地区。今天的另一重挑战来自商业资本和数字化时代对城市建设的影响：一方面，20世纪70年代以后，在城市竞争背景下发展起来的城市企业主义占据了主导地位，认为对经济发展采取企业化立场的城市将会获得积极的效应，①戴卫·哈维：《从管理主义到企业主义，晚期资本主义城市治理的转型》，汪民安、陈永国、马海良编：《城市文化读本》，第2页。城市管理和城市建设实际以企业的思路展开。尤其是在美国，城市企业主义形成了一整套完整的城市治理策略，其实际结果是对科技园、贸易中心、大型室内购物中心等场所的复制，同时强调地方营商环境，突出为地区管理提供基础设施、劳动关系、环境控制，甚至关于国际资本税收政策等方面的重要性。

一旦城市企业主义占据了城市政策制定和城市发展战略的中心舞台，就会产生过度资本化的问题。过度强调发展速度和规模，忽略居住在城市中的人的感受，既不利于实现人在城市中“幸福生活”的目标，也极大地影响城市发展的质量和前景。另一方面，移动互联网时代的到来，使得未来城市发展具有很大的不确定性和可能性，但同时也面临着数字对“人”的侵蚀和忽略。在这个过程中，我们应该充分利用数字化给城市生活、城市治理带来的便利，而不过度倚重资本对城市数字化建设的干预，使新技术革命成为服务于人民生产、生活的手段而非目的。

其次，践行全过程人民民主，重塑城市人文特质，让“烟火气”回归城市生活。现代城市在高速发展的同时往往伴随着一系列无法避免的“城市病”，从20世纪六七十年代开始，以列斐伏尔、卡斯特尔、哈维等为代表的一批西方学者针对现代工业文明时期的城市问题，如“焦炭城”、贫民窟、贫富差别、犯罪率、污染、传染病等，对西方现代城市在后工业时期的状况进行了猛烈批评。事实上，“城市病”之所以产生的关键原因，就在于没能把握好城市究竟归属于“谁”的问题。

“人民城市”的理念对这一问题作了明确回答，在“以人民为中心”的中国城市，“人民”才是城市的主人。列斐伏尔和哈维就曾用“权力”的概念指出，城市权力是一种按照我们的愿望改造城市同时也改造我们自己的权力，①戴维·哈维：《叛逆的城市：从城市权利到城市革命》，叶齐茂、倪晓晖译，北京：商务印书馆，2014年，第26页；亨利·列斐伏尔：《空间与政治》，李春译，上海：上海人民出版社，2015年，第13—16页。我们究竟需要什么样的城市？城市应该是什么样的？城市究竟应该属于谁？这些“根的本质”问题最后关联的都是权力。与之相比，“人民城市”对城市权力的归属作了更为确凿的定义。城市空间规划、城市治理、城市正义等问题，归根到底都应该以人民利益为中心去考量。

既然确定了中国当代城市建设的宗旨是“以人民为中心”，那么针对上述在城市发展过程中出现的“城市病”，践行全过程人民民主、重塑城市人文特质、让“烟火气”回归城市生活就显得势在必行。其中最重要的是在建设“人民城市”的过程中以共建、共治、共享为实现路径，在城市更新和治理过程中努力贯彻人文主义导向和全过程民主。近期，习近平总书记在中央人大工作会议上说：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”“要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”②《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话》，中国人大网，2021年10月14日，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml。“人民城市”的一个重要含义就是充分发挥基层首创精神，这与城市真正形成创业、创新、创意的氛围有着密切关系。今天，中国城市化率已超过63%，进入城市高质量发展阶段，应突出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。随着富裕起来的市民在文明素质和审美水平上的提高，城市更新将从大规模城市建设时期人人盼望改善城市面貌和居住条件的阶段，发展到更讲究人居环境和生活便利、更强调文化创意和社区建设的阶段。在这种背景下，强调人文特质和全过程人民民主的“人民城市”理念，将决定性地影响中国城市发展的前景。成熟起来的市民、企业、社会和政府慢慢都会认同“以人为本”应当是城市发展的基石。

再次，面对当代城市新问题和不同的治理观念，皆应以是否做到“以人民为中心”为试金石。事物处在永恒的变动和发展当中，当今世界已经是一个高度全球化的世界，不断有新的关于城市建设和发展的理论、概念出现，而判断这些概念和理论是否适用于中国，应当坚持将“以人民为中心”作为检验的试金石，才有可能将理论的价值最大化地服务于当代中国城市发展。例如，新冠疫情发生后，人们又开始向往人口相对稀疏、可随时呼吸新鲜空气的自然环境，芒福德和霍华德在早期提出的人与自然和谐相处的城市建设理念被重新提起。同样也是由于新冠疫情的发生，隔离区的防疫工作和日常生活很多都靠居委会和社会组织互助完成，让人们重新意识到邻里社区基层互助的重要性。而在今年，中国不少内陆城市遭遇罕见洪水灾害，也让人们深刻认识到抵御底层风险的“韧性城市”建设的重要性。城市“韧性”不仅体现在地面城市景观、功能的复原能力上，也对向地下拓展的城市基础设施建设提出了更高的要求；城市内涝带来的水电设施的中断，尤其是因停电导致的网络通信中断，启示人们在建设和发展“智慧城市”的同时，也势必要将风险和灾害防护放在更为优先的位置。所有这些围绕新型城市建设的理论，都必须放置在已有的中国城市经验中来判别，是否做到“以人民为中心”来建构一种更为优质的城市生活，成为使用和判断这些理论的标准。

总而言之，习近平总书记提出的“人民城市”和学界提出的“人文城市”本质上有相通之处。“人民城市”的发展理念是基于中外城市发展实践和理论，针对当代中国城市发展现状作出的理论创新，它对于扭转前40年城市发展“大拆大建”所造成的一系列弊端有很好的纠偏作用，对于下一阶段城市的长效发展和有机更新也具有理论指导意义——在逐步脱离形体主义和“空中视角”的今天，城市发展过度强调资本在全球城市间进行资源配置的能力，显然与“人民城市为人民”的初心并不完全合拍，而数字化在塑造城市生活便利化的同时，也不能忘记城市生活以人为本的旨归。在这个意义上，建设“人民城市”的主张，还对应于当今全球范围内新出现的城市发展问题，为城市究竟应该如何发展、为了什么目的而发展指明了方向。在强调“以人民为中心”的当代中国，“以人为本”的人文主义或许更能代表未来城市建设和发展的理念趋势，而对“人文转向”“烟火气”的呼唤，也是朝着上海世博会提出的“城市，让生活更美好”口号所蕴含的城市本质的回归。

三、上海实践对构建“人民城市”的经验性探索

中国的城市发展应始终以“人民城市”发展理念为根本遵循，上海实践为中国城市化建设提供了许多探索经验。人文主义导向在上海城市更新进程中的影响日益重要，基层全过程民主成为推动城市建设高质量发展的重要途径。

（一）人文主义导向的上海城市更新

“城市更新”一词最早在1958年8月荷兰召开的一次研讨会上提出，从清除贫民窟发展到有福利色彩的社区更新，到市场导向的旧城再开发，再进一步发展到社区综合复兴，其内涵在不断演变和深化。进入全球化时代，“城市更新”又成为打造全球城市、资本寻找出路、完成产业升级的手段。①一般说来，城市更新在超大城市，主要是指根据地区社会经济发展和国土空间规划，从完备城市空间结构、修复城市生态功能、加强城市基础设施、提升城市历史内涵、改善市民居住条件、深化社区邻里建设等方面，对城市空间发展形态和功能进行可持续改善的建设活动。参见董玛力、陈田、王丽艳：《西方城市更新发展历程和政策演变》，《人文地理》2009年第5期。从“城市更新”概念的历史演变可以看到，在世界范围内，改善民生始终是“城市更新”的初心所在，而历史风貌保护、城市社区营造，更是“城市更新”诸多要义中极为重要的内容。

上海从20世纪末开始对中心城区进行全面改造和旧区重建，积累了丰富的城市更新经验，逐渐摸索出了一种人文导向的城市更新理念，这种人文导向一方面体现在对历史建筑、历史风貌街区的保护上，存续了城市的宝贵文脉；另一方面则逐渐吸纳社区居民参与到城市更新、改造的决策过程中，在社区基层践行“以人民为中心”的理念。

在过去，伴随着城市更新，大量历史建筑和居民生活区被拆除，遭到社会各界诟病。②据郑时龄院士统计：上海历史上遗留下来的大约4500万平方米的历史建筑中，约三分之二已经不复存在，1949年统计的9214条里弄现在剩下不到1000条。参见郑时龄：《上海的建筑文化遗产保护及其反思》，《建筑遗产》2016年第1期。但另一方面，上海自1986年被命名为国家历史文化名城以来，就开始了对城市遗产的保护。上海市先后出台了多项政策以保护优秀历史建筑和历史文化风貌区，③《上海市优秀近代建筑保护管理办法》（1991年）、《上海市城市总体规划（1999—2020）》（2001年）以及2002年颁布的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，将保护的范围由单个建筑或建筑群扩展至历史文化风貌区，保护建筑的范围由近代建筑扩大到建成30年以上的历史建筑，使保护工作的法律依据由政府规章上升为地方法规。2003年11月，上海市政府又批准了《上海市中心城历史文化风貌保护区范围划示》，确定了中心城区总用地26.96平方公里的12片历史文化风貌区，约占1949年上海城区面积的三分之一。2006年公布《上海市中心城历史文化风貌区风貌保护道路规划》，2007年市政府批转了市规划局《关于本市风貌保护道路（街巷）规划管理的若干意见》，划定14块历史文化风貌区内144条风貌保护道路，对其中64条道路进行整体规划保护，道路红线永不拓宽，街道两侧的建筑风格、尺度均保持历史原貌。参见郑时龄：《上海的建筑文化遗产保护及其反思》，《建筑遗产》2016年第1期。并先后颁布了五批优秀历史建筑名单。这些举措在“大拆大建”的年代对上海城市的历史肌理保护起到了至关重要的作用。随着住建部发出《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（2021年8月），各地增量扩容式的城市更新将不可持续，可持续的“存量更新”“有机微更新”将常态化。

在上海，城市更新也走过了一条漫长的发展演变之路。最初在对历史风貌区的更新过程中也产生了一些具有争议的案例，例如上海“新天地”的改造，将住宅功能转换为商业的模式曾引发诸多争议。④郑时龄：《上海的建筑文化遗产保护及其反思》，《建筑遗产》2016年第1期。但从现在的观点回看当时的更新方案，“新天地”开创性地为城市更新提供了一条可供参考的思路，那就是在历史风貌保护产生良好社会影响的同时，创造出有活力的消费环境和商业价值。①“新天地”作为上海的一张“名片”，此后“尚贤坊”和“建业里”的早期规划纷纷效法，同时期较为成功的还有泰康路“田子坊”的开发利用模式。这些示例带动了建筑保护、里弄保护、街区保护、工业遗存等历史风貌保护开发，标志着上海的历史建筑保护逐渐进入成熟期。除此之外，在这种思路下对上海地区工业建筑遗产的改造利用，也在2010年世博会前后得到了普遍实施。可参见罗康瑞在“2021世界城市文化论坛（上海）”上的主旨演讲《文化是城市竞争的核心与主要内涵》。

然而在“新天地”这类早期城市更新案例中，持续存在着过度面向商业地产开发而忽视历史街区居住功能的问题，亦即过于突出更新之后的商业价值，而忽略了居住在建筑、街区中的“人”。眼下，城市更新越来越强调以改善民生为主要目标，而作为上海特色的里弄住宅保护，因为涉及民生改善问题，日益成为社会关注的焦点，同时也是城市更新的难点。在这些旧区改造中，历史风貌区保护、区域经济发展和民生改善构成了矛盾的“三角体”。尽管上海“棚户区”的民生改善问题已基本解决，但在现存的被称为“老旧破小”的里弄区域中还留有一些问题，其争议焦点集中于一批建造时间较早、没有煤卫设备的优秀历史里弄建筑。大部分讨论关注的是如何处理好历史风貌保护和改善民生之间的关系，但问题的复杂性在于，这些街区因过于“老旧破小”而无法得到大资本的关注，而在居民构成上，除了一部分确实有困难的“原住民”外，大部分房屋产权拥有人早已迁离此地，老破里弄住宅绝大多数出租给了清洁工、快递员、服务员、保安、护工、保姆等从事城市生活服务行业的外来群体。对耄耋老人来说，他们更需要的可能还是一个习惯了的、有邻里相伴的友善社区；对于外来务工人员来说，“老旧破小”住宅的房租性价比正合乎需求。

面对这类里弄区域内部的复杂生态，制定精细化更新方案和替代方案可谓势在必行。上海已经进入深度老龄化社会，在以老人为主的里弄小区，也可以因地制宜地对居住条件稍加改善，进而配置与养老相关的食堂、家政公司等服务机构，使老人们熟悉的街区成为居家养老、社区养老的场所。与此同时，既然城市建设离不开外来务工人员，城市就应当为他们留下一席栖身之地，而不应将他们迁到郊区，增加居住和通勤成本。根据居住人群的特征将旧式里弄进行改造，以实现居民需求和资源互补，不失为城市有机更新的一个方向。在“以人为本”的思路下，对受到保护的老式里弄街区进行改造，应切实通过实地深入调查，将街区居民的真实需求和实际利益放在第一位，引入精细化、网格化管理思路，甚至不惜拿出绣花针功夫，“一幢一档”“一弄一策”，解决这些老旧历史街区的更新保护难题。一些区域，与其花费巨大的成本完成动迁，再花巨大的成本打造动迁小区，还不如让居民过渡后原地回迁，两笔钱变成一笔钱，既保持了原有的城市生态链，又避免了因人口空心化而造成周边商业的衰退，从经济学角度来说也更为经济。

（二）全过程民主的上海市民实践

上海的另一个重要探索在于，积极尝试让市民以全过程民主的方式参与城市建设和城市更新，作为城市社会“马赛克”的社区力量在这个过程中逐渐兴起。社区存在于以相互依赖为基础的、具有一定程度社会内聚力的地区，反过来又形成了习俗、品味以及思考和说话方式上的一致性。从趋势来看，旧城片区更新项目正从政府与开发商紧密合作的PPP模式（Public-Private Partnership），转向公私社区及第三方伙伴关系（Public-Private-Community and other third sectors）的PPCt模式。①“Public”仍指政府；“Private”指真正的组织实施机构，主要是开发商；“Community”主要指居委会、业委会、居民代表等代表社区的组织群体；“other third sector”指涵盖设计院、独立设计师、居民兴趣小组、NGO机构、周边商户、周边教育医疗等跟项目改造密切相关的人群，包括关心这个区域发展的研究学者、学生、民间群体等。参见贺沛：《从PPP到PPCt:旧城片区更新的转型架构与治理结构》，“PPP产业大讲堂”公众号，2021年2月8日，https://mp.weixin.qq.com/s/nMB1o5kRqaHLTyY_CXvUjw；《中外城市更新中的PPP—PPCt模式比较》，“PPP产业大讲堂”公众号，2021年9月30日，https://mp.weixin.qq.com/s/1pt7PSCjelnNchABV5fQkg。在上海的一些地区，城市建设与城市更新通过激发方方面面的积极性、主动性、创造性，初步形成了凝聚全社会共识和力量的参与模式，市民群众正在成为社区营造、家园建设的主体，十分符合今年颁布的《上海城市更新条例》中提出的要“建立健全城市更新公众参与机制，依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权”的精神。

以笔者长期参与调研并关注的愚园路街区为例，愚园路地处历史风貌区，是64条永不拓宽的马路之一，历史上是以新里弄堂为主的居住区，符合小街段、混合型、多样性的特征。与过去的愚园路相比，居民反映现在的街道社区“好像改了什么，又好像没改什么”，②陈蔚镇、罗洁梅：《透视上海大都市文化场景——以愚园路、巨鹿路、番禺路为例》，徐锦江主编、郑崇选执行主编：《2021上海文化发展报告》，上海：上海社会科学院出版社，2021年，第129页。表层的变化发生在街区样貌上以及历史“起源”与潮流“新开端”的对流和汇流上，深层的变化在于当地居民所营造的独特社区文化。眼下，红色文化宣讲团、阿基米德“愚园路电台”、愚园雅集、“愚园路上”、故事商店、③相关报道参见《愚园路上的“故事商店”又出新的“花头经”，你来吗？》，澎湃新闻，2021年8月23日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14175675。“社趣更馨”、沿街商户微信群等社会民间团体已经成为形塑社区文化的生力军。积极参与街区保护和建设的居民，通过出版书籍、拍摄纪录片和短视频，积极挖掘愚园路的历史文化，同时以志愿者身份向街区内的中小学学生宣讲区域文化。这些热心参与的居民经常为愚园路的历史风貌保护和微更新出谋划策，营造了街区良好的商业氛围。在自发组织的社区居民聚会中，参加者不仅有街道和居委会干部，还有在地艺术家、中学校长、小学辅导员、学者、记者以及获得白玉兰奖的“老外”居民。聚会活动中恋地情结浓郁，“原住民”和“新移民”交流互动，其气氛之融洽令人难以忘怀，让人体会到在一个以陌生人为特征的大都市里重建社区邻里关系的可能性。从“越界筑路”地区到“生活美学街区”，愚园路正成为城市文化创新和建构人文城市的街区样本——同时具备便利、安全、舒适的基本需求和时尚、美学、未来的升级需求，这样的街区既是最为理想的“15分钟生活圈”，又是可供观览的全域旅游区，既“记得住乡愁”，又“找得到未来”。正是因为人人都有序参与其中，激活基层社区每一个细胞单元，才有可能造就“人人都是软实力”的生动局面，造就一个文化多样、多阶层和谐共生的“活化”社区。

除了愚园路，在各级政府支持下，徐汇区构建的社区“邻里汇、汇邻里，美好生活共同体”，同济大学教授组织开展多年的“活力南昌路文化艺术季”活动，由“建筑可阅读”宣传大使主理的位于陕西北路的中国历史文化名街展示咨询中心，年轻艺术家在新华路街区开展的“大鱼社区营造”系列创意活动，都作为实验探索，为所在街区的有机更新和社区“活化”发挥了民间多元主体的参与作用。

“人民城市”强调基层的全过程人民民主，强调共建、共治、共享。其中社区邻里建设很重要。2021年9月15日，中共上海市委书记李强去愚园路江苏路街道社区考察人民建议征集联系点，就是调研“基层全过程民主”在社区的实践。上海在城市建设中重视在地精神的发挥和属地居民审美趣味的培养，推行可持续参与式城市更新，打造全过程人民民主最佳实践地的设想正在基层一步步落实。

四、结论

今天，西方的城市发展已经相对固化，中国的城市发展却还如火如荼，城市理论发展的实践基础，正逐渐转移到以中国为代表的新兴国家中，中国的城市实践将为未来城市理论发展提供丰富的实证基础。在这个大的时代背景下，“人民城市”理念的提出正当其时，一切“以人民为中心”，以生产、生活、生态和生命的有机统一为建设基础，以幸福感、获得感、安全感“三感”为衡量标准，构成了中国特色城市发展理论的主体。作为排头兵、先行者的社会主义现代化国际大都市上海，无疑应该在成为卓越的全球城市的过程中，既为中国特色的城市更新，又为世界城市发展模式提供新鲜经验和未来方向。

从形体主义转向人文主义，将宏大的“空中视角”转变为贴近人民生活的“地面视角”，将单一资本驱动的企业城市转变为把人民综合利益放在首位的“人民城市”，将是不可阻挡的世界潮流。“人民城市”需要来自基层的首创精神，而基层的首创精神离不开共建、共治、共享的全过程民主，只有让民众有机会自觉参与到城市建设和发展的全过程中来，才能面对现阶段处于复杂发展期的中国城市，破解迷思和误区，具备驾驭“有序复杂性”的能力，而不是停留于单一的思维。

硬实力让城市强大，软实力让城市伟大——城市的强大和伟大，应该始终以人民的利益为宗旨。如何将全面提升软实力与全面建设“人民城市”紧密联系起来，将治理的实效真正落实到人民的实感上，将是今后一个时期我国城市建设的关键所在。城市规划思想家芒福德在他的煌煌巨著《城市发展史》的“特大城市神话”一章收尾时充满感情地说道：“让生命世界的形象、力量和目的，重新回归人类生存中心。”①刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变与前景》，第525页。从本质上说，城市建设的最后旨归，应该是实现人类社会的最高理想，即马克思、恩格斯在《共产党宣言》中提出的“人的自由全面发展”。