信访疑难案件的困境分析与司法应对

摘 要：分析信访疑难案件困境的形成原因，表现在法律意识淡薄，原发案件办理中尚存瑕疵，信访人自身原因，司法机关不能从实体上满足信访人需求等。由此导致信访疑难案件的信访人形成选择特殊时间节点上访、改变诉求多部门上访，“抱团”上访及信访的职业化态势。办理化解此类信访疑难案件，需要坚持法治思维，加强多部门协同配合，树立司法权威，甄别案件性质、畅通司法渠道，运用公开审查机制，保障司法终结，真正实现案结事了，达到有效化解矛盾，维护社会稳定。

关键词：疑难信访 困境成因 应对策略 法律信仰

信访疑难案件，主要是指信访中不能简单地按司法程序就能轻易化解答复了解的复杂信访案件，表现出群体性、极端性、反复性的非正常、无序现象，从接待、处置、答复、化解每一步都非常艰难，是困扰各级司法机关的棘手问题。破解信访疑难案件，必须要正视不足、发现问题、精准把脉，解剖困境形成的原因，靶向發力，才能有效化解。

一、信访疑难案件困境形成的原因分析

信访疑难案件的出现，一方面要查找公权力机关自身存在的不足，如一些冤假错案和不公正现象;另一方面是信访群众因自身直接的利益格局发生变化，个人需求的无法满足，导致非正常信访不断反复，这期间的一些遭遇，又会如滚雪球般产生更为复杂疑难的信访案件。

（一）运用法律途径解决诉求的观念不深

长期以来，我国民众法律意识不足，与现代诉讼理念相背离，导致走司法诉讼的法治意识并不强，即使司法程序合理、判决公正、分配正义，仍执着于信访，追求其所谓的常识性的正义平衡感觉。司法程序时间长，信访途径解决快，人们的观念依然存在信访不信法，信上不信下，认为官大权重好办事。一旦在基层的诉求得不到满足，就会越级上访、 赴省进京等进行非正常信访，客观上造成了信访情势的恶性循环。在信访人潜意识中，个访不比集体访解决得快，正常访不如闹访解决得多，少闹不如多闹解决得好，企图通过极端的非正常信访谋求额外利益。有的案件司法机关刚一受理，当事人或律师即罗列事实甚至虚构、夸大事实，以控告信、投诉信的形式向上级部门或领导投诉，寻求干预，对司法人员施加压力，以期获得在正常司法程序中不可能得到的利益。

（二）原发案件办理及后续处理尚存瑕疵

以涉众型金融类案件为例，网络诈骗的重要犯罪嫌疑人藏匿较深，从不露面，有的躲在偏远山区，甚至躲在境外。因侦办难度大，在办案过程中难免会出现办案不全面、证据不到位情况发生，对有的嫌疑人却不能立案、无法抓捕、更不能起诉判决，信访群众则认为司法机关工作敷衍，未能全面真正打击犯罪，没有尽到责任，易触发集聚上访。各地个案处理的差别，也给信访群众产生案件办理不公的错觉。电信团伙诈骗案中，有的地方对所有参与者一律全部起诉判决;有的地方对主观恶性不深、处于底层的业务人员，视情节不作为犯罪认定，但受损失的群众就认为是司法机关包庇犯罪，从而引发信访。受损资金、涉案款物追缴不到位，也极易引发信访。司法机关办案过程首先关注的是定罪量刑的证据收集、嫌疑人的抓捕等工作，赃款追缴则是案件办理的后续工作，受各种外界因素影响，有的涉案赃款已经被犯罪分子挥霍一空、或通过第三方平台转移出境甚至已被“洗白”，资金追缴难度大、追缴比例不高。信访人初始目的就是个人利益能够兑现，否则就会认为政府部门、司法机关办案不力。

（三）信访人对自身利益的迫切需求

信访人自身认识局限和利益需求驱使也是产生信访疑难案件的原因之一。司法工作性质具有较强的专业属性，通常的释法说理未必能达到理想效果，有些信访群众，尤其是一些老年信访群众提出，“人抓进去这么长时间了，你们司法机关怎么还不还我们钱”“先把人放出来赚钱还我们”等不切实际的诉求，显然这些诉求是不可能实现的。有的信访群众即使内心认可司法机关的释法说理，但基于其自身利益还未满足，即追讨挽回损失，不愿接受司法机关的正常答复，希望通过司法机关帮助追缴他们的投资款。如达不到要求，就通过不断信访，随意控告司法机关工作人员办案不力、渎职腐败等，希望以控告信访达到挽回损失之目的。

（四）司法机关无法从实际利益上满足信访群众需求

反复多头信访问题的出现，虽然反映出他们对党和政府的信任，寄希望于司法机关，但司法机关并不具有实际利益发放的职能，也不具备主导、凝聚政府或相关职能部门的力量，唯有通过耐心释法说理，做好相关协调沟通工作。信访群众的诉求从根本上讲是要解决实际利益，这些涉及到个人的实际利益不解决，信访群众不会息诉罢访。处理实际利益需要等问题是政府行政部门的职责，检察院、法院等司法机关的法律定位决定了司法机关只能是立足法律赋予的职能，依法履行法定职责并耐心做好释法说理。信访过程中，信访人一旦得不到自己想要的答复，感觉利益实现可能受阻，便对接待部门和接访干警产生不满，甚至向上级机关控告不履职、不作为等情况。检察机关可以加强与相关单位的联系、沟通，尽可能从中促成信访群众与相关单位在实际利益上能达成一致。

二、信访疑难案件表现的非正常状态

近年来，各地都集中化解了一批信访疑难案件，但仍还有一定的存量。很多无序、违法状态的疑难信访问题呈现出新的发展态势和特点。

（一）改变诉求多部门上访情况增多

有的群众反复上访，其诉求在一个部门得不到解决时，就变换诉求到不同部门上访。如涉众型金融领域犯罪案件的投资损失群体，到政府部门上访，认为金融监管部门没有履职，导致他们上当受骗，要求赔偿挽回损失;到公安、法院要求追究相关犯罪嫌疑人的法律责任，要求重判、速判，并追缴他们的财产;到检察机关要求履行法律监督职责，快捕、快诉等。有的信访人员欲赴省进京反映诉求，被辖区派出所制止，又会增加警察限制他出行的信访理由。甚至有信访群众认为，投资到平台的钱，是支持国家建设，信访要求国家尽快归还给他们。信访群众尽管清楚司法机关不能归还他们的投资等，但仍反复不断到司法机关上访，并要求查办政府相关职能部门不履行监管职责等所谓腐败、渎职问题，是希望通过变换诉求来推动政府相关职能部门的重视，以此作为解决其补偿、赔偿、追偿问题的筹码，最终满足个人诉求。

（二） 特殊时间节点上访的选择

信访时间节点选择有明显的规律。在重大敏感的时间节点，很多赴省进京信访量会显著高于平常时间。突出表现在每年两会，由于两会时间长、规格高，是人大代表和政协委员齐聚的会议，信访群众都会抓住不放，成为进京上访的重中之重。两会前期，就有信访群众早早准备材料，选择进京的交通方式。省、市、县的两会召开期间，在各自的区域内上访量也都会明显增加。另一个重要敏感时间节点，是国际、国內重大会议的召开前，部分信访群众欲借会议召开之际想方设法上访，以便能引起高层亦或所谓国际重视。重大庆祝、纪念活动，重大节日期间也是信访群众极为关注的时间节点，建国、建党周年等庆祝活动期间，都会出现赴省进京、集体访等的非正常上访量的增加。信访群众选择在重大敏感时期频繁上访，以期引发更高规格的关注。

（三）网络时代“抱团”信访的便捷

信访疑难案件中“抱团”问题，早期在国企改制、涉拆迁征地等领域多发，当下变异到涉众金融和非法集资领域。从以往的信访情况看，到政法部门的信访群众多数是个人独立行为，彼此之间少有联系。偶有集体上访也只是一、二十人松散结伙。但近些年以来，各类征地拆迁、非法集资、电信诈骗等领域内的信访群众，多组织串联很多人先后形成人多力量大的形式集体上访，上访人员少则三四十人，多则上百人。上访人员大量聚集到司法、政府部门表达诉求，要求检察监督、公安抓捕、法院判决。该信访群体能在统一时间，集中到统一地点，表达一致的诉求，一方面由于通信方式的便捷，另一方面也不排除有专门召集人召集，有骨干力量发挥主导作用。信访人之间通过微信群、QQ群等强化联络，共同研究上访对策，相互传递交流上访信息。信访群众试图通过规模化、组织化，集中群体人员来给司法、政府等相关部门施加压力，以便实现个人诉求。

（四）极少数信访群众形成非正常的信访模式

少数信访人因长期信访，把信访当成日常生活的一部分，不信访就觉得少了精神寄托，甚至有的以上访为业。反复不断信访过程中，有信访人已摸索出一套自己的信访策略，同样的事情到不同的地方就变换成不同的诉求，去政府部门要求补偿监管，去法院要求立案审判，去公安要求立案抓人，去检察院要求法律监督。到什么部门信访，需要找什么人对话，选择什么时间信访，怎样信访才能对政府、司法机关形成压力，信访群众都有其自己独特的办法。曾经有地方少数信访群体还形成了地下小产业链，从组织召集、复印资料等一条龙安排。有的甚至以此敛财，专门印制所谓50元一本的“上访宝典”、10元一本简易“上访手册”，地下兜售国家机关的地址和电话号码，很受部分信访人员欢迎。少数信访群众反复不断非正常信访，这其中不乏有骨干领头人的影响。曾有一信访人自诩从小受老革命父亲的红色教育，每次到访检察机关都将印有“为人正直、敢说公道话、做公道事、为民排扰解难”等内容的宣传小卡片分发给信访群众，蛊惑煽动信访群众，充当信访导师，有的还收取所谓培训费。少数职业化趋势的非正常信访，已不是真正来反映诉求，而是通过上访来给政府部门施加压力和发泄自己的不满。

三、信访疑难案件的化解路径

由信访疑难案件导致的非正常疑难信访问题矛盾突出、情况复杂，已成为影响社会稳定的重要隐患。解决这类问题应变被动为主动，坚持秉公办案，实行诉访分离，改变信访不信法，完善公开审查和终结程序，通过协调整合各方力量，从而达到妥善处置化解。

（一）确立司法权威，让法律得到信仰

司法权威来源于公众对司法的信任与认同。由于司法裁判不公、司法腐败还一定程度存在，司法权威受到动摇。即便司法裁判已经生效的案件，当事人因对司法不信任，便想跳过法律程序，寻求、坚持上访，甚至已经写过承诺书服判息诉的当事人出于效仿心理，也到处信访，法内问题寻求法外解决。信访却又难以终局性地解决当事人的权利义务关系，导致无序违法等非正常信访疑难案件的出现，如此往复更加导致司法的无用论。实行诉访分离，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，纠正执法差错，保障合法权益，维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，处处体现法的存在，事事依据法的规则处理，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。在一个法治社会，社会纠纷理应依法、有序解决，而且司法应是解决社会纠纷与冲突的最后且最权威的一道防线。[1] 美国联邦法院大法官杰克逊有句名言：“我作的判决之所以是终极性的、不可推翻的，并不是因为我作的判决正确。恰恰相反，之所以判决是正确的，是因为我的判决是不可推翻的。” [2]司法权威有助于公众尊崇信仰法治的力量。

（二）甄别案件性质，畅通司法导入程序

解决疑难信访问题，要严格区分行政权与司法权，杜绝行政权对司法权的入侵，构建独立的涉法涉诉信访处理制度。把通过信访渠道反映的涉及刑事、民事、行政等诉讼权利救济的控告、申诉案件与普通信访相分离，分级归口办理管辖内控告、申诉案件。公、检、法三机关都有明确的受理范围，按照法律标准，严格准确审查诉访事由，规范受案范围，确保符合条件的涉诉信访案件能够及时得到受理，依法导入法律程序办理。既要防止司法机关的入口不畅，也不能都全盘接收。对管辖外的或已终结的信访事项，可告知信访路径，但也应恪守法律准则，不符合受理条件的不予受理，做好释法说理，维护法律尊严。信访是民意表达的重要渠道，按照信访事项“件件有回复”的总要求，严格对照法律管辖规定和诉求性质进行审查分流，在法定时限内及时公正解决人民群众的合理合法诉求，及时回复信访群众，真正落实好以人民为中心的理念。

（三）实现阳光信访，加大公开审查力度

有不少复杂疑难信访案件，通过公开审查的方式最终能得到化解并息诉罢访，将信访人的诉求和理由置于公众的评判之下，信访矛盾自然消弥于阳光之下。张军检察长指出，“公开审查有社会上、政治上、法律上的好效果，既锻炼了办案人员的能力、提升了水平，又体现了公正，也有助于息诉，同时是对法律的宣传，让更多人了解、理解和支持检察工作，应进一步做好。”[3]将信访疑难案件的处理过程以及结果进行公开听证审查，赋予其更高的公信力和终结效力，能够确保问题的解决更具公开性、合法性、合理性和真实性，对减少反复、无序信访具有积极意义。公开审查要结合信访疑难案件的具体性质、客观事实，组成社会化答复小组，确定选择合适的成员。可组织邀请人大代表、政协委员、人民监督员、案件当事人的近亲属或亲友、律师、案件承办人、属地派出所民警、街道工作人员、媒体记者等相关必要人员，组成公开答复小组进行公开听证，并视听证答复情况，必要时也可在当地媒体滚动播报，以公开促公正，以公正促公信，最终将案件处置权交由公众评判，以增进理解、消除误解、达到化解。公开审查从源头上对解决信访疑难案件，发挥着不可替代的作用。

（四）确保案结事了，保障司法终结程序

案结事了是案件办理的一项基本要求。信访疑难案件办理如不具有终局性，争议各方将陷入无休止的争端，其利益也将长期搁置难以确定，社会秩序也就难免处于不稳定状态。如果放任这种信访反复无常、没有终了，司法裁判文书就只能成为一纸空文。经过司法裁判所认定的事实关系和法律关系，不能凭借个人主观意愿被随意推翻。终局性司法裁判作出后，当事人及司法机关都应当受其约束。对已经作出司法终局裁判，案件当事人仍然反复申诉、控告的，对当事人自身是劳民伤财，对司法部门重复审查也是不必要的司法资源浪费。已作出生效法律结论，走完法律程序、穷尽法律手段，反映问题已经依据法律、按照政策公正处理的，可报经省级政法机关进行审查后，协调移送原案处理单位，报送地方党委、政府依法进行终结安排。已终结的案件退出信访程序，即不再受理或交办，由地方党委政府基层组织接手开展帮扶教育引导、信访救助等，真正实现案结事了。