检察视域下司法责任认定和追究若干问题思考

戚永福

摘 要：司法责任认定和追究是司法责任制改革的关键环节。检察机关司法责任认定和追究应当遵循“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的基本原则，严格区分“办案”与“决定”、司法责任与司法瑕疵、检委会与检委会委员等责任界限，建立准司法化的调查审查机制，规范责任认定和追究程序衔接，充分保障检察人员申辩救济权利。

关键词：司法责任 司法瑕疵 检委会 程序机制

司法责任制改革是深化司法体制改革的基石。习近平总书记在十八届中共中央政治局第二十一次集体学习时强调，要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。随着改革不断向纵深推进，以办案组织、职责权限、监督管理、责任追究等为基本内容的司法责任制“四梁八柱”逐渐成型，目前已进入综合配套改革新阶段。2020年10月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）出台《人民检察院司法责任追究条例》（以下简称《条例》），对司法责任认定和追究作出全面规定。作为改革“硬骨头”之一，这项制度亟待在实践中进一步细化落实。本文聚焦四个重点问题，对检察机关司法责任认定和追究路径提出浅见。

一、关于“办案”责任与“决定”责任的界限

与法院“让审理者裁判、让裁判者负责”不同，检察机关司法责任制呈现一种非典型状态[1]，即遵循“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则，区分“办案”和“决定”两种行为，需要根据不同的办案组织、不同的决策方式、不同的监督管理方式以及办案组织内部各主体职权和责任大小来确定各自的责任，并把责任落实到人。[2]

（一）办案组织内部责任架构

实践中，各地检察机关通过权力清单授权检察官对办案事项行使决定权，其以独任检察官或检察官办案组形式运行权力。在独任检察官承办的案件中，“办案”与“决定”角色、行为及责任完全合一;但在检察官办案组承办的案件中，两者发生分离，表现在讯问、询问、现场勘验等办案事项由组内检察官具体实施，但案件最终处理决定权由主办检察官行使。笔者认为，检察官办案权力来源于检察长授权，在检察官办案组承办的案件中，主办检察官不能进行“二次授权”，其享有完整意义上的权力清单规定事项的决定权，组内检察官仅是执行者，承担的是“办案”而非“决定”责任。基于此，对于组内检察官提出的案件处理意见，主办检察官不同意而直接改变的，仍应由主办检察官对处理决定承担完全责任，而不仅对改变部分负责。

（二）基于事实、证据和法律适用的不同责任归属

案件处理由事实认定、证据采信和法律适用三个部分组成，基于案件类型或疑难复杂程度、办案程序方式和合议决策机制等方面差异，司法责任往往归属于不同主体。实践中，重大案件处理决定权一般由检察长或检委会行使，在“办案”和“决定”行为相分离的情形下，基于实施办案活动形成的事实和证据审查内容，应由检察官负责，以体现司法亲历性。检察长、检委会主要以阅卷、听取检察官汇报形式，在检察官查清的事实和证据基础上，对案件法律适用作出决断，其基于检察官错误认定事实、采信证据而作出错误决定的，仅需对法律适用事项负责。而在检察官办案组承办的案件中，主办检察官仍需对组内检察官“办案”形成的事实和证据进行审查并承担责任。当然，检察长、检委会虽不對事实、证据承担直接的办案责任，但如未尽到审核把关责任，仍需承担监督管理责任。

（三）改变处理决定后的责任界定

基于检察一体原则，检察官的办案权力统一由检察长授予，对于授权检察官决定的案件，检察长有权以监督名义进行审核，也可“收回”检察官权力并直接改变决定。根据最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），检察长经审核不同意检察官决定，有三种处理方式：要求检察官复核、提请检委会讨论决定或直接作出决定。在要求复核的情形下，检察官改变原决定的，由双方共同承担司法责任。笔者认为，此种情形下，除非有证据证明检察长存在故意违反法律法规或重大过失行为，其承担的是一种监督管理责任，直接的办案责任仍由检察官承担。对于检察官经复核后坚持不改变原决定，因而检察长改变检察官决定，或检察长未要求复核直接改变决定的，检察长对改变部分承担责任，此时转化为直接的办案责任。

（四）检察辅助人员的责任边际

有观点认为，基于权责统一原则，检察辅助人员没有办案权力，非独立办案主体，故而也非司法责任主体。笔者认为，根据“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则，司法责任应从“行为”和“权力”两个维度进行全面解读。检察辅助人员虽非独立办案主体，但其根据检察官指令承担办案职责，是检察权行使的“辅助之手”，应根据其协助行使办案职权和职责分工情况，承担相应“办案”责任。这种责任依附于检察官的“办案”责任，如同办案组中组内检察官对其“办案”行为承担责任一样，检察辅助人员需对其职责范围内协助检察官开展讯问询问，收集、审查证据，并据以认定事实、作出决定的辅助性“办案”行为承担责任，检察官承担相应的审核把关责任，以及对案件最终处理决定承担责任。

二、关于司法瑕疵的具体认定

最高检《意见》《条例》均明确区分司法责任与司法瑕疵，对司法瑕疵的认定和处理作了规定。笔者认为，实践中需重点关注“责任下行”的两种倾向，既不能将应追究司法责任的情形降格为司法瑕疵处理，也不能对司法瑕疵作泛化理解，片面地将不属于司法责任的情形一概纳入瑕疵范畴作“兜底”处理，有必要对其构成要件作进一步梳理和明确。

（一）属于履行法定办案职责范围

根据《意见》《条例》，司法瑕疵主要限于事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作、司法作风等方面，均是司法办案中与检察权行使直接相关、对外产生法定效力的诉讼活动内容，属于检察人员依法履职范围。例如，根据“谁执法谁普法”的普法责任制要求，就案件办理过程、结果、法律依据等向当事人及其近亲属等开展以案释法，属于法定办案职责，如果检察人员存在说理不准确、不规范、不文明等情形，引发释法对象不满和控诉，虽未影响案件结论的正确性和效力，但对办案质量和司法公信力造成了负面影响，应认定为司法瑕疵。而对基于管理或监督需要开展的办案延伸活动，如在办案系统中填录信息、“三书”比对、流程监控和质量评查等，可能存在检察人员不认真履职而影响办案质效或后续司法活动的情形，由于和办案权力行使没有直接关联，不会导致当事人对案件办理产生公正性质疑，因此不宜纳入司法瑕疵范畴进行处理，可考虑在业绩考评中作出相应评价。

（二）未出现案件质量问题

认定司法瑕疵，前提是不影响案件结论的正确性和效力，也即不能发生案件质量问题。对此，可从实体和程序两个方面理解：“正确性”强调案件处理符合法定要件，在事实认定、证据采信、法律适用上符合罪刑法定、罪责刑相适应等基本原则和法律规定要求，且未违背公众对公平正义的合理期待;“效力”更加突出程序要件的合法规范，要求遵循诉讼程序明文要求，不能违反强制性、效力性条款，不会导致程序回转或无效。以公诉案件为例，依据法律、政策和惯例，在专业认知范围内对案件作出合理判断即可达到“正确性”程度要求，而不宜以诉判一致作为评定标准，应对法律不同见解适度容错;“效力”则以办案活动或程序是否可以补正作为考量因素，对可采取说明解释、通知补正、赔礼道歉等措施予以补正，对当事人受损权益进行修复并取得谅解的，可认定为未影响案件处理的效力。如此以来，司法责任、司法瑕疵与正常履职活动即可“泾渭分明”，既能避免责任与瑕疵扩大化，也能让检察官消除不必要顾虑，更有担当作为。

三、关于检委会及检委会委员的司法责任

检委会是最高检察业务决策机构，也是法定办案组织之一。作为一种集体行权机制，检委会最大的制度优势在于能够集思广益，提升决策的准确度和合理性，但同时也存在责任不明、无法追责的弊端。[3]对检委会及检委会委员的责任认定，历来是司法责任制改革难点问题，存在较多分歧。

（一）检委会的责任范围

根据相关规定，检委会主要讨论决定案件法律适用问题，案件事实和证据由检察官负责，检委会对经讨论作出的决定承担司法责任。实践中争议较大的问题，是如何准确把握检委会讨论法律适用问题与事实认定、证据采信之间的责任界限？基于司法亲历性，检察长审核审批案件必须阅卷，在全面掌握案件事实、证据基础上，才能作出准确的司法认定。同理，检委会讨论案件，必须听取检察官对案件事实和证据情况的汇报，由此不可避免会对事实认定和证据采信进行讨论评价。笔者认为，检委会讨论案件应基于确定的、已查清的事实和证据，对事实证据的讨论主要是为法律适用服务，包括实体上的定罪量刑，以及程序上的非法证据排除、证据规则运用等，对于这些问题的判断必须运用法学理论及法律规定，属于法律适用问题[4]。如果检察官根据检委会对法律适用的讨论意见，对案件事实认定和证据采信作了“反向”改变，导致案件质量出现问题，仍应由检察官对事实和证据承担责任。

（二）检委会委员的责任界定

基于防范冤假錯案目的，对作出错误决定者均须严格追究司法责任。但检委会作为一个机构组织，即使承担司法责任，也是一种集体责任，追责的威慑力相对较弱，存在“人人负责却又无人负责”的问题[5]。有观点认为，应根据检委会委员讨论发表的意见追究责任。不同意见认为，检委会讨论决定案件实行民主集中制，如追究委员个人责任，可能导致“寒蝉效应”，使这项制度形同虚设，甚至引发更多错案发生。笔者认为，检委会委员讨论案件属于司法活动，其发表的意见对案件处理决定起到关键作用，故不能简单基于民主集中制免责，但对其责任认定应实行严格标准，需要根据错误决定形成的具体情形和检委会委员主观过错情况作区分认定。如检委会委员与汇报检察官串通，明知案件事实、证据或情节有隐匿或遗漏，仍违规发表不合理意见，或主持人违反民主集中制原则，以不当方式发表导向性意见或排除他人发表意见等，导致案件处理决定出现严重错误，应承担司法责任。但如在发表意见时已充分征询或提示注意案件事实证据争议情况，以及可能引发当事人权益受损、社会影响等问题，则可豁免其司法责任。

四、关于司法责任认定和追究程序机制

司法责任事关检察人员切身利益，应坚持客观公正、公开透明原则，不仅在实体情形界定上应明确具体，在程序机制上也应规范合理，兼顾严格追责和权益保障。

（一）建立准司法化的调查审查机制

惩戒检察官涉及对检察官名誉的贬损和权利的剥夺，准司法程序比行政处分程序更能体现公正、保障权利。[6]笔者认为，宜借鉴国外通行做法，建立准司法化、案件化的调查审查机制。在程序设计上，可设置受理初核、立案调查、审查处理等环节。其中，检务督察部门统一受理经案件质量评查、控告申诉检察等发现的司法责任追究线索，在分析研判、初步核实后根据权限规定决定是否立案。调查则可参照办案，以调查组的形式确定主办和协助人员，在规定期限内依职责开展谈话询问、收集证据、听取意见等。调查期间可召开由检务督察部门、办案部门和案件管理部门等相关调查人员、检察官参加的联席会议，围绕主观过错、因果关系、责任界定、责任形式等开展合议讨论。如遇疑难复杂、争议较大或有重大社会影响的案件，可适当引入外部评价机制，邀请人民监督员、代表委员、专家学者等开展听证审查，当事检察人员可当场陈述事实、发表答辩意见。调查结束后，应形成书面调查报告并提出处理意见，根据权限规定层报检察官惩戒委员会审议。对检察长、检委会的责任认定追究，应遵循利益回避原则，设置上级检察院调查审查程序，确保客观中立。

（二）厘清司法责任认定和追究主体

有观点认为，司法责任牵涉办案业务，专业性较强，争议较大，应由检委会认定;不同意见认为，司法责任关系检察人员个人荣誉和职业发展，宜由党组会决定;还有意见认为，应将其纳入检察官惩戒委员会审议范围。笔者认为，上述三种合议决策机制并非互相排斥，可区分司法责任“认定”“追究”两个环节，充分发挥上述三类机构的职能作用。一是充分发挥检委会的专业指导作用。检委会法律性、专业性较强，议事规则严谨规范，宜作为惩戒的前置程序，在司法责任认定中发挥重要参考作用，尤其对于疑难复杂、争议较大或有重大社会影响的案件，通过检委会讨论形成责任认定初步意见，既可确保公正权威，也可强化检委会宏观指导功能。二是明确检察官惩戒委员会的审议职能。实践中，地方检察官惩戒委员会设置在省一级层面，主要负责在检察机关调查核实基础上，对重大错案是否应追责以及责任形式提出意见，是检察官与惩戒决定主体之间的桥梁和纽带。[7]对于三类司法责任，特别是故意违反法律法规责任、重大过失责任牵涉情形较为严重，由惩戒委员会提出责任认定意见，有利于消除公众疑虑，提升追责公信力。三是明确责任追究主体。对检察人员的处理决定应由相应的党委决策机构作出，即按干部管理权限和职责分工移交纪检监察机关、组织部门或所在检察院党组研究处理，涉嫌滥用职权、贿赂等职务犯罪则移送监察或司法处理。

（三）保障检察人员申辩救济权利

在司法责任认定和追究中，充分保障当事检察人员知情、陈述、举证、辩护、申诉、恢复“声誉”等权利，既是检察人员依法履职保障的重要内容，也是司法责任追究程序正当化的重要体现。一是立案环节的知情权。经线索初核后决定立案的，应以书面形式通知检察人员，确保其做好充分应对准备。二是调查环节的申辩权。检察人员有权了解调查收集的证据材料，并在联席会议、听证会上充分陈述事实、自我辩护;调查结束后，应就初步调查结论意见听取检察人员意见，并说明采纳或不采纳的理由。[8]三是处置环节的救济权。检察人员对司法责任追究处理决定不服的，可向作出决定的单位申请复核，对复核结果仍不服的，可向同级公务员主管部门或上一级单位申诉，也可不经复核直接申诉。四是无责任情形下的名誉恢复权。对认定无需承担司法责任的，负责调查的部门应及时公开澄清，消除负面影响，恢复检察人员职业“声誉”。