小型农田水利管理现状及建后维护措施

左毅军

(昌吉市榆树沟镇农业(畜牧业)发展服务中心，新疆 昌吉 831100)

0 前 言

农业的命脉是水利，全球各个国家对农田水利的建设都很重视。现如今，中国小农水工程快速崛起，发展势头正猛，中国农田有效浇灌面积持续增加，成为了为农业生产抵御水旱灾害的重要前提条件[1]。由于监督管理机制的不完善和预算开支的短缺，在投入使用过程中，水利工程会处于一个较长时间无人维护运作的局面里，这在很大程度上限制了其工作效率，缩短了工程运营年限，故而对小农水工程建后的管护问题进行深刻的考察分析就现得非常必要。

研究发现，粮食产量有很多诸如气候的变化等各类影响因素，其中起到最大作用的就是农田水利灌溉[2]。中国总粮食需求会随着人口数量逐年增加而持续增加，预计很快会随之出现新的需求高峰，此时灌溉农田可以生产多少粮食就决定了能否积极响应我国人口粮食的需求。所以，国家粮食安全的基础性保障条件是农田水利的稳固发展。市场经济改革时，农民合作可以直接获取参与建设水利设施建设工程利益的一部分。但在改革开放以来，中国家庭联产承包责任责任制的推行，促进了农民合作管理经营趋向于小规模细化、分散化发展。而对于农田水利的设施来说大部分都是公用设施，再者水利工程相关利益责权不清，所以无法很好地调动广大农户积极投入农田水利工程的建设和管护工作。虽然中国在进行农业发展时也有意对小型农田管理机制进行了一系列改革，但相应的协调机制并不成熟，总体上还有很大的改进空间和完善潜质。

2 小农水建管现有问题分析

2.1 小型农田水利建设基本现状

21世纪初，全国有耕地1.3亿hm2，其中缺乏灌溉条件或设施有0.74亿hm2。目前，依然使用传统落后的灌溉方式的占已建成的灌溉面积的2/3，我国灌溉水的利用率仅有45%，大型灌区有近40%的主体建筑物已经受到损坏[3]。在全国，易涝耕地、盐碱地、渍害低产田中的大部分地区存在排涝标准偏低的问题，再加上还存在不完善的配套、老化失修的设备、无保障的投入，这都降低了防洪减灾体系。图1中是一处年久失修的水库，已无法蓄水，更无法发挥在农业生产中的作用。

图1 某干涸的小型农田水库图

2.2 南北地区小型农田水利管理现状差异分析

中国地域辽阔，南北地区因为气候、水资源、地理结构等环境的复杂多样存在很大的差别，从而导致南北地区在小型农田水利工程建设及建后维护管理方面存在着较大差异。

小型农田水利设施包括灌溉、排涝、抗旱设施等。南北地区由于不同的自然环境，所建设的小型农田水利设施存在明显差异，如南方多蓄水工程、北方多引水工程、南方多堰塘、北方多机井等[4]。南北地区小型农田水利设施数量差异如图2所示。

图2 南北地区小型农田水利设施数量差异图

中国小型农田水利设施发展到今天的阶段，有了很大的进步，但是现存的建设及建后维护管理机制还存在很多问题，尤其是南北方区域间的发展存在很大的不平衡[5]，具体如表1所示。

表1 南北地区小型农田水利设施差异影响因素表

2.3 中国小型农田水利存在的主要问题

(1) 管理意识薄弱

当今，机械化现代农业战略理想和维护意识，还未在乡村县镇地区得以普及。过去原始的耕作技术思想依然深入广大农户的意识中，我国大部分农民对现代水利工程设施的认识非常浅薄[6]。在小型农田水利工程(以下简称“小农水”)完工后，农民从思想上以为只是可以从国家建设的水利工程中获得一些生活上的方便和效益，并不知其具有更深层次的意义，所以没有对小农水工程的基本保护意识。

(2) “管护”机制有待完善

农田水利工程建设后没有完善的管理维护机制是造成当前小农水工程紧缺、工程后期“管护”的主要原因。虽然在许多小农水工程完工之后，建立了一系列流程化管控方案和运作模式，但并没有正确学术理论和科学事实的支撑[7-8]。在各地管理机制条件设施参差不齐的情况下(大多数是由于存在地理、文化和教育水平差距等因素)，缺乏统一的“管护”监督机制，无法给予相关条件工作者参照方案。由于每个人的工作能力和教育认知水平不同，无法真正做到每个人完全理解水利工程设施的必要性及重要性。责权统一的水利工程制度规范对于一个完整的水利工程来说是非常重要的，没有这些规范制度的情况下，若水利工程发生质量或其他方面的问题，没有人主动承担责任，各级官员之间层层互相推脱，会给新建水利工程和建成后的维护工作带来许多困难。

(3) 资金管理各异

建立小农水工程需要诸多方面的资金来源。近年来国家对农田水利的重视程度和资金流入逐渐加大，从阶段的情况来看利用财政支农较多，发放钱款的时间也不统一。小农水工程完工后，还需要再投入一定的“管护”费用来维持工程成果。如果不及时设置针对性部门进行监督，会导致工程方无法及时分辨重复投资建设项目以及投资不均，很大程度上缩减了上级财政对小农水工程的政策扶持力度和成效。

(4) 农民积极性有待提升

农民对小农水建设工作缺乏主动性、自觉性，主要原因有：① 乡村水利建设所投资金不断被削减。作为农村集资的主要方式，义务工和积累制度被限制，极大影响了农户们主动投资建设的积极性，导致自筹集资形式的水利建设工作或自发性修筑水利工程的动作逐年减少；② 广大农户对传统农耕的关注度并不高。农田分散经营所能维持的利润率本来就不高，且其耕作难度对于传统农户来说具有一定的挑战性，群众获得的实体利益降低时，必然会出现将心思转移到其他方面，不愿意再死守土地经营一条出路，进而主动兴修农田水利、加强巩固基础建设的积极性再次降低。

(5) 用水缺乏计量

在水利工程进行初始设计时，就应该考虑如何使用水利基础设施科学地用水，这就涉及到如何设置计量设施。但少有水利工程会在开始就着手于这一步设计，所以在后期水利工程正式投入使用时，很难对水利浇灌区的计量合理收费。另一方面，也有可能是设计初期考虑到这一点，在施工时也落实到实处建设了计量设施，但与国家标准规范有异，所用计量收费并不符合标准。以上问题都很容易导致广大农户和群众对于本地区地水利设施不重视，甚至在浪费水资源的同时，还出现了难以填补的管理制度漏洞[2]。

3 小型农田水利建后维护措施

3.1 统筹兼顾，管护配套

近几年来，虽然国家对小农水工程的重视程度不断加大，但水利工程是一个非常复杂的过程，许多细化的中间环节还没有顾及得很全面，这在一定程度上会影响正常发挥小农水功能。全国各地水利局应注重统筹兼顾，加强小农水建后管护配套设施，将小农水工程的效益最大化。此处引用高安市水利局所给数据，如表2所示，高安市自2015年起逐年增加对小农水工程的关注度和资金投入，整合各方面资源，取得了良好的成绩。

高安市水利局结合本地农户的实际需要和城市规划的实际情况，统筹布局各个下级地方的农田水利工程。注重小农水工程实施过程的细化处理，坚持设施配套建设，保证了小农水工程建后的管护工作顺利进行的同时，也推动了该市整体水利工程协调可持续发展。高安市政府在规划区域水利工程建设的同时，还定期组织外地水利专家来往调研，召集各区域乡镇干部，选举农户代表举办座谈会，听取专家意见的同时也能加强干部与民众对小农水工程的认识程度，提升基础知识水平，强化对小农水工程建后管护工作的保护意识。为确保顺利实施制定的建后管护工作，高安市水利局还建立了相应的监管机制，设立了针对小农水工程中薄弱环节的专项管理组织，既确保了政府将上级财政对水利工程拨款资金用到实处，又能对复杂的农田水利项目完整流程做到步步紧跟，不落下任何一处细节的严谨施工。在施工结束后，设立项目建后的维护监督组织，定期对小型农田水利工程进行修复，以保证建后管护工作的不间断性。

表2 高安市新修小农水项目收益表

3.2 整合资金，提高效用

整合资金积极投入到生产工程建设中，最大程度地节约资源，参考修水县建设资金来源，见表3。可以看到，每年修水县各级财政对水利的投入资金量是很大的，如果这部分资金的效用得不到最大限度的发挥将是一笔非常大的浪费。所以在加大对小农水工程资金的投入的同时，也应及时监督钱款的流向，将各项下发资金真正落实到该用之处，充分发挥公共部门对水利工程的支持作用。县政府应整合各级诸如国土、农业、开发办等政府部门的钱款资金，对财政进行有效的管理，促进投资结构合理化。

表3 修水县资金来源汇总表 /万元

3.3 明确权责，调动积极性

加强对水利工程的组织领导，将每个人的具体责任落到实处。小农水工程的建后存在管理问题的一个重要因素就是责权不明，因此有必要实施严谨具体的责任制度，每一套小农水设施管理维护工作对应每位(或每一组)具体的负责人。每一位领导负责一个(或多个)负责人的监督以及自己的项目工程跟进工作，将每层任务细细拆分，每位负责人和领导都签署具体的责任承诺书，从基础加强各位负责人对小农水项目建后维护和管理工作的重视程度。同时设置一定的奖罚激励制度，依据每套设施定期反馈的结果进行绩效考核，对工作情况优秀的个人或组织予以一定的物质或其他奖励，公示表彰等，调动监管及施工人员的工作积极性。

4 结 语

农田水利工程是国家发展农业生产的必要工作组成部分，要想提高粮食生产总值，改善广大农民的生活条件水平，兴修水利重视建后诸多管护工作是重中之重。本文在新形势、新时代的背景下分析了小农水工程建后的问题，并依据2个具体实例的小农水工程建设给出了维护措施，同时应加强体系建设，提升基础水利设施和管理人员的素质，才能长远发展。