是否可以通过提起行政公益诉讼保护未成年人犯罪记录

刘宁 杨扬 巫雨蒙

[案情]2020年10月至2021年4月间，陈某（1994年生，作案时16周岁，因犯聚众斗殴罪被判处有期徒刑1年9个月，缓刑2年）、王某（1989年生，作案时17周岁，因犯盗窃罪被判处罚金2000元）、张某（1997年生，作案时17周岁，因犯盗窃罪作相对不起诉）在求职过程中，因公安机关拒不出具无违法犯罪记录证明、违规向用人单位透露未成年时的犯罪记录，导致未能顺利入职。

本案中，检察机关采用何种方式予以监督存在两种分歧意见。第一种意见认为，根据《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第69条，检察机关发现有关机关对未成年人犯罪记录，不应当允许查询而允许查询或者不应当提供而提供的，应当依法提出纠正意见。由于本案的公安机关未依法履行犯罪记录封存职责，违反了上述规定，可以依据《人民检察院检察建议工作规定》之规定，制发社会治理检察建议予以监督。第二种意见认为，检察机关可以启动行政公益诉讼程序。公安机关向用人单位违规、拒不出具违法犯罪记录证明，系不依法履行行政管理的职责，侵害了未成年人的平等就业权，损害社会公共利益，可制发行政公益诉讼诉前检察建议予以监督。

[速解]笔者赞同第二种意见。首先，虽然犯罪记录封存、管理，主要实施于刑事诉讼环节，但公安机关出具犯罪记录证明的工作并非发生在刑事司法领域。根据公安部等12部门联合出台的《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》，公安机关在履行行政管理职责时，具有出具犯罪记录证明的法定职责。本案中，公安机关向用人单位违规泄露已被封存的犯罪记录，或为规避可能带来的不利后果，而拒绝出具“无违法犯罪记录”，是在实施户籍治安管理时，未依法履行法定职责而作出的，对行政相对人（未成年人）的权利义务产生实际影响的行政证明行为，行为本身具有可诉性，符合行政公益诉讼的监督范围。

其次，公安机关的行为损害了社会公共利益。公益性是未成年人合法權益的重要属性。“只要行为的侵害不限定于某个特定未成年人，即可构成涉及公共利益”。[1]公安机关多次违规透露或拒不出具违法犯罪记录，使多名未成年人成年后的平等就业权受到了本不应有的歧视，损害了其合法权益。同时，犯罪记录封存作为国家实施的促进罪错未成年人无障碍回归社会的一项重要举措，封存的犯罪记录失密，直接损害了罪错未成年人及其家庭成员对法律的合理信赖，影响社会的整体稳定和利益。

最后，提起行政公益诉讼更有利于保护未成年人合法权益。行政诉讼法规定，发出诉前检察建议后，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。可见，相较于社会治理检察建议，公益诉讼具有相当的约束力和强制力。诉前检察建议作为提起公益诉讼的前置程序，具有引而不发的强制性和震慑力，有利于提醒被监督单位检察建议的制度刚性，特别是能够利用公益诉讼权威性、便利性、高效性、力度大等优势，为营造有利于罪错未成年人融入社会、正常就业的良好环境贡献检察力量。