焦作市财政系统财会监督调查调研中若干问题分析

赵 健 张爱平

（焦作大学会计学院，河南 焦作 454003）

为更加准确地认知和定位新财会监督，焦作市财政局针对焦作市财政实情，组织开展了焦作市财政系统系列财会监督调研活动。参与此次调研调查人员涉及财政、税务、审计、预算单位、企业财务人员等各个社会层面，下发调查问卷500份，收回499份；制定了《焦作市财会监督调研报告提纲》，抽取焦作市高新区、沁阳市和武陟县三家有代表性的基层财政局监督科室、预算、国库、绩效等相关业务科室，以及基层财政所、预算单位、审计部门、部分企业界主要财务负责人等开展了实地调研活动。通过调查和实地调研，取得了基层财政部门关于新财会监督的数据、案情和认识等第一手资料，发现焦作市财政系统财会监督工作存在如下问题与差距。

1.新财会监督认知方面存在误区

1.1 对财会监督的内涵和外延存在模糊或者错误认识

调查问卷和实地调研显示，部分县市区财政领导和业务科室、不少预算单位和企业参与调研人员，对于财会监督存在错误认知。一是存在“重分配、轻监督”的陈旧思想。错误认为财会监督是审计和纪检监察的事情，与财政无关，财政部门的职责就是筹集和分配资金；二是认为财会监督就是会计监督或者财政监督；三是认为财会监督的内涵和外延小于原有财政监督或者会计监督的内涵和外延，甚至有抵触和否定财会监督的新提法，弱化财会监督的职能。

1.2 对“财会监督与财政监督”“财会监督与审计监督”之间的关系认识上存在误区

对回收的调查问卷汇总看，焦作市财政系统不少同志对新财会监督的职能和定位，对财政部门在新财会监督中发挥的重要牵头作用，以及如何推动形成新财会监督长效机制等方面问题，存在模糊甚至错误的认识。

一是对“财政监督”与“财会监督”之间的关系存在认识误区。调研中，一些同志认为，财政部门履行的财政监督，根据财政资金筹集和使用的流程，其内容包括财政收入监督、财政支出监督、会计监督、金融监督和内部监督，已涵盖了新的财会监督职能，无需另起炉灶单独构建和完善新财会监督体系，补强财政监督中财会监督的某些弱项和短板即可；还有一部分同志认为，新财会监督和财政监督各自的职能范围不同，是两种完全不同的监督，新财会监督没有财政监督和监督检查职能，过分强调新财会监督的职能会弱化财政监督的职能，应采取新财会监督与财政监督同时并存的“双监督模式”。

二是对“财会监督与审计监督”之间关系存在认识错误。部分同志认为财会监督是财政部门依据规章制度进行的部门监督检查，审计监督是依据审计法进行的法律监督。财会监督在强制性、权威性、专业性和效能性等各方面，均不及审计监督，因此，建议财会监督应逐渐移交给审计监督，最终取消财会监督。

1.3 对落实新财会监督的职能和作用比较消极，工作滞后

一是几乎所有参与调研的县市区财政部门领导、财会监督管理机构和相关业务科室的主要人员及预算单位、国有企业等主要财务人员，普遍存在对新财会监督的职能和定位认识不准、争议较大问题，认为财会监督就是会计监督或者财政监督的原有职能；部分人员猜测可能是工作人员失误，把习近平总书记发言稿中的“会计监督”或者“财政监督”误写成“财会监督”;少部分人员甚至否定和抵触新财会监督的职能和定位；二是部分县市区政府或者财政部门领导财政预算等法律意识不强，思想认识不高，违反财政预算的管理程序，不允许本级财会监督部门和人员前瞻性参与重大项目资金预算的编制和执行等事务监督，导致部分财会监督人员抱怨财会监督是“被窝里打拳——难以施展职能”。

新财会监督的认知和重视程度不够，难以发挥财政部门在新财会监督中的牵头作用。

2.财会监督机构设置和人才队伍建设存在短板，难以建立财会监督工作的长效机制

2.1 部分县市区财会监督机构设置不合理、不科学,监督职能弱化

一是部分县市区财政机构改革不到位、不科学，降级财会监督机构，减少人员编制，监管人员配备老化，熟悉信息化技术的年轻专业人才严重匮乏。如某县财会监督检查局，名为局，实为副科建制，编制六人，二人被抽走从事其他科室业务工作，二人因事、因病不上班，剩下二名副科长维持日常工作；二是部分县市区财政局借机构改革，将财会监督职能拆分到“预算科”和“国库科”等业务科室，取消财政财会监督机构；三是部分县市区政府和财政部门领导轻视财会监督机构建设，不允许财会监督机构和监督人员参与项目资金特别是重大工程项目的规划和资金落实，难以发挥财会监督的事前监督和效果。例如，部分县市区财政局反映，本级财政“暂付款”科目挂账数额较多较大，陈年老账始终得不到解决，其中一个重要原因就是很多项目，直接由本级政府和财政部门少数主要领导拍板决定，资金没有落实，或者随意改变上级资金用途，程序不合法、不合规，加之主要政府官员和财政领导以及预算单位负责人经常变更，导致很多项目仓促上马，后因资金不能落实或者其他原因而不了了之，形成巨额不能处理的“暂付款”。

2.2 监督人才队伍建设存在“瓶颈”,制约监督工作的有效开展

焦作市共有财会监督机构12家,其中,县区级11家，11家县区级监督机构中专职机构7家，合署办公机构4家，监管机构设置与配备基本合理；全市共有监督人员45人，含县区级财政40人，40人中29人为专职人员，11人还兼职其他财政工作，表面看监管人员配置也似乎合理；但从年龄结构看，45岁以下19人，占比42.22%，46岁以上26人,占比57.78%；从专业技术资格和专业知识结构看，全市45人监督人员中，具备注册会计师、资产评估师、法律从业资格证书的人数为“零”,仅3人取得中级会计师资格,占比仅为6.67%。数据分析说明，目前，焦作市新财会监督机构普遍存在财会监督专业人员数量偏少，专业素质偏低，年龄结构老化，专业知识结构不合理等瓶颈，监管人才队伍建设滞后成为制约财会监督的“瓶颈”。

2.3 财会监督存在薄弱环节，亟待加强

一是对一些重点工作推进迟缓，如预算管理监督尚未破题、会计监管机制有待优化、内控制度执行力不足等；二是内审工作仍需大力加强，内审内控制度需要完善，内控制度的长效机制急需建立，特别是县市区财政，急需补齐新财会监督制度的短板，强化新财会监督薄弱环节建设。

3.财会监督技术手段和监督模式比较滞后僵化,不能适应新时代财会监督的需要

问题一：大多数县市区财会监督人员财会监督仍固守着以账为本、从账到凭证的思维理念，对财会监督信息化建设积极性不高，利用现代信息技术手段实施新财会监督的态度消极，还在一定程度上形成了数据割裂，无法与审计、税务等监督机构共享信息，进行关联分析，导致大量的数据未有效使用，出现监督信息利用上的“肠梗阻、断头路”,进而导致新财会监督覆盖面小而窄，深度不够。加之信息掌握得不够、不全面及信息不对称，在客观上影响了新财会监督工作的效率；问题二：各级财政尤其是基层财政财会监督技术手段和检查方式方法仍然以手工查账为主，没有及时将“大数据”“互联网+”等信息化发展理念和技术引入财会监督工作，财会监督技术手段相对落后，信息化水平较低；问题三：财政巨资购买或开发的大量信息技术平台尚不能与预算单位、审计监督等信息平台实现信息共享互通，存在重复建设、使用效率底下问题。如焦作市财政投巨资开发的“金财工程”“财经沙盘”等财政数据信息平台，基本上是聋子的耳朵——摆设；问题四：财会监督模式存在缺陷。现行的财会监督仍为同级监督，财会监督机构及人员建制从属于各级财政部门，因此，财会监督实质上仍属于行政监督，本质上是同级监督部门对同级政府部门的横向监督。一方面，财会监督机构从经费、人员提拔等方面都受到同级政府部门的制约，执法过程中独立性不强；另一方面，财会监督部门在监督过程中面对各个同级政府部门，出于利益关系的考虑，工作中也往往会受到掣肘，难以充分发挥财会监督的作用。

4.财会监督的处罚力度不够,财会监督的成果不能充分利用,监督效果亟待提高

焦作市财会监督工作，主要由各业务科室，实行自上而下的专项资金使用情况监督检查，俗话说的“谁生的孩子谁管”。各业务科室，既是财政资金的审批者和分配者，又是财政资金运行安全、规范和有效的监督检查者，财会监督无法发挥真正的独立性和实效性；或者根据国家相关部门的要求，从相关单位、部门借调人员组建临时检查机构和检查组，履行临时性、阶段性的专项监督检查，监管队伍和目标方向的不稳定性，导致财会监督缺乏系统性和长效机制。多年来，焦作市部分县（市）区财政查处的违法违纪问题，从手段、类型和环节等方面看基本相同，属于典型的屡查屡犯，按下葫芦浮起瓢。财会监督“雷声大”,解决问题、落实整改问题“雨点小”,始终不能从根本上解决和杜绝财会监督检查中发现的问题。究其原因，一是对财会监督处罚使用行政手段较多，法律手段用得少；二是部分监督检查发现问题不深入，解决问题不彻底，对发现的违法违规行为处罚较轻，发现问题“高高举起”,处理问题“轻轻放下”,很少对问题追查到底，起不到震慑作用；三是财会监督工作中仍然存在“潜规则”,部分财会监督检查人员奉行老好人思想，甚至相互包庇纵容，对违法违规问题的处理经常受到人为干预，责任追究不到位，重检查、轻处理；四是各种法律规章对财经违法违纪行为的处理规定比较笼统，执行中随意性大，再加上缺乏社会公众的有效监督，很容易出现捂盖子、不了了之的现象。这样就出现问题越积越多,“财会监督年年搞、监管问题年年发”的现象。因此，对违规者要依法严惩，加大失信者的“成本”,提高财会监督的有效性；五是没有将监督结果运用到完善内部控制和提高财政管理水平上来，财会监督和财政管理两张皮，是当前财会监督、尤其是基层监督面临的一个主要问题，也是造成财会监督地位不高、效能不强的一个重要因素。

调查调研查摆问题，方能理清思路，找准进一步加强新财会监督工作的方式方法和实现路径。