后藤新平与“帝都复兴计划”

李 萌，吴 玲

(哈尔滨师范大学 历史文化学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

1923年9月1日发生的关东大地震给日本造成了严重的人员伤亡与经济损失。此次地震引发的火灾使首都东京大部分地区机能受损，灾后成立的山本权兵卫内阁任命内务大臣后藤新平负责东京灾后建设的“帝都复兴计划”。当时，政府及社会的目光均集中于与国家发展息息相关的政治、经济、外交等领域，后藤是极少数长期关注城市建设的政治家。在山本内阁执政的四个月时间中，后藤领导帝都复兴院完成了整个复兴计划的制定。虽然计划的预算和内容被大幅缩减，但最终被议会通过，为东京的震灾复兴工作提供了科学的计划指导。本文旨在探究后藤的东京复兴规划构想及其围绕“帝都复兴计划”制定展开的一系列活动，揭示后藤东京复兴规划构想的局限及影响。

一、后藤新平与城市规划

后藤新平出身于水泽藩下级武士家庭，1873年自贺川医学院毕业后，先后就职于爱知县医院、陆军临时医院。1883年，后藤进入内务省卫生局为官，与来自苏格兰的上下水道专家伯顿视察了全国城市，并在工作中接触到“官厅集中规划”的全貌。1889年，后藤发表《国家卫生原理》，旨在提高社会对卫生事业的重视。1890年，后藤赴德国留学，亲身观察欧洲近代城市。1895年任内务省卫生局局长和台湾总督府卫生顾问。1898年3月，后藤就任台湾总督府民政长官后，依据伯顿对台湾地区卫生以及下水情况的调查，开始进行台北等市的城市改造。日俄战争后，后藤被日本当局任命为“南满洲铁道株式会社”总裁，为实现经营“满洲”这一政治性目标，后藤在大连、长春等地进行大规模城市改造和铁路开发，这为后藤后来在日本进行城市改造和规划建设提供重要实践经验。

1908年5月，后藤新平出任寺内正毅内阁内务大臣兼铁道院总裁，开始关注日本城市问题及城市规划。日本近代城市问题非常严重，尤其“心脏”东京。自明治时代后期开始，东京城下町地区人口密集，随处可见卫生条件恶劣的简陋住房，上下水道建设十分不完备，经常大规模爆发痢疾等传染病。在交通方面，东京道路铺设率过低，一旦降雨许多地区就会出现泥沼问题，交通负担愈发严重。[1](P16)虽然东京一直被日本视为展现文明开化成果的重要窗口，但实质其发展水平远未达到近代性城市所必须的基础设施建设标准。面对日益严重的“城市病”，为提高政府及民众对城市规划的重视，后藤于1917年10月担任“都市研究会”会长，致力于城市政策和城市规划知识的宣传与普及活动。此外，后藤还积极推动确立城市规划相关制度，支持“都市计划法制定运动”。因后藤在1918年4月转任外务大臣，在这之后其工作重点转变为外交方面，所以寺内内阁时期，后藤的城市规划活动更偏向于理论研究、知识宣传及对城市规划制度化与法律化的支持。

1920年12月，后藤新平在涩泽荣一的支持下被选为东京市市长。这一时期，后藤密切关注东京的城市规划发展，在“都市研究会”的月刊杂志《都市公论》中先后发表《城市改善与市民觉悟》《城市改造与城市研究会的使命》《东京市的新规划》等文章。后藤认为：“城市规划必须具有预见性。因保守顽固的思想，囿于当下的状况得过且过是不行的。”[2](P176)1921年5月，根据东京城市发展需要，后藤要求提高预算规模，制定了预算总额达8亿日元的“东京市政纲要”，计划对东京的街路、公园、水道、港湾、水运等进行整备。这一大规模城市基础设施建设计划因巨额预算和庞大构想被戏称为后藤的“大吹牛”[3](P390)，遭到政府搁置。但是，曾任东京都知事的铃木后一认为：“这一坚实计划展现了后藤新平想要建设世界一流城市的气概。”[4](P207)1922年2月，在安田善次郎的全额资助下，后藤创设“东京市政调查会”，邀请美国学者查尔斯·比尔德担任调查会顾问，这是日本最早关于城市自治与城市问题的调查机构，与内务省城市规划科相呼应。后藤期望能借此“实行科学性的长期计划”[5](P64)，刷新市政，推动城市发展。后藤非常重视调查，强调科学调查是政策立案基础。德富苏峰曾评价：“调查就像皮包一样跟在后藤身后。”[4](P208)

然而，在担任东京市长期间，因缺乏财源和强有力的后盾支持，后藤新平的城市规划构想始终无法得到大规模实践。日本学者北冈伸一认为：“东京改造确实不是东京市本身就可以解决的问题，国家政策层级的强有力支持是必要的。”[6](P195)后藤曾期望当时的首相原敬给予一定支持，但原敬被暗杀后继任的高桥是清内阁深陷政友会内部纠纷。1922年6月成立的加藤友三郎内阁实行紧缩财政，使后藤庞大的改造计划在预算上始终无法获得政府支持。1923年4月，后藤辞去东京市长一职，赴欧访问。

1923年8月24日，加藤友三郎因病逝世，“中间内阁”被迫中断。8月28日，天皇决定命山本权兵卫组阁。山本为建立“举国一致内阁”与后藤新平进行商谈，但因意见分歧，后藤并未表达明确的入阁意向。关东大地震爆发后，后藤表示，“事到如今，一定要抛下所有顾虑入阁”[7](P146)。9月2日，第二次山本权兵卫内阁正式成立，后藤担任内务大臣，主持东京震后复兴工作。

综上所述，后藤新平对城市规划的重视，实际源于其特殊的从政经历。通过在内务省卫生局的工作，后藤认识到卫生事业、上下水道改良计划对城市防疫及社会文明发展的重要性。对中国台湾及东北地区的殖民统治，使后藤获得了城市改造的实践经验。寺内内阁时期，后藤意识到城市功能的重要性，针对东京等城市存在的问题发表多次演讲，这种宣传活动在普及城市规划知识、推进城市规划制度化方面有一定的进步意义。对欧美国家的访问，给后藤以极大影响。英国伦敦等城市先进的社会政策和城市建设，使后藤意识到日本城市发展迟缓，与欧美国家之间存在差距。担任东京市长时期，后藤认为“东京作为国家的中枢神经，其兴衰与国家兴衰密切相关”[8](P153)，试图以东京的道路网络及管道建设为中心进行大规模城市基础设施改造，建设与日本国际地位相符的现代首都，提高东京的城市影响力。虽然规划构想有一定的进步意义，但当时日本缺乏进行大规模城市改造的“时机”，并且后藤忽视了财政等客观条件的限制，使计划无法取得政府重视。关东大地震后，后藤负责东京的灾后重建。面对交通、住宅、公共卫生等城市建设问题，后藤以“东京市政纲要”为蓝本提出“帝都复兴议案”，并主张设置专门的规划机构制定复兴计划，推进东京的灾后建设。

二、步步紧缩的“帝都复兴计划”

山本权兵卫内阁成立后，临时震灾救护事务局以“救护、复旧、复兴”为方针，全面开展救恤受灾民众的工作，将保障市民生活安全作为新政府的首要任务。[7](P162)因东京损毁严重，当时《大阪朝日新闻》等报纸在社论中讨论迁都京都的话题，使民众愈发陷入不安。为安定民心，天皇于9月12日颁布“复兴帝都诏书”，提出“帝都复兴三则”，确定了震灾复兴政策的基本方向：“强调东京作为政治经济枢纽和国民文化源泉，国都地位不可撼动，否定迁都；要以超越复旧的复兴为目标；帝都复兴是国家事业。”[9](P1)以此诏书为原点，山本政府取得震灾复兴的“大义名分”，开始正式推进东京复兴建设。

后藤新平认为东京作为国家政治中心和国民文化源泉，东京的灾后重建不应是简单的复旧，而是“绝佳建设完美新都的机会”[10](P159)。9月2日，后藤以“东京市政纲要”为依据，初步制定“帝都复兴根本策”。主要方针为：第一，以复兴东京为目标；第二，包括各省的复兴事业在内，整个复兴事业预算总计30亿日元；第三，参照欧美国家最新的城市规划；第四，在复兴计划的实施过程中，必须对地主采取强硬态度。

在9月6日的内阁会议上，后藤新平正式提出“帝都复兴议案”。议案主要包括三项内容：围绕复兴事业应该设置一个新独立机构和当局咨询机构；帝都复兴经费原则上是国费，其财源由内外债构成；一次性收购全部烧毁区域，加以统一改造后出售或出租。经过内阁讨论，政府采纳后藤设置独立机构和将国债作为复兴经费的建议，否决了“烧毁区域全部收购方案”。因为后藤在该方案中，以将东京改造成“不可燃的近代城市”为目标，期望在充足的资金支持下进行大规模的土地区划整理，不仅脱离当时国家财政的实际状况，还遭到了地主阶层的强烈反对。

9月19日，日本政府颁布418号敕令，设置帝都复兴审议会，作为首相最高咨询机关和审议机关，议长由首相担任。帝都复兴审议会以独立官制为基础，委员由内阁阁僚、贵族院与众议院两院代表议员、财界巨头、枢密院顾问等组成，拥有很大实权。9月23日，内阁围绕设立独立震灾机构召开会议。后藤向会议提交“复兴省设立议案”，认为：“东京复兴不是单纯的地方问题，实则是影响国运消长的重大国家问题，把帝都复兴事业作为国家事业执行，所需经费由国库负担，工作由直接特设的复兴机构掌握。”[7](P197)提倡设立复兴省作为复兴计划的决策机关和执行机关。在议案后，后藤还附加14条有关帝都复兴省的官制案。然而，后藤的提议在内阁遭到强烈反对。各省为防止权限被削弱，提出“复兴院案”，旨在避免将帝都复兴相关事务集中于一个机构。围绕两案，阁议展开激烈论争，最终通过“复兴院案”和“帝都复兴院官制”。复兴院的组织权限，虽大部分以后藤的议案为框架，但具体工作被分配于各省。9月27日，日本颁布425号敕令即“帝都复兴院官制”，设立与省同级，由内务省直辖的帝都复兴院，后藤兼任总裁，复兴院的事务范围被限制于东京以及“东京的关口”横滨。[9](P5)在复兴院任职的官员主要来自内务省都市计划科、东京市政调查会和铁道部中的“后藤派”，同时吸纳许多水道、桥梁等方面的专家。

根据“东京市政纲要”及帝都复兴院的研究结果，后藤新平在10月24日召开的内阁会议中提出“关于东京复兴事业的调查规模、所需经费的概算以及事业的实施方针”[11](P70)，使内阁明确了“帝都复兴计划”的大致轮廓。方针遵循“以东京未来的发展为基准，优先复兴烧毁区域”[11](P70)的建设目标，涵盖的具体建设计划为：扩大重要铁路干线及高速道路的扩张工程；收购必要地区的烧毁土地；在主要街路的交叉点等区域建设防灾广场；筹划新建筑物时必须遵循道路建设计划；复兴计划整体应由复兴院统制执行。完成上述计划所需预算总计约达13亿日元，其中包括东京市内街道、河川、上下水道、公园、教育设施、城市防灾设施、区域整理等建设所需的11亿日元经费，以及修复横滨港、建设横滨市的2亿日元经费。会议结束后，帝都复兴院经过一系列研究讨论，于11月1日的第一次帝都复兴院参与会上正式提出13亿预算规模的“甲案”和10亿预算规模的“乙案”，以“甲案”为第一案。此外，为提高工作效率，参与会决定复兴计划应交由“街道、公园、市场、区域规划”“港湾和运河”“横滨”[12](P61)三个委员会分别负责。11月9日，经由第二帝都复兴院参与会讨论后，复兴院通过了10亿日元预算的基础方案。

明治宪法体制下，众议院掌握预算协赞权，政府提出的预算案必须先交由众议院讨论决定。然而，在预算议案被提交议会之前，必须先经由大藏省查定，如果大藏省否定，预算就无法被实行。在复兴院对计划内容进行反复修改的同时，后藤与大藏大臣井上准之助围绕预算问题展开多次交涉。尽管后藤强烈反对缩减预算，但基于国家财政压力，大藏省必然对复兴预算进行大幅削减。由于关东大地震的影响，日本仅租税一项就减少1亿3000万日元的收入，严峻的财政状况无法支撑过于庞大的复兴计划。大藏省以政府的公债偿还能力为基准，大致确定了可以承担的预算总额。11月7日，复兴院与大藏省在商讨后达成一致，复兴计划的预算总额进一步缩减至7亿200万日元。虽然大藏省提出的预算方案与后藤最初的计划存在较大差异，但后藤在“帝都复兴根本策”中提出的30亿日元预算，包括各省及自治体所需的复兴经费，而大藏省制定的预算计划主要针对东京复兴事业。从政府财政对公债付息能力的角度出发，大藏省案较符合灾后的日本国情。

随着复兴计划逐渐成型，各种势力开始插手干预，东京复兴事业逐渐演变为政治斗争的工具。在11月24日召开的第二次帝都复兴审议会中，后藤新平主导的“帝都复兴计划”受到猛烈的攻击。会议一开始，以贵族院议员江木千之为首的审议会委员强烈反对复兴计划，枢密院顾问官伊东巳代治更是对复兴计划进行了激烈批判。为了维护大地主阶层利益，削弱后藤政治势力，伊东以计划过于理想化，不切实际为由措辞严厉地批评后藤：“如果东京复兴只有偏于理想的意义，那么非常可惜，现任内阁失去了辅佐大政的责任。”[7](P281)伊东认为计划所需的高额预算会危及日本财政基础，“应抛弃新道路计划，根据旧道路网完善水道及下水道建设，应重视工商业复兴，使东京经济迅速恢复到灾前的繁荣”[7](P291)。除财政等问题外，伊东还从宪法出发，认为复兴院忽视《土地收用法》，被征用土地价格危害了土地所有者权益，无视地主私有财产。虽然以后藤为首的复兴派与以伊东为代表的复旧派围绕东京灾后重建的规模存在分歧，并且权力争夺是双方角力的关键因素。但不可否认，复兴计划中许多内容确实过于理想，单从城市道路系统规划来看，拓宽高速铁路及干线道路幅员的计划是难以实现且存在问题的，规划缺乏资金及权力支持。

在涩泽荣一发表调停论后，山本权兵卫宣布暂时闭会，设立以伊东巳代治为委员长的特别委员会对复兴计划进行协议。委员会在讨论后制定“协定案”，该案在11月27日召开的第三次帝都复兴审议会上被通过，成为政府提交议会的复兴议案。该案大体赞成复兴计划中有关修筑新的干线道路、在东京和横滨市内建设公园和市场、充实蓄水设施和防火设备、在东京市内修筑运河等内容。修改和增加的提案有：复兴计划的预算应缩减至5亿7481万日元；适当收缩经由神保町、品川町等地区的干线道路占地规模，一些路线建设应以复旧为主，适当扩张；强调复兴计划的首要任务是迅速完成东京市内的上下水道及地下埋设物建设，费用暂时从国库支出；市区住宅用地的整理应完全委任于东京、横滨两市的自治体；将“帝都复兴计划”的实施期限改为5年；暂时搁置制定东京复兴的相关法律；关于东京筑港和京滨运河交由议会讨论。[7](P333)伊藤哲夫认为，该案相对于复兴院方案，更加偏重“眼前的复旧”[13](P12)。“协定案”主要基于东京灾后的城市现状对复兴计划进行调整，废止了京滨运河和一部分道路的建设计划，并压缩了靖国路等干线的路幅宽度，在灾后日本财政吃紧的局面下，具有一定现实意义。

12月11日，日本召开第47届帝国议会。政府方面针对灾后复兴事业共提出四项议案，主要包括：东京复兴预算案；以土地区划整理为中心的东京复兴计划法案；临时物资供给令；临时物资特别会计令。在议会的开幕演讲中，山本权兵卫提出“关于帝都复兴的计划，在所有设施中以实质为主，以外观为辅，以国民的实际生活为基础”[4](P217)，竭力论证“帝都复兴计划”符合日本灾后建设的现实需求。然而，议会多数党政友会对复兴计划进行了苛酷的批评及削减，并于19日提交“政友会修正案”。在修正案中，政友会为维护中小地主阶层利益及实行紧缩型财政政策，以土地整理费和道路建设费为核心，对复兴预算进行约1亿600万日元的缩减，并以“适应时势稳健”为由，提出全额削减帝都复兴院70万日元的事务费，以此裁撤复兴院，由内务省负责复兴事业，从而削弱后藤新平的政治势力。实质上，政友会出于政争角度必然对后藤主导制定的“帝都复兴计划”进行激烈批判。后藤一直反对众议院多数，主张“官僚政治”，倡导制定“普通选举法”，在政治理念方面与政友会有极大分歧及冲突。

针对“政友会修正案”，政府召开紧急阁议。犬养毅等阁僚主张解散议会，进行总选举，但后藤新平选择支持山本权兵卫的主张，接受修正案，以此维护现任政府。后藤提出：“东京复兴属于百年大计，虽然期望没有任何遗漏，但鉴于市民所处的窘迫现状，应忍难以忍受之事，暂时同意议会的修正，期待计划早日完成。”[7](P395)可见，对后藤来说，尽管缩减的预算要求阻碍了东京复兴事业的全面展开，使得复兴院无法对城区规划进行大范围调整，但确保“帝都复兴计划”的顺利通过是至关重要的。在灾后的日本社会，山本内阁因缺乏政党支持，也未有强有力的政治后盾，在东京重建工作中受到各方势力合击，受限极大，如果强行解散议会，不仅会使政府陷入困境，还会延误复兴工作的推进，阻碍东京灾后建设的步伐。政府最终在讨论后达成一致，接受修正案。12月19日，议会通过4亿6800万日元预算总额的“帝都复兴计划”，24日，日本正式公布《特别都市计划法》。12月29日，山本内阁因“虎门事件”引咎辞职，后藤失去了继续推进复兴计划的实践机会，转而通过都市研究会和东京市政调查会支持东京复兴工作。

在山本内阁存续的4个月间，从30亿日元复兴预算的“大构想”到“政友会修正案”，后藤新平庞大的“帝都复兴计划”经过多次预算缩减与内容增减，最终通过审议。虽然后藤最初的规划构想脱离当时的财政基础，并且围绕市区土地整理等问题，后藤与帝都复兴审议会及议会间产生纠纷，导致计划内容被大幅压缩，最终主要集中于道路建设。但从总体上看，“帝都复兴计划”以系统调查为基准，以完整健全的东京复兴事业为目标，为东京的灾后城市建设提供了较为科学的计划指导，促进了东京的城市发展。

三、东京复兴计划构想的局限及影响

1924年，后藤新平在“告东京市民复兴事业的成败”中提出：“尽管出现了复兴萌芽，但复兴事业的计划基本失败。”[11](P110)可见，在后藤看来，尽管“帝都复兴计划”最终得以通过，但因缺乏大调查机构、政友会等政党的专横，东京复兴计划构想遭到极大挫折，以失败告终。在根本上，后藤的东京复兴计划构想具有一定的局限性。首先，后藤缺乏对预算问题重要性的认识。地震爆发后，日本国家财政负担严重，无法支持大规模的计划预算，面对高额预算，东京之外的资本家和地主认为东京复兴需花费巨额国费，东京的资本家和地主更希望获得国家补助和政府援助，所以实业界主张尽可能消减经费，军部也因军费需求主张削减预算规模。然而，后藤最初提出的预算庞大的复兴计划脱离当时日本的财政基础，使政府及社会对复兴计划的关注主要集中于预算规模，引发诸多争议；其次，后藤在“帝都复兴议案”中提出的“一次性收购全部烧毁区域”的土地收购计划缺乏实践基础。福冈峻治认为：“后藤希望以土地公有实现土地市有，从而推进城市主义，以彻底的土地区域整理，进行大规模的城市基础设施建设，这也与他提出的复兴费用应由国家负担相对应。”[14](P120)但从复兴计划内容的变迁出发，后藤的这一构想被不断缩小和转换，因为收购计划对地主、政党等固有政治势力的利益挑战，缺乏群众性基础、稳固的权力后盾及充足的资金支持，最终沦为空谈。

尽管议会最终通过的复兴方案在内容及规模上与后藤新平最初的计划构想有很大差别，但从起草“帝都复兴议案”到接受“政友会修正案”，如果只以“帝都复兴计划”这一项事业为中心，后藤始终是“帝都复兴计划”的主导者。正如井上准之助的评价：“东京复兴的基础完全是由后藤子爵的想法形成。”[11](P119)后藤的东京复兴计划构想对日本的灾后建设产生了十分深刻的影响。第一，后藤强调东京的灾后建设不应止于复旧，而是应追求创造性的复兴，带领政府内的复兴派以积极的态度展开东京城市建设工作，推动了东京近代城市化发展；第二，根据后藤的议案，政府成功建立了帝都复兴审议会和帝都复兴院等专门机构，提高了复兴工作效率；第三，后藤十分重视专业人才，其麾下的池田宏、佐野利器等专业官僚为东京的灾后城市建设做出了重要贡献；第四，后藤对城市功能、市民生活、防灾设施等方面的关注，增强了复兴计划的科学性，也使计划内容避免了消极性复旧主义影响。北冈伸一认为：“复兴计划巧妙地导入了以往东京的城市空间和居民的生活传统，留有封建时期江户残影的东京将蜕变为划时代的城市。”[6](P209)

在当时的日本社会，抛开政治利益和预算负担，城市区域规划的具体内容和未来功能并未得到充分认识。从这个角度说，后藤是少数具有城市规划知识的政治家，为此后的震灾复兴工作奠定了良好基础。后藤针对重新整顿中央批发市场等公共设施提出的诸多建议，对昭和路、大政路、隅田公园、山下公园、吾妻桥、厩桥的建设构想，构筑了现在的东京城市框架，成为日本灾后建设工作的积极范例。曾担任关东大地震及东京复兴事业元首代理的昭和天皇在1983年回顾说：“在震灾过程中虽然有许多体验，但最想说的是后藤新平制定了一个非常庞大的复兴计划，如果当时能够全面实施，恐怕二战中东京受到的战争灾害能够用大幅减轻，事到如今，当初没有全面实施后藤新平的复兴计划，实在是一件非常遗憾的事情。”[1](P235)后藤对日本灾后东京复兴事业的指导值得探讨和深思，“帝都复兴计划”制定与实施的过程，也成为日本政治权力博弈的缩影，影响了关东大地震后的日本城市建设。