官员财产申报制度改革的财产私有权益保护

2021-11-30柴慧婕

哈尔滨师范大学社会科学学报 2021年4期

柴慧婕

(河南警察学院法律系，河南郑州 450046)

腐败是一个古老的历史毒瘤，因此，财产申报制度被喻为党政建设中的一缕阳光。所谓财产，指私有财产(包括有形财产、无形财产)，这其中包括现有法律中关于“物”的所有总结，是将财产申报给特定组织并接受长期监督的一项制度[1](P26-32)。按照辩证思维来讲，同时还兼具通过上述制度，证明职务期间的所有经济收入都是合法的目的。但同时，尊重个人隐私，限制执法以及情报机构对该国公民进行过度监督等呼声也占有一席之地。

官员们对该项制度并不陌生，表明他们有很好的舆论基础，但普遍对申报制度的未来发展持悲观态度[2]。因为理论上讲，作为制度的创新和改革打破了旧的平衡，容易对原政府成员产生更大的影响。在这场博弈中，受损的利益集团将加以抵制和阻挠。官员受到官僚的历史文化影响，具有一定优越感，他们不愿意受到别人的监督，心理上有“保护个人隐私”的低调想法。面对这一阻力，当前我国官员申报制度还不能由“规定”升格为“法定”，譬如“公务员财产申报法”等规定，它伴随着“个人隐私保护”、国家和社会稳定及其他诸多条件还不够成熟的质疑。在完善的官员财产申报制度的进程中，如何平衡官员财产申报与财产私有权之间的关系是始终绕不开的课题。不难理解，尽管官员拥有一定的公共权力资源，但从宪法规定的角度来看，他们首先作为普通自然人，在民法中享有隐私权保护是合理的。因此，从法律体系设计上较为清晰地界定官员财产申报与财产私有权之间关系，是建立完善官员财产申报制度的关键。

笔者通过梳理我国官员财产申报制度的现状及问题，分析其阻力因素并总结已经取得一定成效的优秀经验，为未来该项制度更加完善奠定坚实基础。具体阻力方面表现为，很难平衡官员财产申报制度与官员个人的财产、以及涉及个人隐私权益保护的博弈问题。有关财务信息、外汇等财产登记实名制、官员财产申报相关的过程手段是否完善，例如，申报系统和相关技术是否成熟，还是另有漏洞？实际上，目前与中国官员财产申报有关的一些系统和技术正处于逐渐完善进程中，因为我们已经意识到此项改进完善已成为制度构建的重要环节之一。在完善的制度保障下，即使官员的财产相对较多，也能很容易地获得人们的理解和社会尊重，并受到国家和法律的保护。这显然不能成为官员财产申报制度被阻止的核心原因。

一、申报制度现状及影响因素分析

(一)制度现状及尚存问题

梳理我国官员财产申报制度的进程，总结出已经取得一定成效的优秀经验，通过分析尚存阻力因素为未来该项制度更加完善奠定坚实基础。在财务信息、外汇、财产登记实名制等官员财产申报相关的支持系统和技术已趋于成熟的当下[3](P109-113)，制度完备进程正逐渐趋于成熟。然而，在完善进程中，我们也发现有关阻力方面的表征现象，很难平衡财产申报制度与官员的财产及个人隐私之间的博弈问题。

第一，文件形式比法律形式效率低。目前，由中共中央纪委和中共中央组织部联合发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》)整体看来还属于政策层面[4](P57-59)，缺乏法律法规的权威性及普及性。内容上也过于笼统，缺乏具体操作程序等细节方面的指导。我们通过批评与总结借鉴西方国家的诸多构建方式的做法，可以对比出如果将申报制度直接纳入法规中，势必达到很好的社会震慑及预防效果，并能针对一些违规行为进行有法可依的制裁，约束力等方面都比普通的政策法规更严格更规范，可以起到警钟长鸣的效果。到目前为止，虽然我们早在1994年就已经看到了国家对“财产申报法”的规划，但它仍然未形成完善的成型系统，反而导致繁冗的政府性文件积累，没有清晰体系便于实际运用，就势必会影响反腐治理的效果及进程。

第二，申报主体范围不明确。《规定(试行)》将主体定为党政机关和现任企事业单位领导干部。这些公务员序列人员固然是申报主体，但并不够全面具体。例如，各省市级以及乡镇村等纵向问题没有明确，甚至现实中很多基层政权机构存在更大漏洞和不良环境助长腐败现象发生。有学者认为，部队有必要对一定级别军官进行财产申报，可以考虑内部进行单独的监控申报机制。1997年《刑法》第三百九十五条规定的“巨额财产来源不明罪”的犯罪主体指国家工作人员。本国工作人员是指所有公务员，这与“条例”(审判)的主体不一致，不利于实务管理，实施制度会出现混乱现象。

第三，申报内容实际操作性差。《规定(试行)》中的家庭财产包括九种类别，内容上基本涵盖了主要的财产内容，但实际操作中贵重物品、财物等不具备可查性，申报无法监控也自然可能成为一纸空文，另外近亲属财产状况还有待明确申报范围及具体内容，并未深刻剖析与财产私有权利冲突问题。

第四，申报公开问题。纵观各国的立法中申报程序上大致包括三个环节，初始申报、日常申报和离任申报[5]。《规定(试行)》在这方面确实有了很大改善，表明中央纪律检查委员会和中央组织部可以核实审查领导干部的家庭财产，并未考虑作为民事主体角色的当事人对自身财产等状况的隐私权保护问题。

第五，申报无专门的受理与审查机构。目前，国内是向本单位人事部门报告，然后向上级组织部门和纪检委员会报告备案。我国的财产申报似乎没有相对独立的专门接受和审查组织，缺乏系统的控制，极易受到人为干预，不利于信息的核查和管理。此外，受理过程及审查分部门进行，造成信息掌握的重复劳动，分散精力，并未起到相互补足监督的作用。现实操作过程中极有可能停留在趋于表面的尴尬状态。所以，通过实践调查，笔者发现需要有专门的受理和审查机构，并根据不同层级可以做到确保申报财产过程的权威性，达到公平公正且有效信息保护目的。

第六，违反规定惩治法度问题。《规定(试行)》中的处罚方式有三个要点：责令申报、批评教育、党纪处分。在承担行政责任、惩罚程度上，许多国家用到了更为严格的刑事责任，而我们可能会使制度实施的威慑力方面大打折扣。但另一角度上来看，大大避免了实施报告制度而导致官员财产隐私泄露的现象发生。我们需要综合分析，寻找一个平衡点达到既实现执行效果又达到良好保护作用的结果。

(二)影响因素分析

现今财产申报制度对官员的普及程度较高，表明近30年来我国实施的领导干部申报制度已完成舆论基础阶段，通过现有财产申报制度实施状态的问卷及调查分析得出结论：首先，财产申报涉及隐私权，主流群体认为隐私未被侵权。其次，财产申报是否有效预防腐败的问题，普遍一致认可有效性的同时，但更多的人认为这种制度不是灵丹妙药。认为只是在一定程度上加大了对官员的监督力度，并不是从根源解决腐败的办法，所以，我们应当对这一问题有更清醒的认识。大部分官员对该申报的未来发展前景并不十分乐观，即使乐观者也仍持谨慎的态度。综合调查分析，导致以上结论的因素按顺序依次为：缺乏相应的问责机制，导致大量虚假声明或无效声明；强制性立法和相关制度规定不充分，尚未完全普及；制度机制不完善，制度和法规不健全；监督体系乏力，社会监督不足；高水平的领导力不够强大。当然，我们已经逐渐完成普及的国家征信体系、金融机构实名制认证及电子交易网络化，这是很大利好。

近年来，我们可以明显感受到这其中很多因素都在不同程度地改变着，例如，大力普及的金融实名制与征信体系的实践运用；在互联网+大数据的环境下，使得虚假申报和无效申报无路可逃；刚刚全面实施的税收申报系统也无疑可以作为一项一举多得的监督体系，达到申报内容的监督作用。这些举措都不同程度体现了我国政府强势的推动力和执行力，大大增加了广大民众的社会信任感和信心。

从监管机构的角度来看，首选需要建立一个专门的监管机构。引用原中央纪委副书记刘锡荣的话：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚。”目前，利用现有的组织、纪检和银行部门加强协调，建立信息资源共享机制是一种较为可行的措施。同时，设立的专门监管机构主要进行核查和行使监督权的工作，同时督促并扩大舆论监督，提高社会上的监督范围，目的是提高财产申报制度的监督机能。

二、申报制度改革应界定的几个问题

要很好解决财产申报与财产私权之间的关系平衡，需要首先分析导致两者权利博弈的本质影响因素。

(一)申报义务的边界问题

完善官员财产申报制度，有必要从组织层面和制度层面探讨官员财产申报义务的界限。官员比非官员承担更多，这是他们运用公共权力资源的交换条件。在权利和责任互惠原则下，他们向组织公布自己的私有财产信息，这也反映了组织对相应公共权力资源的资格审查。因此，官员有义务提交财产申报，且其申报的目的是确定的：一是展示自己资格审查和确保自身廉洁的必要方式。二是为了达到有效的约束和规范公务员行为的目的[6](P352)。

(二)申报信息的范围问题

官员财产申报信息的现状直接植根于官员财产申报的义务界限，并进一步植根于官员权利和责任的相统一原则。但是，在实践中导致一些误区，即官员在进行财产申报时倾向于扩大申报范围，例如将配偶和子女的财产状况一并申报[7](P74-78)。关于近亲属财产申报范围问题应该指出的是，虽然扩大财产申报的目的是为了防止裙带关系的发生，但也涉嫌侵犯公民的隐私，两者的平衡关系就很是重要，在《条例(试行)》中，已经做了很多改进。

(三)申报信息的归口问题

官员财产的申报和公开是两个制度环节，其中申报是前提，公开环节是体现公众的知情权和监督权的。官员财产申报和披露的主要问题是申报对象和由监督的问题。有专家建议，接受公务员财产申报的机构，应当由全国人民代表大会通过专门法律设立代理机构对全国人大直接负责。“向谁公开”的问题比较简单。“向谁申报”的问题则复杂得多。例如，在中国香港特别行政区的法治框架下，各个政治机构体系分布相对清晰，廉政公署相对容易在政治和民主原则的基础上获得合理定位。但是，在大陆地区的政治结构中，权力结构之间的关系是繁冗的。

三、官员财产申报与财产私有权平衡关系分析

以上基于理性的视角从三个方面对官员财产申报做了梳理和分析，这也为我们分析“官员财产申报与财产私有权之间的平衡”创造了条件。

(一)申报边界与财产私有权之间的平衡

从基本理论来理解“财产的私权性质”，应包括财产所有权，财产处置权和收益权等整体权利内容。这表明，财产私权赋予官员决定是否公布财产信息的权利，这一权利基本上是公民享有的“隐私权”。关于官员财产申报法有三个要点需要澄清：首先，是全面申报。关于这一问题，笔者通过相关政策性法律法规的梳理，提出一些具体实务面临的问题。第一，近亲属财产申报范围。申报主体“近亲属”范围中包含配偶及子女财产状况；第二，申报财产边界问题进行厘清。结合民事法规婚姻家庭中财产归属权解读，划分婚前财产及子女婚后共同财产的申报外延范畴。其次，是公开申报。例如，可以尽量避免普通存款的公开，但对所有投资收益性质的都应做详细申报及适当公开；包括理财性质的保险类等等。此外，例如房产等产权归属的申报要做到必要的隐私保护环节，避免多数申报主体顾虑的社会公众影响力问题，在当下互联网时代，网络信息公开的同时容易带来双刃剑的正负两面影响，且往往会是无法预估的舆论浪潮冲击，容易被别有用心之人恶意利用或操控，因此，为避免私有权利的隐私被侵犯现象的发生，我们需要更细化公开申报环节的每个细节，做到周全周到。最后，是方便查阅。根据隐私权相关法律视角的分析，只要官员财产申报流程能够尽可能地提高具体范围，合理管理相关信息就可以达到平衡两者的目的。查阅流程及管理部门等都可以做到在保证隐私的前提下，在完善管理机制下有条不紊地实施。

(二)财产私有权与申报归口之间的平衡

官员财产信息的扩散与官员任期的有限期限之间存在矛盾。如上文所说，即使官员财产信息属于合规范围，随着财产信息的发布，信息共振也将形成一个相对封闭的圈子。它对工作中官员的人际互动产生了微妙的影响。同时，这一影响并不会因官员任期的结束而消失。特别是在我国人际社会的特点下，这种微妙影响所积累的消极因素不容小觑。总之，财产申报管理必须严格，以防止信息丢失的发生。这与“阳光信息化”的报告要求之间必须保持微妙的平衡。

(三)申报审查与申报追责之间的平衡

私有财产权与申报认定之间的平衡在申报和登记的类型中，建立了三个阶段的申报：初任、日常及离职申报，并在一定年限内离职后还应在一定范围内增加跟踪申报。同时，完善财产申报的档案管理，包括转出和转入制度。两个关键点是确保财产申报公示与责任追究。当前，我国还没有独立的受理与审查机构。在现行的“规定(试行)”中，单位的组织和人事部门负责接收，然后向上级组织部门和纪检委员会报告备案[8](P35-37)。这样，财产申报似乎没有相对独立的验收和审查机构。而且，如果接收的人事部门与审查监督机构分开，很难实现集中监督，这很容易导致各行其事的权利分散。另外，由于上级组织部门和纪律委员会只负责备案，并且不审查，似乎财产申报只是表面的工作，很难达到预期的效果[9](P39-43)。笔者建议申报进行分层划分，并且设立独立的机构，不受任何部门的干涉，这样可以保证财产申报的公正性和权威性。

四、平衡官员财产申报与财产私有权关系面临的难题

(一)组织生态问题

要在两者之间建立平衡的关系，就必须在党组织内获得制度保障。在党管干部和制度约束干部的原则下，实行官员财产申报制度。只有在制度的保护下，我们才能避免申报范围的扩大，信息的丢失和认定。因此，在建立两者之间的平衡的同时，有必要长期优化组织生态，使官员财产申报活动能够在正常轨道上运行。同时，在行政监督过程中，监管机构仍然不足，缺乏权威，导致 “形式”监督。纵观普遍的行政监督方式，理论上应该是具有较高或同等法律地位的。但是，在具体的司法实践中，大多数现象是监督权与行政权力混合在一起，往往由同级行政官员领导。申报财产时，在某种程度上作为执行领导者的官员既是申报者又是监督者。

(二)官员心态问题

党的十九大以来，中央的反腐败工作不断加强。这种冲击将深刻影响各级官员的心理感受和职业期望。随着官员财产申报制度的实施，这将不可避免地导致一些官员的“联想”，这将在申报过程中造成不必要的失范。为此，官员的心理干预和思想政治教育是各级党组织需要开展的工作。在具体问题上，有必要正视财产申报制度的初衷，认识到它与法律保护私有财产并非冲突。本着这一原则，也安抚了一些官员的后顾之忧，也应正视财产问题。这些都需要社会各级正确、积极地理解它。

(三)舆论引导问题

这里的舆论引导包括组织内部的舆论引导和社会舆论的引导。随着互联网信息的不断发展，人们对行政人员及其行政行为的监督更加及时、便捷。不难发现，如果舆论缺乏有效的积极引导，这将不可避免地干扰组织对官员财产申报信息的认同感，不可避免地给官员带来不必要的心理负担。如果官员成为 “高风险”的职业，那么这些官员如何能够安心地为人民服务呢？

五、实务问题与对策

目前，没有独立机构负责实践中的财产申报监督。在行政监督上更是模糊，所以，具体到司法中会遇到许多现实问题。例如：涉嫌双规或贪污的官员在核查其财产状况时面临的规范及范畴问题；公安机关在调查取证“国家工作人员隐瞒不报海外存款的罪行”时涉及存款划分及定性问题；已经初步实施的财产申报过程存在许多瞒报漏报现象，行政监督机关应如何采取对应措施去纠正去呢？

(一)充分掌握申报制度的法治精神

首先，各级组织需要全面把握官员财产申报的法治精神，从而对该项制度的实施背景、实施目的、实施预期等环节进行掌握。当前不少党员干部在认识官员财产申报上存在误区，即认为这是与当前的反腐倡廉相配套的监督机制。在这一认识下，必然就使得许多官员在进行财产申报时心存顾虑。由此，各级组织在思想政治工作中应教育广大党员干部，将其作为一项党管干部的正常制度安排来看待。只有这样，才能消除目前所存在的神秘色彩。从普及法律方式上着手，对申报主体进行教育和学习，充分了解财产申报的制度的具体内容。其次，针对司法实务中的行政监督职责，要求各司法机关认真学习相关制度内容，具体了解财产申报范围，同时了解私有财产的物权性质及受保护状态。对待犯罪嫌疑人，在调查取证、办案、审案等司法活动中很好地把握财产制度及私有财产的平衡关系，划分违规财产的界限，才可以准确定罪量刑，做到有法必依。

(二)合理并有序地促进政治生态文明建设

在履行官员财产申报信息归口管理的同时，还应有序合理的推进组织政治生态文明建设。这里的政治生态文明建设，就是形成健康的组织监管环境和健全的制度规制环境。防止因个别领导的好恶来影响财产申报的范围，以及对财产信息的处置。笔者建议，应对归口管理的一把手进行责任意识教育，并在签订责任书的基础上接受申报财产官员的监督。同时，可以采取多种行政执法监督渠道，开展内外部监督机制。只有在没有监管盲点和缺乏监督的情况下，加强司法队伍建设，完善行政执法，只有有效保护公民合法保护私有财产的权益，才能促进组织的生态文明。

(三)在制度实施之前建立动员和教育机制

官员财产申报在许多国家已经实施多年，且已成为一项正常的制度安排并被公民所认识。在我国同样应当如此，官员财产申报制度应被看作为一项正常的制度安排，而不是仅仅与当前反腐倡廉相配套的监督机制。因此，党委还需要针对这些官员的顾虑进行事前动员和思政教育，通过使官员摆正权力观而正视财产申报的职能。笔者建议，可以通过比较国外财产申报案例，来消除官员们内心中对该项制度过度解读的焦虑情绪。同时在制度上更完善私有财产权益的有效保护，以及申报财产内容的严格管理制度，以司法机关的行政手段实施监督和管理，为了消除顾虑，申请人必须积极配合完成财产申报制度。