国家审计有助于推进雾霾治理吗？

韩 峰

(1.中国社会科学院 生态文明研究所，北京 100028；2.南京审计大学 经济学院，江苏 南京 211815)

一、引言

坚决打好污染防治攻坚战，是党的十九大做出的一项重大决策，而打赢蓝天保卫战又是污染防治攻坚战的重中之重。2018年我国相继颁发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》和《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，不仅对污染防治攻坚战应完成的具体任务和时间进行了详细规划，而且强调必须建立规范严密的法律制度，依法治理雾霾污染。2021年李克强总理在政府工作报告中也进一步提出了“强化大气污染综合治理和联防联控”的要求。为贯彻落实十九大报告精神，加强污染防治和生态建设，国家“十三五”审计工作发展规划中明确要求，要“对重大污染防治和生态系统保护项目实行审计全覆盖，推动加快生态文明建设”。国家审计作为国家治理的基石和重要保障，负有改善民生、保障经济安全、推进经济高质量发展的重要责任，因而也势必在雾霾污染防治中发挥应有作用。那么，国家审计是否有助于推进雾霾治理呢？其内在作用机制究竟如何？

纵观目前关于雾霾污染影响机制的各类研究，多数文献主要探讨了经济增长[1][2]、外商直接投资[3]、财政分权[4]、产业集聚[5]、技术进步和产业结构[6][7]等经济因素与雾霾污染间的关系，但从国家审计视角探讨雾霾污染治理机制的研究还较为鲜见。即使有研究探讨了国家审计与大气污染治理效率间的关系[8]，也主要是针对省级层面的样本数据进行研究，且对大气污染的界定限于二氧化碳、二氧化硫、工业烟粉尘等污染排放物，并未从城市这类更为微观的空间单元视角来探讨国家审计对雾霾污染的影响，而对国家审计推进雾霾治理的内在作用机制更是缺乏系统、深入的认识。本文拟在系统分析和归纳国家审计对雾霾污染影响机制的基础上构建空间杜宾模型(SDM)，以我国2006～2017年283个地级及以上城市面板数据为样本，系统探讨国家审计对雾霾污染的内在作用机制及空间外溢效应，以期为进一步深化和完善国家审计治理功能、提升雾霾污染治理效率，进而“打赢蓝天保卫战”提供有益借鉴。

与现有文献相比，本文贡献可能体现在以下方面：其一，从技术进步、产业结构升级、财政支出偏好等方面系统分析了国家审计对雾霾污染的影响机制，建立了国家审计推进雾霾治理的理论框架；其二，由于雾霾污染主要产生于城市，而采用省级数据实际上掩盖了雾霾污染在不同城市间的异质性特征，本文通过解析全球PM2.5浓度年均值的卫星监测栅格数据，得到2006～2017年全国283个地级及以上城市的PM2.5年均浓度数据，从而能够真实反映不同城市的雾霾污染程度，有助于研究的进一步深化；其三，由于雾霾污染外部性具有无界性和溢出性特点，本文通过构建空间杜宾模型研究了国家审计对雾霾污染的空间作用机制；最后，本文从“大气十条”政策实施前后、不同等级城市的异质性视角分析了国家审计对城市雾霾污染的空间影响及其差异，有助于把握国家审计对雾霾污染的深层次作用机理。

本文余下部分安排如下：第二部分为机制分析与研究假设，第三部分是研究设计，第四部分是空间计量检验与结果分析，第五部分是机制检验，第六部分是进一步分析，最后是结论和政策启示。

二、机制分析与研究假设

雾霾污染治理贯穿于国家审计的各个方面，国家审计可通过直接和间接两种途径推进雾霾治理。首先，从直接角度而言，国家审计能够通过生态环境政策落实跟踪审计，监督、检查各项雾霾防治政策的贯彻执行，客观地反映真实情况和问题，促进各项治理政策落实到位；其次，国家审计通过领导干部自然资源资产离任审计促进雾霾防治相关制度的健全与完善，发挥“抵御”作用以防范可能存在的漏洞和风险；最后，国家审计能够通过环境绩效审计揭示和反映雾霾治理中存在的问题和潜在风险，保障生态环保相关专项资金合理使用，有效防治雾霾污染[4]。从间接角度来看，国家审计还可通过对地方政府的财政预算审计、国家重大政策措施落实情况跟踪审计、经济责任审计等各个方面，通过鉴证、监督、评价地方政府的财政支出真实性、效率性、国家政策的贯彻落实情况等，推动结构转型、优化资源配置，进而提高环保资金的使用效率，促进雾霾污染治理。可见，国家审计在雾霾治理方面有着不可替代的作用。

(一)国家审计可通过促进技术创新作用于雾霾污染治理

国内外学者普遍认为技术创新是提高生产率、提升环境质量、推进雾霾污染治理的关键因素[9][10]。而国家审计作为国家治理的重要组成部分，具有揭露腐败、制约权力运行等功能，可通过对地方政府和国有企业进行审计，促进技术进步和企业创新，进而降低雾霾污染水平。中国是一个“政治集权、经济分权”的国家，以GDP为主的晋升锦标赛促使地方政府更多关心任期内的经济绩效[12]，而忽视环境保护、技术创新等在短期内无法获得明显政绩的公共支出以及相关政策的落实。地方政府在环境保护和环境污染外部性治理方面的少作为或不作为，对辖区内国有企业的不当干预以及腐败的滋生等，都会导致其在技术创新方面的少投入或不投入，从而削弱技术创新的污染治理效应，加剧雾霾污染[13][14]。首先，国家审计可以发挥反腐倡廉功能，严肃揭示和查处诸如地方政府招投标、专项资金使用等过程中存在的内幕交易、贪污受贿等违法违规问题，为地方和企业技术创新营造良好的政治环境，促进企业重视自身创新水平，促进技术创新[15][16]。其次，国家审计可以通过重大政策措施落实跟踪情况审计、财政部门预算审计等方式，提高地方官员对技术创新等方面的重视程度，督促相关部门履职尽责，保证与大气污染防治相关的各项政策、各项资金得到有效落实，推动科技经费的投入和使用，鼓励地区技术创新，促使与技术创新相关的政策、资金达到预期的效果。最后，国家审计可以开展企业领导干部经济责任审计，通过审计领导干部重大经济决策的效率效果以及企业领导人的廉洁自律情况，监督制约领导干部的权力运行，保证各地区和国有企业良性治理，促进企业技术创新[17]。张立民等(2015)指出，国有股权政治关联会降低企业绩效，而国家审计水平提升则有助于降低国有上市公司股权政治关联对企业绩效的抑制作用[18]。基于上述分析，本文提出如下假设：

假设1：国家审计可通过推进落实国家创新政策、提升研发资金使用效率等途径促进城市技术创新，进而推进雾霾污染治理。

(二)国家审计可通过促进产业结构升级作用于雾霾污染治理

在GDP锦标赛背景下，地方官员晋升很大程度取决于当地的 GDP 增长率，因此地方政府更容易选择发展短期内能够带来经济增长绩效的工业而不是现代服务业[12][19]。陆铭和欧海军(2011)认为经济增长竞争压力和税收最大化动机使得地方政府倾向于引进投资规模巨大的企业，优先推动资本密集型产业发展[20]。李斌和赵新华(2011)、邵帅等(2016)认为推进以资本密集型产业为主的重工业快速发展，使资源消耗率逐渐超过资源的再生速率和环境承受能力，加剧了环境状况恶化和雾霾污染[7][11]。促进先进制造业和现代服务业发展，实现产业结构转型升级，已成为推进生态文明建设、提升城市环境质量的重要决定因素[21]。国家审计作为推动深化改革的重要力量，对产业结构升级具有明显促进作用。一方面，国家审计通过重大政策措施落实跟踪审计，对反映宏观调控政策的项目进行全程监控，及时掌握信息，发现管理的薄弱环节和存在的问题，提出有针对性的建议[15]，进而促进重大项目顺利推进和经济结构调整。另一方面，国家审计通过财政绩效审计对产能过剩的企业财政资金做到事前、事中和事后全过程监督管理，重点关注财政支出在项目中的利用率和能耗情况、财政资金在产能过剩项目中的成本效益情况等信息，通过建立有效的产能过剩退出机制，淘汰高污染、高排放和高消耗的过剩产能和企业，进而促进企业结构性调整和产业结构升级，降低雾霾污染水平。基于上述分析，本文提出如下假设：

假设2：国家审计可通过促进产业政策落实和产能过剩企业退出等措施推动产业结构升级，进而推进雾霾污染治理。

(三)国家审计通过调节财政支出偏好作用于雾霾污染治理

中国式的财政分权是经济分权和政治集权的集合，这使得地方政府在晋升激励下只愿对上负责，将更多财政资金用于招商引资、优先推动资本密集型产业发展，忽视教育、医疗卫生、环境保护等公共投入[20][22]，而环境保护支出不足，势必不利于雾霾污染治理。国家审计作为财政资金使用的“守护者”，主要以经济监督为主线，监督政府权力、责任的履行以及公共资金使用情况，有助于纠偏地方政府财政支出偏好，加强各地区环境保护等公共服务支出，降低雾霾污染。一方面，国家审计可以通过财政审计等方式，监控财政资金使用的效率效果情况，有助于提升地方政府财政资金使用效率、减少非效率投资，防止地方官员的短视行为和寻租行为，抑制地方政府不合理的财政支出偏好，使财政资金的效用得到更大程度的发挥，进而促进经济长期发展[23]。预算决算审计有助于从财政资金使用的源头保障用于环境保护的投资支出，并促使其落到实处。财政财务收支审计每年选取若干民生支出进行重点审计，严肃查处民生支出管理使用中的挤占挪用行为，保障用于环保、社保、医疗卫生、教育和住房等方面的公共支出落到实处，从财政源头抑制违规、违纪行为，维护人民群众的切身利益，促进各级财政加强管理，保障资金安全。经济责任审计将人民福祉、人民满意度、经济决策活动的社会效益和环境效益等纳入领导干部经济责任履行情况的评价指标体系，也在一定程度上提升了领导干部对环境保护、公共工程的关注度[24]。另一方面，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的要求。国家审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计，通过审计自然资源资产法规政策执行情况、自然资源资产重大决策事项、自然资源资产管理情况及自然资源资产负债表等，调节地方政府对工业和生产性基础设施建设的财政支出偏好，促进环保政策有效落实，提高环保资金使用效率，进而促进地方政府环境管理责任的履行，改善环境治理绩效[25]。基于上述分析，本文提出如下假设：

假设3：国家审计可通过纠正地方政府工业偏向型财政支出偏好，提升公共服务和环境保护资金的支出份额和使用效率，进而推进雾霾污染治理。

(四)国家审计通过空间外溢效应作用于雾霾污染治理

国家审计除能推进本地区雾霾治理外，还可能具有明显的空间外溢效应。一方面，雾霾污染本身呈现出明显的空间溢出特征。雾霾污染很大程度上通过大气环流等自然因素以及产业转移、工业集聚、交通流动等经济机制扩散或转移到邻近地区，从而使得本地区的雾霾污染程度与地理或经济相近地区的雾霾污染水平密切相关[2][7]。构建区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作，成为目前加强雾霾污染治理的普遍共识。国家审计作为国家治理的重要保障，能够跟踪审计本地区联防联控落实情况，有助于促进地区间环境治理方案的统筹规划和落实，从而进一步加强环境规制力度，形成雾霾治理的区域合力。另一方面，当本地区由于雾霾治理问题受到审计等监管部门处理处罚且依据要求进行相应整改时，审计的“震慑机制”和“抵御机制”便会发挥作用。与此同时，审计结果公开、完善体制机制等审计成果的运用使得本地区的审计结果在公众舆论压力和官员生态绩效考核等影响下，促使邻近地区采取相应措施降低雾霾污染，从而使国家审计对雾霾污染治理的影响效应具有明显的空间外溢特征。鉴于此，本文提出如下假设：

假设4：国家审计可通过雾霾污染自身的外部性和地方政府间的策略性互动行为对周边地区雾霾污染产生空间外溢效应。

三、研究设计

(一)空间计量模型设定

(1)

(2)

式(2)显示，雾霾污染与全要素生产率、治污投入呈反比，与劳动力和资本数量呈正比。令κ=1-λ代表城市未用于雾霾治理的资源比例。将式(2)取对数，并写为矩阵形式，得到：

(3)

根据上文理论机制分析，国家审计可通过推进技术进步、促进产业结构升级以及调节财政支出偏好等途径推进雾霾治理。由于结构调整、技术创新和财政支出偏好等均是决定地区全要素生产率提升的重要因素，因而国家审计也必然会对全要素生产率产生影响并具有空间外溢效应。根据Ertur和Koch(2007)的研究[27]，全要素生产率不仅依赖于本城市的特征变量和生产要素，而且也受到其他城市全要素生产率的影响。假定城市间全要素生产率的相互依赖通过空间外部性而起作用，且某一城市国家审计产生的空间外部性将突破城市界线并延伸到其他城市，但由于在地理距离以及由社会经济和制度等差异所导致的各类摩擦影响下，城市间存在的边界效应将导致空间外溢的强度逐渐减弱。鉴于此，全要素生产率(Ai)可设定为：

(4)

A=(I-δW)-1A0+η(I-δW)-1(AU)+ϑ(I-δW)-1W(AU)

(5)

式(5)中，AU为国家审计的N×1矩阵,W为包含空间摩擦项wij的N×N维矩阵。将式(5)代入式(3)并在两边同乘以(I-δW)，得到:

P=Δ+δWP-η(AU)+αL+βK+θκ-ϑW(AU)-Φ1WL-Φ2WK-Φ3Wκ

(6)

(7)

(8)

式(8)中φ1、φ2、φ3和φ4分别为外商直接投资、城市化、人均GDP及人均GDP二次项对城市雾霾污染的影响弹性，Φ4、Φ5、Φ6和Φ7则分别为其空间交互项的弹性系数。式(8)同时包含了被解释变量和解释变量的空间交互项，而未包含误差项的空间交互项，因而被称为空间杜宾模型(SDM)。

(二)变量说明、指标测度与数据来源

本文以2006～2017年中国283个地级及以上城市的面板数据为研究样本。为保证面板数据的完整性和可得性，本文删除了拉萨、巢湖、陇南和中卫等数据缺失较多的地市，其中2010年以前的巢湖市数据并入合肥市，作为合肥市的样本数据。本文数据主要来源于2007～2018年《中国审计年鉴》《中国城市统计年鉴》。所有货币价值数据以2006年为基期进行价格调整②，各地级市所在省份价格数据来源于历年《中国统计年鉴》。

1.城市雾霾污染数据(P)。我国从2012年开始在北京、天津、河北和长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展PM2.5监测，直到2015年监测地区才扩展至所有地级以上城市。为解决PM2.5浓度历史数据缺失的问题，我们采用哥伦比亚大学社会经济数据和应用中心公布的、基于卫星监测的全球PM2.5浓度年均值的栅格数据[7][28]，并利用ArcGis软件将其解析为2006～2017年中国283个地级城市年均PM2.5浓度数据，用以衡量城市雾霾污染程度。

2.国家审计治理能力(AU)。由于历年《中国审计年鉴》和已有的公开途径中并未报告关于雾霾治理领域环境审计、重大政策跟踪审计以及经济责任审计等具体审计形式的详细数据，因而囿于数据可得性限制，我们根据韩峰(2019)的做法，从审计执行能力、审计处理处罚能力、审计矫正能力和审计协作能力四个方面衡量城市层面的国家审计治理能力指标[29]。其中，审计执行能力采用审计机关查处的违规金额数量与GDP比重表示；审计处理处罚能力使用审计机关做出的审计处理处罚金额与查处的问题金额的比值来表示；审计矫正能力采用已上缴财政金额、已减少财政拨款或补贴的金额、已归还原渠道资金及已调账处理金额四项之和与审计机关查处的问题金额的比值表示；审计协作能力以审计机关提交的审计报告和审计信息被采纳的比率来衡量。得到以上指标后，本文采用主成分分析法对以上四个指标进行降维处理，得到地级及以上城市国家审计治理能力综合测度指标。

3.其他变量。治污投入(λ)体现了城市对雾霾污染的治理力度，本文以城市市辖区三废综合利用产品产值(万元)来代表城市的污染治理力度。由于《中国城市统计年鉴》中报告的三废综合利用产品为全市数据，本文假设环境治理投入与城市经济规模呈正比，因此采用全市三废综合利用产品产值乘以市辖区在全市的GDP份额来代表市辖区环境污染投入水平。鉴于年鉴中的城市三废综合利用产品产值额仅到2010年，本文采用二次指数平滑法近似补齐后续年份的环境污染治理投入指标(平滑系数设定为0.7)③。工业部门劳动力数量(L)取自《中国城市统计年鉴》中的单位从业人员数。工业资本存量(K)和外商直接投资存量(FDI)均采用永续盘存法计算，折旧率为5%。城市化率(URB)用城市市辖区非农人口与总人口之比表示，数据来源于《中国城市统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》及各省统计年鉴。人均GDP(AGDP)以城市市辖区地区增加值与城市人口之比表示(元/人)④。

四、空间计量检验与结果分析

(一)空间计量模型基本估计结果

本文通过构建地理距离空间权重矩阵(Wd)进行空间计量分析，即：Wd=1/dij。其中，dij是使用经纬度数据计算的城市间距离，且i≠j，i=j时则为0。地理距离矩阵度量了空间单元地理位置上的邻近性，是影响产业和人口空间分布的重要因素，往往在地理上越接近的城市其经济联系也越紧密。基于地理距离矩阵测算的城市雾霾污染的面板Moran’s I值为0.1542，伴随概率为0，因而雾霾污染在空间中表现出显著为正的空间关联性。本文参考Elhorst(2014)的检验思路[30]，使用拉格朗日乘数法(LM)、似然比(LR-test)检验法、Hausman检验以及Wald或LR检验法对空间计量模型进行检验⑤。结果显示，双重固定效应的空间杜宾模型更适用于估计本文的空间面板数据。本文使用偏误修正的最大似然法对空间杜宾模型进行估计，并根据Elhorst(2014)的方法[30]，进一步估算空间杜宾模型中国家审计及其他控制变量对城市雾霾污染的直接效应和空间外溢效应，估计结果如表1所示。由表1可以发现，无论是直接效应还是外溢效应，国家审计(lnAU)与城市雾霾污染均显著负相关，说明国家审计对本地区和邻近地区雾霾污染均具有明显的抑制作用，国家审计对雾霾污染的治理作用得到印证。国家审计对雾霾污染的治理作用既可能是通过揭示雾霾治理中存在的问题和潜在风险、监督检查各项雾霾防治政策的贯彻执行、促进雾霾防治相关制度健全完善等而对雾霾污染产生直接影响，也可能是通过推进结构转型、技术创新和纠正地方政府偏好等机制对雾霾污染产生间接作用。此外，国家审计在促进本地区雾霾污染治理的同时，还会因其“震慑机制”和“抵御机制”等使邻近地区加大对雾霾污染的治理力度，从而具有明显的空间外溢效应。

表1 地理距离矩阵下国家审计对城市雾霾污染的直接效应和间接效应

由表1还可知，工业劳动力(lnL)和工业资本存量(lnK)增加对本地区和邻近地区雾霾污染均具有明显的促进作用，说明工业企业规模扩张不仅加剧了本地区的雾霾污染，而且通过“逐底竞争”的不断传导，也导致邻近地区产生较为严重的雾霾污染。治污投入(lnλ)对本地区和邻近地区雾霾污染的影响均不显著，这可能是因为地方政府偏向大规模投资而忽视公共环保支出，资金使用监管不严以及腐败等原因使得治污投入无法发挥其应有作用。外商直接投资(lnFDI)的直接效应和外溢效应均显著为正，说明外商直接投资加剧了本地区和周边地区的雾霾污染。在增长竞争和财政最大化激励下，各地区在招商引资中具有竞相降低引资质量的底线竞争行为。这些外商直接投资企业的生产技术水平整体较为落后，处于产业结构中低端，不利于各地区雾霾污染防治和空气环境质量的改善。城市化(lnURB)水平的提升有利于促进本地区和邻近地区的雾霾污染治理，说明城市化通过规模经济效应不仅降低了本地区雾霾污染，而且其空间外溢效应也对邻近地区的雾霾污染产生了明显抑制作用。人均GDP一次项(lnAGDP)及其二次项(lnAGDPsq)的直接效应和外溢效应均分别显著为正和为负，表明我国经济发展与雾霾污染之间存在“倒U型”曲线关系，印证了环境库兹涅茨理论关于人均GDP与环境污染的“倒U型”曲线假说。

(二)内生性问题

空间杜宾模型可用于解决遗漏变量问题以及由遗漏变量所导致的内生性问题，但该模型却无法解决由解释变量和被解释变量相互影响而产生的联立内生性问题。考虑到国家审计与雾霾污染之间可能存在的联立内生性，本文使用Vega和Elhorst(2015)提出的空间滞后解释变量模型(SLX)对国家审计影响雾霾污染的效应进行两阶段最小二乘(2SLS)估计[31]。SLX模型由于形式简洁，不仅可以灵活地使用各类估计方法进行实证分析，而且模型中解释变量空间滞后项的系数便反映了空间外溢效应[31]。在用SLX模型进行估计时无须再进一步测算直接效应和外溢效应，且采用SLX模型估计的空间外溢效应与SDM模型测度的外溢效应在效果上基本一致。因而，SLX模型是对SDM估计结果进行内生性检验的良好工具。具体而言，本文使用国家审计的滞后变量作为工具变量进行2SLS估计。由于滞后变量与当期内生解释变量相关，且滞后变量已经发生，取值已经固定，与当期的扰动项不相关，因而符合作为工具变量的条件。本文采用国家审计的滞后一期和滞后二期变量作为工具变量进行内生性检验。表2显示，F检验结果拒绝了弱工具变量原假设，因而所选的工具变量与内生变量高度相关；Sargan 检验统计量均在10%以上显著性水平上接受工具变量有效的原假设，因而本文选择的工具变量是合理的，估计结果也是可取的。从估计结果来看，国家审计均有助于促进本地区和邻近地区的雾霾污染治理，与表1结果高度一致。

表2 国家审计对雾霾污染的SLX模型估计结果

(三)稳健性检验

五、机制检验

本文理论分析显示，国家审计可通过促进技术进步、推动产业结构升级和调节地方政府财政支出偏好来促进雾霾污染治理。为检验这一机制，本文选择地级及以上城市技术创新水平(UIA)、第三产业与第二产业产值之比(TSR)以及地方政府财政支出偏好(FER)作为机制变量，通过加入国家审计与机制变量的交互项来检验国家审计影响雾霾污染的传导机制。首先，由于《中国城市统计年鉴》等公开出版的数据资料中均缺乏城市层面的研发和创新数据，本文采用复旦大学产业发展研究中心寇宗来和刘学悦(2017)公布的中国城市创新指数来表征其技术创新水平[33]。城市创新指数是一个更加微观、能够反映专利更新行为以及质量差异的创新指数，对把握各城市的技术创新行为具有重要的参考价值。该指数涵盖了全国338个地级及以上城市或区域2001～2016年的信息，数据类型为城市—年份平衡面板。因而，本文检验技术创新中介效应的面板数据样本区间为2006～2016年。其次，产业结构服务化代表了产业结构升级的重要方向，产业结构服务化程度越高，则经济发展过程中的污染排放便越少，本文以第三产业与第二产业的产值之比代表城市产业结构升级状况，数据来源于历年《中国城市统计年鉴》。最后，在财政最大化和增长竞争激励下，地方政府具有明显的生产性支出偏好，从而造成资本密集型产业过度发展、产能过剩和较为严重的环境污染。本文以地方政府对科技和教育的公共服务支出占全部公共财政支出的比例近似代表地方政府财政支出偏好，以此来探讨国家审计通过纠偏地方政府支出偏好进而降低雾霾污染的作用机制，该数据亦来源于历年《中国城市统计年鉴》。表3报告了引入交互项后的回归结果。

表3 国家审计对雾霾污染影响的机制检验

首先，国家审计和城市创新指数交互项的直接效应和外溢效应均显著为负，说明国家审计能够通过促进技术进步进而推进雾霾污染治理，并进一步改善周边地区雾霾污染状况。国家审计可以通过发挥其揭示、预防和抵御功能，提高公共研发资金使用效率，促进地方政府对技术创新、节能减排等政策的落实，加强企业技术创新，降低雾霾污染，进而改善空气环境质量。该结果验证了上文中提到的假设1和假设4。其次，加入国家审计与第三产业和第二产业比值的交互项后，交互项的直接效应和外溢效应亦显著为负，意味着国家审计通过发挥其鉴证、评价和监督职能，助力国家供给侧结构性改革的稳步推进，促进现代服务业发展和资本密集型产业优化。这不仅有助于弱化第二产业对雾霾污染的促进作用，强化第三产业对雾霾污染的抑制作用，而且能够提升周边地区雾霾污染防治的效果，改善周边地区的空气环境质量，从而验证了本文的假设2和假设4。最后，国家审计和公共服务财政支出交互项的直接效应和外溢效应均显著为负，表明国家审计能够通过纠正地方政府财政支出偏好来弱化其对雾霾污染的促进作用，强化科技和教育支出对雾霾污染的抑制作用，从而促进本地区和周边地区雾霾污染治理。地方政府在中国式财政分权和晋升激励双重作用下，易于将投资集中于短期内能够获得经济增长绩效的资本密集型产业，而忽视公共服务支出，加重雾霾污染。国家审计通过财政资金审计和对领导干部实行自然资源资产离任审计，能够有效纠正地方政府扭曲的财政支出结构，提高环保资金等公共服务支出的使用效率，进而降低雾霾污染。这一结果验证了本文的假设3和假设4。

六、进一步分析

(一)基于“大气十条”政策的进一步分析

国务院2013年印发《大气污染防治行动计划》(以下称“大气十条”)，对雾霾治理是一个重要的时间节点。为区分国家对“大气十条”的考核等生态文明建设力度不断加大与国家审计两者对雾霾治理的作用，本文进一步构建了衡量“大气十条”政策的虚拟变量，通过在空间杜宾模型中纳入“大气十条”政策虚拟变量与国家审计交互项，检验“大气十条”政策对国家审计雾霾治理效应的影响效果。本文样本区间为2006～2017年，恰好跨越“大气十条”颁布实施的前后年份。本文将“大气十条”颁布及实施的后续年份(2013年及以后年份)定义为1，未实施“大气十条”政策的年份定义为0，以此来构建“大气十条”政策虚拟变量(M)。表4报告了在空间杜宾模型中纳入“大气十条”虚拟变量与国家审计交互项后的直接效应和外溢效应估计结果。

表4 “大气十条”政策影响下国家审计对雾霾治理的影响

表4结果显示，当虚拟变量取值为0时，国家审计的参数估计便代表着不考虑“大气十条”政策时国家审计自身对雾霾污染的影响，此时国家审计对雾霾污染的直接效应和空间外溢效应均显著为负，说明国家审计单独发挥作用时，其对本地区及周边地区雾霾污染均具有明显抑制作用。当考虑“大气十条”政策的影响后，不仅国家审计对雾霾污染的直接效应和外溢效应均显著为负，而且“大气十条”政策与国家审计交互项的直接效应和外溢效应亦均显著为负。这说明 “大气十条”政策的实施显著强化了国家审计对雾霾污染的治理效应，使国家审计降低雾霾污染、提升大气环境质量的效应得到了明显增强。

(二)基于不同等级城市的异质性分析

由于不同等级城市的经济发展水平和雾霾污染程度有所差异，为揭示不同规模等级城市国家审计对雾霾污染的异质性影响，本文进一步构建了各等级城市地理距离矩阵，对各等级城市样本进行空间计量分析。表5报告了各等级城市空间杜宾模型的直接效应和外溢效应估计结果⑥。

表5 国家审计对不同等级城市雾霾污染的直接效应和外溢效应

表5显示，国家审计对I型及以上大城市和Ⅱ型大城市雾霾污染的直接效应和外溢效应均显著为负，而对中等城市和小城市雾霾污染的直接效应和外溢效应均不显著。这说明国家审计显著提升了I型及以上大城市、Ⅱ型大城市及其周边城市的雾霾污染治理水平，而对中小城市雾霾污染并未产生明显影响。其原因可能在于以下几个方面：一是，与中小城市相比，大城市易获得更多审计资源。大型城市整体发展水平较高，与中小城市相比，在各方面受到的政府监管和社会监督也更多。在这种背景下，审计机关在雾霾污染防治过程中也会倾向于将审计资源更多配置于大型城市，因而大型城市国家审计对雾霾污染防治的效果会更加显著。而中小城市自身审计资源相比大城市本就不足，在审计资源偏向配置于大型城市的情况下，国家审计对雾霾污染的防治作用可能更小，因此其估计结果并不显著。二是不同等级城市地方官员诉求不同。大城市及其居民对环境质量的要求较高，并且财政收入相对充足，政府也愿意将更多的资源投入到环境治理中，整改力度也会更强。随着国家对环境保护重视程度的加大，在国家审计等国家治理体系的监督下，大城市对企业进入已经实现了较严格的审批制度。诸如上海、北京等城市中心城区已经不允许发展重工业，而主要以发展第三产业和清洁型产业为主。这推动了大城市的产业结构升级和全要素生产率提升，降低了污染排放量。而对于中小城市而言，经济发展水平较低、财政收入相对较少，政府官员更易于在GDP为标尺的晋升锦标赛影响下发展政绩型产业而忽视环境治理。国家审计对中小城市大气污染防治的监管力度较弱以及后续处理处罚力度不足，审计的震慑作用也不明显，从而使得国家审计并不能从根本上对中小城市雾霾污染产生有效治理作用，进而未对雾霾污染产生明显影响。

七、结论和政策启示

在政治晋升和财政最大化压力下，地方政府为了在短期内达到经济快速增长的目标，更倾向于将资源投入到能快速产生经济利益的重工业，忽视地方环境公共服务支出，造成地方财政支出结构扭曲，给环境质量带来不利影响。本文系统地探讨了国家审计对雾霾污染的影响机制，并利用2006～2017年地级及以上城市面板数据，通过构建空间杜宾模型探讨了国家审计对雾霾污染的影响及其空间外溢效应。结果显示，国家审计不仅能够通过促进地区技术进步、推动产业结构升级和调节地方财政支出偏好等机制促进本地区雾霾污染治理，而且对周边地区雾霾污染程度的降低也具有显著的空间外溢效应。进一步研究发现，“大气十条”政策的实施进一步强化了国家审计的雾霾污染治理效应；且不同类型城市的国家审计对雾霾污染的影响效果各异，其中，国家审计显著提升了I型及以上大城市、Ⅱ型大城市及其周边城市的雾霾污染治理水平，而对中小城市的雾霾污染未产生明显影响。

根据以上结论，本文可以得到以下政策启示：首先，深入推进大气污染防治审计工作，因地制宜开展环境审计。国家审计应在现有工作的基础上，继续通过开展各类环境审计项目，强化不同作用路径对大气污染的作用效果，将其发展成为大气污染防治方面的常规性审计，进一步提升我国城市环境质量。但与此同时，各城市自身产业结构、全要素生产率和政府财政支出偏好等有所差异，国家审计不同作用路径的影响效果也必然有所差异，因地制宜地开展大气污染防治方面的审计工作，可以使国家审计对大气污染防治的作用效果最大化。各地审计机关应根据当地实际情况，结合国家审计对大气污染防治的作用路径，发挥各自的区域优势和特点，自主确定审计重点，有针对性地开展大气污染防治审计工作。此外，因地制宜地开展审计工作还能够调动审计人员的积极性，激发审计工作人员的工作潜力，拓宽大气污染防治审计工作的审计范围，创新审计模式和方法，实现各地审计机关审计工作互相补充、审计成果互相学习借鉴，最终达到共同进步的目的。其次，探索大气污染防治的协同审计模式。雾霾污染外溢效应的存在，使得碎片化的治理模式容易引起各地区对大气污染的防治力度不同，整改效果有所差异，无法抑制周边地区“搭便车”行为的产生，进而导致各地区治理效果不明显。大气污染防治审计要克服碎片化的审计模式，考虑国家审计的空间联动性，探索大气污染防治的协同审计模式。协同审计不是单个审计主体审计成果的简单加总，而是通过多元主体之间的相互协作使得大气污染防治的整体防治效果大于单独审计之和。因此，要发挥国家审计多元协同审计模式的最佳效能，就必须形成各级审计机关之间、审计机关与其他部门之间的互相补充、协同合作。通过推进相邻地区针对雾霾污染的协同审计，形成审计合力，确保国家审计降低雾霾污染目标的实现，最终促进各城市环境质量的共同提升。最后，优化不同等级城市的审计资源配置。在大型城市对雾霾污染的防治力度逐渐增强和城市生产成本较高的双重作用下，污染物排放较多的企业逐渐转移到中小城市，而目前国家审计对中小城市的大气污染防治效果较差，因而在蓝天保卫战的决胜期，国家审计应根据实际情况，对国家审计资源进行统筹规划、合理配置，针对不同城市采取差异化的审计治理措施。对于中等城市和小城市，应加强对这些地区雾霾污染的监管和监测力度，及时调整高污染地区雾霾污染治理的不合理行为，提升城市群乃至整个区域雾霾污染的治理水平；而针对I型及以上大城市和II型大城市，也应在保持审计常规性的同时，重点审计污染高发地区，确保其带来的积极空间外溢效应和示范效应得到充分发挥，以促进周边城市雾霾污染的协同治理。

注释：

①引入人均GDP二次项的目的在于检验雾霾污染是否与人均GDP存在倒“U”型的非线性关系。

②由于缺乏城市层面的价格数据，本文用省级层面价格数据对城市数据进行价格调整。

③由于多数城市该指标的时间序列数据呈明显上升趋势，本文选择0.6、0.7和0.8三个平滑系数进行试算，通过比较不同平滑系数值下的预测标准误差，选取预测标准误差最小的0.7作为治污投入的平滑系数值。

④限于篇幅，各变量详细的样本统计值备索。

⑤限于篇幅，详细的空间计量检验步骤和结果备索。

⑥本文城市规模等级划分标准参照2014年11月21日国务院颁布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，按市辖区常住人口将中国城市划分为Ⅰ型及以上大城市(人口300万以上)、Ⅱ型大城市(人口100万至300万)、中等城市(人口50万至100万)和小城市(人口50万以下)四类。