社会治理检察建议法治化的检视与建构

姜雨奇 葛路 陈杰

摘 要：社会治理检察建议在开启我国全面建设社会主义法治化、检察工作法治化的新征程中发挥着重要作用。然而，在实践中存在社会治理检察建议理念认识有偏差、产品优质标准不明晰、案件化办理模式未确立、制发方式偏个体、支撑机制较匮乏等现实积弊。借鉴域外国家类似制度，可以质量为核心、规范为抓手做到品质刚性，构建检察建议三大支撑机制实现程序刚性，做实检察建议效果导向提升监督效果刚性，建构社会治理检察建议法治化路径。

关键词：社会治理 检察建议 法治化 路径选择

一、现状检视：社会治理检察建议新阶段的现实积弊

社会治理检察建议一般指检察机关在履职过程中发现的违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警和防控、给予相关人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒等问题提出的改进工作、完善治理的建议。[1]因其具有关照社会现实的直接性、体现法律监督的鲜明性、促进整改落实的柔韧性和推进法治建设的契合性等特征，与其他类型检察建议相较而言，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着更积极的作用。社会治理检察建议已从过去粗放型发展转向高质量发展阶段，同时新的发展阶段也面临着转变理念、转换模式、转型发展的挑战。具体体现在理念、标准、模式、方式、机制等方面。

（一）社会治理检察建议理念认识有偏差

总体来说，在司法办案中积极运用社会治理检察建议尚未形成新常态，其原因与社会治理检察建议工作理念认识有偏差密切相关。有的地方检察机关把社会治理检察建议作用发挥不充分归结于法律制度供给不足，有的认为办理诉讼案件才是“硬任务”，把制发社会治理检察建议当作“软指标，是副产品”等，导致社会治理检察建议工作重心没有从制度供给及时转向产品供给。

（二）社会治理检察建议产品优质标准不明晰

把社会治理检察建议做成优质产品，不仅应当成为理念共识，同时需要固化标准，使之落地落实。但从目前来看，社会治理检察建议供给标准不够明晰。社会治理检察建议如何才算优质？我们应该从哪些方面探究？最高人民检察院制发的一号至六号检察建议，以及近年来地方检察机关发布的优秀社会治理检察建议，都为制发社会治理检察建议提供了模板，但不少地方检察机关及其工作人员学习了解还不够，更缺乏系统梳理，指导实践效果没有充分实现。

（三）社会治理检察建议“案件化”办理模式未确立

《人民检察院检察建议工作规定》修订出台之前，社会治理检察建议一般是按照具体事项办理，实行案件化办理尚处在摸索阶段。《人民检察院检察建议工作规定》修订出台后，社会治理检察建议案件化办理正式走向实操，遗憾的是，实践中办事模式为主的工作惯性并未得到根本扭转。结合执法办案提出社会治理检察建议，主要针对监管失责、监管不力或未尽注意事项等情形，单纯按事项办理，容易出现制发不规范、效力难保障、滥发乱发等问题。目前，社会治理检察建议究竟是以办案模式为主，还是与办事模式为主，也没有形成相对统一的认识。

（四）社会治理检察建议制发方式偏个体

相较个案检察建议，从建议内容、方式特点、解决效果等角度来看，类案或综合检察建议更加贴近和满足社会治理检察建议的需求。近些年，不少地方检察机关正向以类案或综合检察建议为主制发社会治理检察建议的思路转变。但总体看来，社会治理检察建议仍是个案检察建议居多，通过类案或综合检察建议参与社会治理的整体数量相对偏少，有的虽以类案或综合检察建议之名却“有名无实”。

（五）社会治理检察建议支撑机制较匮乏

社会治理检察建议需要解决治理层面的难题，探究深层次原因，提出可行性建议。因此，其“综合性”“复杂性”“专业化”突出。笔者认为，检察机关在制发社会治理检察建议时至少做到三个阶段把控。前期要有充分的調查核实，过程中需要严格的质量把控，后期要对被建议单位整改落实提供必要支持和帮助。但从当前实际情况看，调查核实、质量监控以及后续跟踪缺乏相应机制的设计与具体规范安排，导致相关目标任务无从落地、难以实现。

二、他山之石：域外国家类似制度对比思考

域外国家关于检察建议的规定并不多，俄罗斯检察机关检察抗议和建议的制度类似我国的检察建议制度。《俄罗斯联邦检察院组织法》第3编“检察监督”中规定了检察长的抗议和建议制度，它是俄罗斯检察机关实施检察监督的一种重要法定方式。政府机关及其公职人员是检察长抗议和建议检察监督的主体，但是抗议和建议针对的对象却完全不同，抗议针对的对象是与法律、法规相抵触的法令，而建议针对的对象是一般违法现象。另外，《俄罗斯联邦检察院组织法》第 28 条规定了对侵犯人与公民权利与自由的法令的抗议，对侵犯人与公民权利与自由的违法行为的建议。在执行刑罚和采取强制措施的行政机关，羁押场所的管理机关的检察监督中，第33条规定，也可适用抗议与建议形式。[2]俄罗斯联邦对检察抗议和建议的法律规制确立检察抗议和建议为法定的监督方式、明确检察抗议和建议的界限，具有一定的强制力。

上述域外制度经验，有助于完善我国的检察建议制度。俄罗斯联邦明确规定检察抗议和建议的适用范围，即检察机关不能越权代替其他机关的原则;同时抗议和建议的对象必须在法定期限内处理，检察长根据具体情况有权决定对公职人员的违法行为依据行政违法诉讼程序起诉;规定调查权和知情权。赋予检察官对违法事实的调查权，对纠正违法活动的知情权，使检察机关能够不依赖于监督对象获取有关违法情况的信息。如进入相关办公场所，要求提供必要文件、材料，传唤工作人员，保证检察抗议和建议得到落实。上述种种措施，为我国检察建议法治化提供了参考。

根据实际情况，检察机关制发的检察建议要求也应有所不同。首先，检察机关要有自己的办理规范和流程，同时被建议机关也应至少明确检察建议的办理部门，这是检察建议制发和回复通畅的前提条件。其次，对于个案制发检察建议需个别问题相对突出且确实影响了一般社会公众的实质权利;对于类案和重大影响个案制发检察建议需进行实地调查核实、综合调研，必要时候征求广大群众和专家意见，务必做到检察建议品质过关。再次，检察机关和被建议机关定期召开专门会议或者不定期地回访，对检察建议的质量、效果进行反馈，相关情况可写进检察机关年度人大报告中。最后，检察建议的制发必须兼顾政治效果、社会效果和法律效果相统一。

三、困境破解：社会治理检察建议法治化的路径建构

当今社会是一个职能分工不断细化，权力边际越来越清晰，权力制约诉求越来越强烈的社会。[3]就社会治理检察建议而言，检察机关需要对不熟悉的领域提出有针对性的检察建议，监督过程不能高人一等，但却要技高一筹，只有对违法事项的认定和建议实现精准监督，方能做到合情合理、切实可行，实现“刚性”。

（一）以质量为核心、规范为抓手做到品质“刚性”

1.明确社会治理检察建议制发重点和程序要求。对类案或者有重大影响的个案制发的检察建议，是检察机关在办理案件过程中，对某一时期、某一地区、某一领域（行业）的某一类案件或某件特别重大影响的案件，进行调查核实、综合调研后，及时总结特点、问题、原因和规律，对相关单位提出的纠正普遍违法、堵塞治理漏洞的整改建议。从实践效果看，对于类案和重大影响个案开展检察建议集中治理，最能体现检察建议参与社会治理的积极作用，往往能够实现办理一（类）案件、监督影响一片的良好效果。工作中，可以从案件办理过程集中暴露出的社会治理苗头性、倾向性问题以及重点领域入手，加强对社会治理工作中违法问题的源头治理和系统整治。同时程序上可以发挥检察机关一体化办案优势，针对基层检察机关办案数量和类型的局限，在制发类案检察建设时，可以由市一级检察机关统筹考虑辖区内相关类案及重点个案是否具有同类特点，以此决定是否制发检察建议，进而避免一味追求数量而忽略质量的不足。

2.构建社会治理检察建议办案流程和办案模式。探索研发检察建议线上管理系统，完成检察建议线索受理、立案、制发过程、督促落实、结案反馈、归档等重要节点线上填录，实现对检察建议流程监督和过程管控。在具体程序方面，各部门拟提出检察建议的，可以由承办检察官提出申请，部门负责人审核，报研究室立项编号后，经检察长批准启动检察建议流程。依托线上管理系统，通过智能化语义识别，对关键字、案卡信息、特定条目进行对比，及时提示本院及跨院相似检察建议合并办理，实现类案及重点案件检察建议本院及上下级检察院统筹办理，构筑合力。同时由法律政策研究室负责检察建议书的审核把关，确保文书格式内容规范统一，并做好登记备案，建立专门工作台账，专人动态化管理。

3.加强社会治理检察建议相关培训和明确价值导向。针对社会治理检察建议，检察机关要定期及时地组织相关培训和研修工作，以推送典型案例、组织资深专家讲座和业务训练等形式，强化培养检察机关工作人员服务社会治理的意识。同时围绕社会治理检察建议的成效，开展优秀检察建议评选，可以通过内部选拔与公开评选方式评选优秀检察建议，并匹配构建科学的正向激励机制，充分调动相关工作人员的积极性。

（二）构建检察建议三大支撑机制实现程序“刚性”

社会治理检察建议应更加强调制发程序和制发样式的规范性，以规范性助推其刚性效果。

1.构建调查核实机制。《人民检察院组织法》、民事诉讼法规定了提出检察建议可以进行调查核实，《人民检察院检察建议工作规定》明确了调查核实的方式，但在开展深层次违法问题监督、提出综合性检察建议过程中，“外行监督内行”常常成为社会对检察机关的诟病。为此，一方面，检察官应充分行使调查核实权，通过详细查阅相关证据材料、实地走访等途径，对制发检察建议的可行性进行充分的调研论证。另一方面，可以通过邀请“咨询专家委员”“听证会”等方式，广泛邀请相关行业专家共同参与，全面分析存在的问题，增强检察建议的专业性、针对性和合理性。

2.构建质量监管机制。社会治理检察建议作为一种非程序化监督方式，其刚性来源于内容的高质量。[4]从实践来看，亟需流程监控、质量评查、统管评估等工作机制实质跟进。可以从纵向、横向两方面入手加强统管督导工作。纵向方面，构建检察长或检察委员会决定——检察官办案组承办的工作模式;横向方面，构建各业务部门主责——法律政策研究部门审核——案件管理部门统管的横向协作机制，同时构建上下级检察院的联动推进、跟进督促机制，实现全方位流程监控和质量评查。

3.构建支持配合机制支撑。最高人民检察院向中央有关部门制发关于金融监管问题社会治理检察建议书（简称“三号检察建议”）是支持配合机制落实的典范。该建议对近年来全国检察机关办理金融违法犯罪案件情况进行了专题调研，并通过与金融机构、行业监管部门协同配合机制，采取刑事、民事、行政等手段综合施策，把依法办案、追赃挽损、维护稳定结合起来，有效防止经济金融风险演化为社会风险。可以此作为参照，深入提炼经验做法，结合不同社会治理检察建议制发领域，探索构筑全方位、多维度支撑配合机制。当前阶段，主要还是通过加强沟通协作，巩固地方性规定对检察建议的保障作用，并根据实际工作需要，尝试与本地区重点领域的相关部门达成协议或出台联合意见，形成小范围外部支撑。[5]如，可以探索建立辖区重大检察建议向同级政府、人大同时报备制度，及时报告检察建议制发及回复情况。对于被建议单位在落实过程中遇到困难，需要检察机关予以支持配合的，及时提供力所能及的支持和帮助;对于被建议单位不认真落实整改的，则由同级政府和人大责成整改，构筑全方位支撑体系，提升检察建议“刚性”。

（三）做实检察建议效果导向提升监督效果的“刚性”

1.制定和完善实施细则提升社会治理检察建议执行力度。虽然《人民检察院组织法》规定了检察建议，但在实践层面仍需要更加具体细化的实施细则予以加持。正如，目前大多数地区推行的将检察建议纳入地方考评体系予以保障，就是一种较为有效的尝试。检察机关可以将此中尝试进行扩展，从地方性法律逐渐渗透入单位或行业的相关规定，甚至可以通过积累和改善，将检察建议效力，融入部门法及规章体系之中，提升检察建议执行力度。

2.以公开的形式提升落实社会治理检察建议的综合效果。以“公开促公正”，探索建立公开建议回复、及时信息通报等常态化机制。一方面，进一步扩大社会治理检察建议宣告送达的覆盖面，做到应宣告送达的全部宣告送达，同时宣告送达的时候可以邀请人大代表、政协委员、案发单位上级行业主管部门领导以及媒体代表等与被建议单位共同参加，提升被检察建议单位的重视和认可度。另一方面，及时通过互联网、微信群等对外公布被建议单位的回复情况，及时回复检察建议并整改到位的予以通报表扬，不及时回复或者整改落实不到位的，以定期汇报的方式向被建议单位同级政府、人大反馈，强化对被建议单位的监督制约。同时尝试建立同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等信息共享平台，保证重点社会治理检察建议通报及时有效，督促被建议单位自觉有效落实检察建议成为常态。

3.坚持对社会治理检察建议的定期回访促进自身完善。对于制发的社会治理检察建议，检察机关要安排专人定期通过电话联络、赴实地考察等方式考察检察建议落实效果。对于重点社会治理检察建议，检察机关与主管单位、行业协会必要時可建立协同工作机制，共同回访，通过检察机关建立与有关单位建立长效沟通，及时发现检察建议落实方面存在的问题和障碍。在定期回访的同时，可以依托专业机构、采取特定调查问卷等方式对检察建议成效进行客观评估，以此找准检察建议的发力点和着力点，推动检察建议工作不断发展完善。