建筑企业投资参与棚户区改造的途径选择

关 凯，曹绮欣，马 宇

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司,西安 710065)

0 前 言

在当前的市场竞争环境中，大型建筑企业除不断提高技术管理，还要通过融资融智参与地方经济发展，协助政府、融资平台推进项目落地。其中棚户区改造作为重大的民生和发展工程[1]，与城市更新、老旧小区改造并行推进，是各地补齐发展短板、提升城市品质的重要抓手。而棚户区改造以其要求强制纳入国家棚户区改造计划的行政色彩与一般的拆迁改造项目而区别，自2008年起步探索，经过了全面启动，大力推进，不断深化，内涵充实，已成为一个特定的领域和成熟概念，并对我国的房地产市场产生重大的影响。截至2020年底，全国范围内近3 a改造完成各类棚户区约1 500万套[2]，目前各地仍然在城市化进程中不断创新融资方式，使得棚户区改造继续发挥作用。

本文通过对棚户区改造历史政策的梳理，分析建筑企业视角下以不同投资方式参与棚户区改造的差异，以期借鉴。

1 政策概述

棚户区改造是一个系统性工程，包含规划布局、拆迁安置、土地开发、项目建设等各环节，涉及的各项政策支持，本文归纳为如下3个方面。

(1) 与其他公共服务和基础设施相比，棚户区改造最鲜明的特点的是纳入国家棚户区改造计划管理，并可采用政府购买服务模式运作[3]。

(2) 多渠道保障棚户区改造的融资诉求合理释放。一是央行专门创设PSL向政策性银行投放基础货币，政策性银行通过专项贷款向实施主体发放。尽管棚改专项贷款资金支持范围、授信额度严格受控，但其融资成本低、期限长，同时再配合其他金融工具，能满足各地棚户区改造的需求[4-5]；二是承担棚户区改造的企业可发行专项用于棚户区改造的企业债券或中期票据[6]；三是试点发行地方政府棚户区改造专项债券[7]。

(3) 中央、省级政府还在各层面提供补贴，并给予投资主体在投资、供地、税收等方面优惠。

2 企业参与棚户区改造的主要路径

以新建方式进行安置的棚户区改造，建设内容包括房屋建筑工程，施工单独发包的，一般由持房屋建筑工程资质的企业以竞争性方式承包；而房地产开发企业也通过参与地方城市更新、“三旧”改造一定程度参与前期土地收储，争取获得相关土地使用权，上述不属于建筑企业投资参与项目的范畴。

由政府主导的棚户区改造可以开展政府购买服务或政府与社会资本合作(PPP)引入社会投资人参与[8]，此即当前建筑企业可行的通过投资参与的主要途径，具体分析如下。

2.1 企业作为政府购买服务的实施主体参与

棚户区改造的政府购买服务模式，是指政府或行业主管部门按照政府采购方式和程序，将棚户区改造交由通过竞争择优确定的符合条件的承接主体承担，并根据其提供的服务数量和质量等因素向其支付费用的运作模式。一般政府与承接主体间的履行期限较短，需要与年度预算和中期财政规划相匹配，最长不超过3 a[9]，具体流程见图1。

图1 棚户区改造的政府购买服务模式流程图

建筑企业作为政府购买服务的实施主体参与棚户区改造政策上可行，目前实施主体主要由融资平台承担。

2.2 企业作为政府与社会资本合作(PPP)的社会资本参与

棚户区改造的政府与社会资本合作(PPP)模式，是指政府或行业主管部门通过PPP项目识别、准备、采购程序，选择社会资本并组建项目公司，由项目公司负责棚户区改造项目执行，政府按绩效评价结果进行支付的运作模式。一般期限不少于10 a[10]，具体流程见图2。

按PPP项目的实施要求，项目本身同时具备公共性和运营性2个主要特点，因此企业在投资机会研究阶段需要特别甄别[11-12]，避免运作不规范导致的项目退库。

图2 政府与社会资本合作(PPP)模式流程图

3 参与路径优劣势比较

房地产开发的市场进入障碍不明显，竞争激烈，同时房地产行业受政策干预、影响较大，依赖专业化的投资管理活动，需要企业在土地使用权获取、项目融资、规划设计、工程管理、市场营销等方面具有相当的经验能力[13]。一般建筑企业不满足要求，不在此讨论。

本文主要对棚户区改造的政府购买服务模式和PPP模式中对相关要点进行梳理比较，见表1。

融资平台通过市场化改制、建立现代企业制度、实现市场化运营、在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，可在政府购买服务模式作为实施主体承接棚改任务[8]。事实上由融资平台作为实施主体是市场的普遍情况，分析如下：

(1) 在PPP项目中地方政府承担的支出责任不能超过地方一般财政公共预算支出的10%[14]，而政府购买棚户区改造服务没有要求，因此通常地方政府倾向于将PPP项目“红线”以内空间留给其他领域项目，而采用政府购买服务模式推进棚户区改造。

(2) 政策性贷款条件对贷款主体的要求较宽松，政策性银行的贷款评审主要基于项目现金流，并采取对购买服务协议项下的应收账款进行质押、由省级平台为实际用款单位进行担保等措施，因此在融资方面大型建筑企业并不具备相对优势。

(3) 建筑企业具备承担项目的建筑业企业资质、人员和技术能力，但政府购买服务模式不要求实施主体具备上述条件，因此地方融资平台参与行为本身不存在法律基础上的制度障碍。

(4) 由于棚户区改造的主要内容包括征地、拆迁、补偿等服务，建安规模占总投资比例受限，企业通过投资拉动的工程承包合同金额低，而控股参与将推高建筑企业资产负债水平，影响企业管理层业绩考核，进而表现为企业经营行为并不积极。

表1 政府购买服务模式与PPP模式要点比较表

4 结 论

棚户区改造具有很强的政策性和阶段性，经历了多年发展与规范，形成了成熟的运作模式和市场。虽然目前开工数量不多，但棚户区改造可融资性强，承揽风险相对可控，是建筑企业应积极参与的机会型项目。本文认为：

(1) 棚户区改造项目按政府购买服务模式进行的，主要由地方政府融资平台作为政府购买服务的实施主体承担，建筑企业在当前政信政策不断收紧的形势下应避免按此方式推进项目；

(2) 按PPP模式进行，前置性、合规性的程序较多且项目合作期长，同时存在征地拆迁等工作进程成本不受控的问题，在满足建筑企业收益条件下可审慎参与。