基于匹配度计算的河北省水法规体系建设对策分析

刘子辉，赵名彦，李芳然，赵亚锋，李如意

（河北省水利科学研究院，石家庄050057）

0 引 言

水是人类生存和发展不可缺少的宝贵资源，水法规是调整防治水害、开发利用和保护水资源有关的各类社会经济关系的法律、法令、条例和行政法规的总称［1］，作为对用水实践与经验的总结，水法规与地区的水文情况、社会经济发展状况以及政治体制等要素密不可分。水安全是水资源、水生态、水环境能够持续支撑经济社会发展、维护生态系统良性循环的状态，是国家和地区安全战略的重要组成部分［2］，水安全的对立面包括水短缺、水污染、水生态退化、水灾害、水管理失衡、跨境河流水争端等水危机问题［3］，它们之间以水循环为纽带相互关联、相互作用，人文系统和水系统紧密联系在一起，引发出人水之间的复杂关系，为调整优化这种关系，各种水法规应运而生，并在实践中不断完善，这正是水安全保障的内涵所在。面对新时代水利工作面临的新形势、新要求，水利立法规划所发挥的顶层设计作用愈发显著，水法规体系建设规划作为河北省水安全保障“十四五”规划1+13 规划之一，相关内容具有重要的研究意义，因此，需开展水法规体系建设规划相关研究，为河北省水安全保障“十四五”规划建言献策。

目前国内学者针对水法规的相关研究大多停留在管理层面的定性分析，如孙金华等对国内外水法规建设的发展历程及概况进行了总结和比较分析［4］；王瑜从功能的角度分析了水资源利益分配规则和风险负担规则［5］；何艳梅认为《水法》需要从最严格水资源管理制度的落实角度对相关条款和制度进行修订和完善［6］；周爱群提出完善我国水量冲突管理制度、水质冲突管理制度、跨界水资源冲突管理制度方面的建议［7］；刘志仁等认为生态环境用水法律制度应当从生态环境用水的概念和立法实践上进行完善［8］；叶华提出长江流域需要建立以《长江法》为核心的流域综合管理法律法规体系［9］。

已有的研究中，水法规立法和配套制度建设的相关研究较多，但考虑地区资源禀赋与水法规体系建设的内在关系，并开展系统性对策分析的研究较少。基于此背景，本文采用基于数列的匹配度计算方法分析31 个省级行政区水法规体系建设与人均水资源量之间的匹配度，以河北省为重点分析对象，结合现代治水新思想对水法规建设提出的新形势、新要求，梳理总结目前河北省水法规建设的成就与不足，并系统开展水资源管理、综合与监督、水旱灾害防御、河湖管理等领域的水法规体系建设对策分析。

1 研究区概况

河北省因位于黄河以北而得名，地处华北平原，东临渤海、内环京津，平均海拔1 500 m。河北省总面积18.88 万km2，地势呈西北高东南低分布，境内高原、山地、丘陵、盆地、平原地貌类型齐全。河北省地跨海河、滦河两大水系，位于温带大陆性季风气候区，四季分明，雨热同期，年均降水量在300～800 mm，且东南部降水量较大。河北是中国经济由东向西梯次推进发展的东部地带，是中国重要粮棉产区。2019年，河北省总用水量182.29 亿m3，其中农业灌溉用水、林牧渔畜用水、工业用水、城镇公共用水、居民生活用水、生态与环境补水分别占用水量的56.45%、6.28%、10.32%、2.68%、12.15%、12.12%，农田灌溉用水量占全省总用水量的半数以上。

河北省水资源禀赋先天不足，属于我国水资源严重短缺的省份，河北省当前存在的水问题主要包括以下4个方面：①水资源严重短缺与用水浪费并存；②水生态脆弱与水环境污染并存；③洪涝灾害威胁与旱灾频发并存；④基础设施薄弱与管理落后并存［2］。

2 匹配度计算与分析

2.1 匹配度计算方法介绍

基于数列的匹配度计算方法能够对不同变量间的匹配程度进行定量化描述，近年已被广泛应用于水资源利用与经济社会发展匹配的相关研究中［10-12］，其计算方法介绍如下：假设研究区内有K个单元，(xK，yK)表示第K个单元变量X与Y的值，则空间上的匹配度计算如式（1）和（2），其中式（1）用于X值越大而Y值也越大时，两个变量越匹配的情况，式（2）用于X值越大而Y值越小时，两个变量越匹配的情况。

式中：ni为第i个单元的X值在所有单元中的排序序号，mi为第i个单元的Y值在所有单元中的排序序号，ai为第i个单元的匹配度。ai的数值范围参考基尼系数划分方法，分为5 个标准：［0，0.5）为极不匹配；［0.5，0.6）为不匹配；［0.6，0.7）为较匹配；［0.7，0.8）为相对匹配；［0.8，1）为高度匹配。

匹配是两种或两种以上系统或系统要素之间正相关或负相关的配合关系，匹配并不一定是一种好的状态［10］，还需要结合其具体情况进行分析。水资源匮乏地区迫于水资源供需压力，会出台更多的水法规及配套制度，其水资源管理水平通常较高，即水资源的丰沛程度与水法规体系建设程度呈现负相关的配合关系，因此适用公式（2）。本文所用的匹配度计算是对水法规体系建设与水资源禀赋条件适配关系的一种量化描述，以揭示两者之间的匹配规律，指出水法规建设工作存在的突出问题和薄弱环节，为保障水法规体系建设规划的有效实施提供决策依据。

2.2 各省级行政区水法规体系建设与水资源条件之间的匹配度

根据2019年《中国水资源公报》、2020年《中国统计年鉴》发布的我国31个省（直辖市、自治区）数据，采用公式（2）分别计算出31 个省（直辖市、自治区）人均水资源量与水法规总数、人均水资源量与省级水法规数量、人均水资源量与市级水法规数量、人均水资源量与水资源法规数量、人均水资源量与其他水法规数量之间的匹配度，计算结果见表1、图1。

表1 2019年31个省级行政区人均水资源量与水法规数量之间的匹配度Tab.1 The matching degrees between the per capita water resources and the quantity of water regulations in 31 provincial administrative regions in 2019

根据表1和图1，5项匹配度均在［0.8，1）区间的省级行政区有河北、安徽、山东、湖南、西藏，说明这些区域当前水法规建设与水资源禀赋条件相匹配；人均水资源量与省级水法规数量匹配度在［0，0.5）区间的省级行政区有天津、山西、北京、江西、云南；除不涉及市级水法规的直辖市外，人均水资源量与市级水法规数量匹配度匹配度在［0，0.5）区间的省级行政区只有江西省；人均水资源量与水法规总数、人均水资源量与水资源法规数量、人均水资源量与其他水法规数量3 项匹配度均在［0，0.5）区间的省级行政区有北京、天津、上海、江西、云南，结合不同地区实际分析形成以上结果的原因：一是北京、天津、上海作为直辖市，经济发达，人口数量庞大，人均水资源量严重不足，低于国际公认的500 m3极度缺水警戒线，在水资源管理方面，只涉及省级水法规，制定的水法规数量虽少，但辖区面积也较小，水资源管理效率较高，能够实现较好的管理效果，因此上述地区水法规体系建设与人均水资源量之间呈现极不匹配状态；二是江西省人均水资源量31 个省级行政区排名第3，水资源禀赋条件很好，而与其他水资源禀赋条件类似的省份相比，出台水法规总数、省级水法规数量、市级水法规数量相对较少，因此江西省水法规建设与水资源禀赋条件呈现极不匹配状态；三是云南省处于水资源丰沛地区，是地方立法数量最多的省份，由于少数民族众多，需要制定大量的单行条例，其中水资源管理方面的单行条例占到半数左右，因此云南省水法规建设与水资源禀赋条件之间呈现极不匹配状态。

图1 2019年31个省级行政区人均水资源量与水法规数量之间的匹配度Fig.1 The matching degrees between the per capita water resources and the quantity of water regulations in 31 provincial administrative regions in 2019

从表1 的匹配度计算结果来看，河北省人均水资源量与水法规总数、省级水法规数量、市级水法规数量、水资源法规数量、其他水法规数量之间的匹配度分别为0.9、0.93、0.97、0.97和0.83，匹配程度较好，为进一步分析水法规体系建设与水资源禀赋条件之间的关系，从水资源方面选取水资源总量、人均水资源量、水资源总量占31 个省级行政区总量比例三项指标，水法规方面选取水法规总数、省级水法规数量、市级水法规数量、水资源法规数量、其他水法规数量、水资源法规数量所占比例6项指标，计算出上述指标在31 个省级行政区以及华北5 省（北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区）的平均值，将河北省各指标与31 个省级行政区平均水平、华北5 省平均水平进行对比，结果见表2。

表2 河北省与31个省级行政区、华北5省对比情况Tab.2 The comparison of Hebei Province with 31 provincial administrative regions and 5 provinces in North China

根据表2的数据，分析如下：

第一，针对水资源条件而言，河北省虽在华北地区排在第2位，但水资源总量和人均水资源量都与华北5省最优值（内蒙古自治区）有较大差距，且各项指标在31 个省级行政区的排名均处于相对落后的位置，以上情况说明了河北省水资源禀赋条件较差，水资源状况严峻。

第二，针对水法规体系建设而言，河北省的6项指标在华北5 省均是最高的，且高于31 个省级行政区的平均水平，6 项指标中水法规立法总数排在31 个省级行政区第6 位，其中省级法规数量居31个省级行政区第1位，市级水法规数量居31个省级行政区第4位，水资源相关的法规数量居31个省级行政区第4位，水资源法规数量所占比例列31 个省级行政区第9 位，其他水法规数量在31 个省级行政区排第8 位，这说明河北省高度重视水法规建设工作，且水法规立法总数及水资源管理相关法规数量优势明显，各类各项涉水事务管理活动基本实现有法可依，为推动水利改革发展奠定了坚实的制度基础。

综上所述，河北省水资源禀赋条件先天不足，落后于31 个省级行政区的平均水平，而水法规体系建设走在31个省级行政区前列，水法规建设与水资源条件之间的匹配度较高的原因在于：河北省能够充分认识到自身水资源条件的劣势，对全省水法规体系建设高度重视，注重保护水资源与节约用水的法规制度建设。因此，有必要进一步分析河北省水法规体系建设成果，寻求进一步提高水法规建设与水资源状况协调发展水平的途径。

2.3 河北省水法规体系建设成效分析

（1）水法规体系完备程度与水资源管理需求相匹配。河北省地处华北缺水地区，人均水资源量在31 个省级行政区排名29，在水资源匮乏的压力下，为有效提高水政水资源管理效率，立足于水资源管理需求，全省颁布实施水法规52 件，建立并形成以《河北省实施＜中华人民共和国水法＞办法》为核心，包括10部省级地方性法规、14 部省级地方政府规章、19 部设区的市地方性法规、9 部设区的市地方政府规章在内的完备的地方水法规体系（如图2），立法总数、省级地方政府规章立法数量、“十三五”期间立法数量均位于31 个省级行政区前列，涉及综合与监督、水旱灾害防御、水资源管理、河湖管理、水生态保护、水工程管理六大领域（如图3），水法规体系不断健全完善，水法规建设取得了长足发展，依法治水管水迈上新台阶。

图2 河北省水法规类型分布情况Fig.2 Distribution of the rules and regulations for water types in Hebei Province

图3 河北省水法规在各领域分布情况Fig.3 Distribution of the rules and regulations for water in various fields in Hebei Province

（2）水资源管理法律法规制度与省情水情相匹配。水资源相关法律法规是调整水资源开发、利用、配置、节约、保护和治理过程中所发生的各种关系的重要手段，修订和完善水资源相关法律法规，填补法律空白与缺陷，有利于促进依法治水、依法管水和依法用水。河北省最突出的水情问题是水资源短缺和地下水严重超采，这就对水资源管理和优化配置方面提出了更高的要求，河北省现行有效的水资源管理相关法规数量在31个省级行政区居于领先位置，占到全省水法规总数的40%以上，体现了河北省多年来的水资源管理力度，特别是近年来随着《河北省取水许可管理办法》《关于加强滦河流域水资源保护和管理的决定》的制定出台，《河北省地下水管理条例》的重新修订，省级水资源相关法规建设取得了长足发展。此外石家庄、唐山、邯郸、沧州、承德、张家口等市抓住省人大赋予各设区市立法权的有利契机，出台了一批符合当地实际、解决现实问题的水资源管理相关法规和规章，对省级层面法规规章形成了有效的补充完善。

（3）配套专业法与水资源管理制度相匹配。除水资源相关水法规外，水法规体系还包括专业法规。在水资源管理制度相配套的专业法方面，河北省密切结合实际制定出台水法规29部，涉及防汛抗旱、河湖保护与管理、水利工程管理、农村饮水安全和扶贫等重点问题，基本实现了重点水利管理领域立法全覆盖，并在尚未制定统一规则的领域展开有益的探索，如2020年实施发布的《河北省河湖保护和治理条例》是全省首部系统治理、流域治理、综合治理河湖的省级地方性法规，实现了河湖保护和治理在法治建设上的新突破。

2.4 河北省水法规建设的不足与现实需求分析

由于河北省水资源短缺的客观现状，对水法规建设提出了更高的要求。随着经济社会高质量发展，水法规体系建设与水资源禀赋条件之间需要达到更高程度的和谐平衡状态，这就需要进一步提升水资源管理水平以支撑经济社会的快速发展。

当前河北省水法规体系建设仍处于不平衡不充分的状态，水法规建设应致力于满足人民对优质水资源、健康水生态、宜居水环境的美好生活向往。从总体布局上看，中央全面深化改革对水治理体制、水资源管理等重要决策部署，面对水资源短缺、水生态恶化、水污染严重、地下水超采、水工程监管力度不够等突出问题，在立法研究、法治保障上还需要深入的研究和跟进；从目标任务上看，围绕水资源管理、生态补水、水利工程建设和运行管理、农村饮水安全、地下水超采治理、水价改革、水库移民等方面，还需加快出台一批涉水法规规章；从协调衔接上看，还需着力在解决好涉水规章制度交叉重叠、配套不完备方面进一步深化、实化和细化；从立法进度上看，目前立法进度与经济社会高质量发展、生态文明建设的需求不适应，需加快立法进度，将水资源作为最大刚性约束，以满足全面落实河湖长制，全力打造秀美河湖、幸福河湖的需要。

3 对策分析

依据“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路以及解决新老水问题、保障水安全等要求，需要对河北省水法规建设体系进行总体规划，完善顶层设计，把水资源作为最大的刚性约束，提高水法规建设与水资源条件的适配性，对不同领域开展水法规建设对策分析如下：

（1）水资源管理领域。一是完善节约用水立法。通过制定《河北省节约用水条例》，贯彻落实“节水优先”治水思路，明确节水工作总方针，建立和完善节约用水机制。二是健全地下水超采综合治理立法。通过制定“关于持续推进地下水超采综合治理的决定”，从地下水开采管理、规范生产生活用水、地表水置换等方面加以明确，统筹施策，重点突破，全力推进地下水超采综合治理，彻底解决历史超采问题。三是推进水资源配置和水资源调度立法。研究制定南水北调中线工程管理、水资源综合管理、引黄入冀管理、水网调度、河湖生态补水、生态修复和生物多样性保护等方面的法规规章，多方面研究论证法律制度建设，持续改善河北省河湖水生态环境，建设生态和谐、环境友好、人民满意的幸福河湖。

（2）综合与监督领域。一是推动开展《河北省实施＜中华人民共和国水法＞办法》的修订工作。现行法规部分内容与上位法规定不一致，难以适应新的管理需求，需要对重要内容进行更新，以保证法律法规的适用性与时效性。二是加强《河北省河湖保护和治理条例》的相关配套建设。为深入实施河北省山水林田湖草一体化生态保护和修复，研究制定可行的法规、规章和规范性文件，作为《河北省河湖保护和治理条例》的相关配套。

（3）水旱灾害防御领域。一是完善水旱灾害防御法规。推进完成《河北省实施＜中华人民共和国防洪法＞办法》修改工作，研究论证《河北省蓄滞洪区管理办法》修订、《河北省抗旱规定》修订工作，立足防大汛、抗大洪、抢大险，做好抗击特大洪水准备，进一步完善防汛抗旱、灾后补偿等方面的法律法规。二是研究《河北省水文管理条例》相关内容的修订工作。现行《河北省水文管理条例》需要根据水文工作发展实际进行修订，完善水文发展规划的编审、信息发布、资料共享使用等制度，以适应最严格水资源管理制度、加快生态文明建设提供水文服务的要求。

（4）河湖管理领域。一是研究制定“河北省河道采砂管理条例”。为规范河道采砂行为，加强河道采砂管理、监督检查，落实河道采砂许可制度，合理开发利用河道砂石资源，维护河势稳定，保障行洪安全和水利工程等基础设施的安全，使河道采砂向规范化和法制化方向发展，需要通过制定“河北省河道采砂管理条例”，以立法形式整治非法采砂，促进砂石行业健康有序发展。二是研究制定“关于进一步加强河湖生态补水的决定”。聚焦打造河畅、水清、岸绿、景美的河湖水生态环境，加强生态补水管理力度，建立生态补水考核机制，落实生态补水责任，对全省河流湖泊水生态保护和治理发挥积极的推动作用。三是积极推进河长制湖长制立法并纳入相关法律法规。并推动河长制湖长制尽快从“有名”向“有实”转变，实现河北省河长湖长制工作从有章可循到有法可依，促进河湖治理体系和治理能力现代化，持续改善河湖面貌，让河湖造福人民。

（5）水工程管理领域。通过制定“河北省农田水利管理办法”，加强农田水利管理，提高农业综合生产能力，促进河北省农村经济社会发展，保障全省粮食安全。为加强河北省灌区管理和保护，保障灌区的正常运行和水资源的合理配置，发挥灌区工程的社会效益和经济效益，促进可持续发展，研究论证“河北省灌区管理办法”制定的可行性，作为“十四五”立法储备项目之一。

4 结 论

本文采用基于数列的匹配度计算方法，在对31个省级行政区人均水资源量、水法规数量排名的基础上，通过空间序列分析，探究河北省人均水资源量与水法规总数、省级水法规数量、市级水法规数量、水资源法规数量、其他水法规数量之间的匹配度，从计算结果上看，河北省水法规建设现状与自身水资源条件之间的匹配状态处于较高的水平。为进一步剖析两者适配关系形成的原因，基于计算结果从成效和问题两方面对河北省水法规体系建设开展了系统分析，并以问题为导向提出水法规建设的对策建议，研究结果能够对未来河北省水法规体系建设提供一定参考。需要特别说明的是，本文仅选用法规数量表征水法规建设效果，量化指标单一，代表性不足，在今后的研究中有待深入和完善，从水资源最大刚性约束角度纳入更多的指标，开展多维空间尺度和时间尺度方面研究，以发现并弥补河北省在水法规建设和水利政策研究顶层设计方面的短板，指导河北省水法规建设体系规划实施，加快提升水治理的法治保障水平，为推动新时代水利治理体系和治理能力现代化提供决策依据。 □