湖北长阳集体林“微采证”政策实践与改进建议

覃兰洲 夏红霞 吕芙蓉 李财荣 熊丽丽 王 锐 骆胜东

(1 湖北省长阳土家族自治县林业局 湖北宜昌 443500；2 湖北省长阳土家族自治县不动产登记中心 湖北宜昌 443500；3 湖北创景林业勘察设计有限责任公司 湖北宜昌 443500)

《中华人民共和国森林法》 (简称 《森林法》)第五十四条规定:“国家严格控制森林年采伐量。省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门根据消耗量低于生长量和森林分类经营管理的原则,编制本行政区域的年采伐限额,经征求国务院林业主管部门意见,报本级人民政府批准后公布实施,并报国务院备案。”实行林木采伐限额管理是 《森林法》确立的一项重要法律制度。通过林木采伐管理合理控制采伐量可实现森林资源保有量的逐年增加,使生态环境和生存质量得到较大改善,森林资源得到可持续发展。依法治林必须加强采伐管理,加强采伐管理必须落实好森林限额采伐制度。《森林法》第五十六条、五十七条对采伐许可证的申请、核发均有具体规定。湖北省宜昌市长阳土家族自治县 (以下简称长阳县)针对集体林限额采伐管理,聚焦群众办证难点、堵点,纵深推进“放管服”改革,通过“减环节、减材料、减时间、减跑动”,于2019年创新试点微信一站式申办林木采伐许可证[1]的便民服务(以下简称“微采证”),2021年在全县推广数字化赋能林木采伐便民服务,受到群众欢迎,被湖北省林业局称为“光速办证”[2],并作为林业“放管服”改革信息推介到国家林业和草原局。文中介绍“微采证”政策的背景和架构,分析其功能和创新点,并提出改进建议,以期在更大范围内推广使用。

1 “微采证”政策的背景、架构和功能

1.1 “微采证”政策的背景

长阳县地处鄂西南武陵山区、清江中下游,东邻宜都,南交五峰,北接秭归、点军和猇亭,西毗恩施自治州的巴东县,县域面积3 420 km2,辖11个乡镇、146个行政村、908个村民小组、14个社区；户籍人口38万,其中土家族等少数民族占65%。长阳县山水资源丰富,历史文化悠久,生物种类多样,至今还保留有珙桐(Davidia involucrata)、红豆杉 (Taxus chinensis)等孑遗植物,是欧美珙桐、中国小鲵 (Hynobius chinensis)的原产地[3-4]。但同时,长阳县也有1958年因“大办钢铁”致使林木被成片砍伐等导致森林资源急剧下降、水土流失的历史教训。改革开放后,长阳县生态环境得到一定修复。2001年,长阳县在湖北省率先试点实施国家天然林资源保护和退耕还林工程,开启了保护森林资源与发展绿色产业相互促进的新篇章。20多年来,长阳县森林质量大幅提升,森林蓄积量达1 418.05万m3,森林覆盖率达73.25%,实现了从简单的“木头经济”到“林立方”生态种植的飞跃。

长阳县现有10万农户,年森林采伐限额约6.4万m3,“十三五”期间采伐限额指标完成率为22%,林木采伐许可证办证率低是主要原因之一。2003年以来,长阳县办理林木采伐许可证一般遵循以下程序:1)填写 《林木采伐申请审批表》,内容包括采伐地点、四至、林种、树种、权属、林权类型、采伐方式、采伐面积(或株数)、蓄积,由林农自己提出申请,交村委会签署意见；2)乡镇林业管理站接到申请后进行调查设计,填写伐区简易调查设计表；3)乡镇林业工作站负责人根据所调查实际情况签署意见；4)乡镇政府领导签署意见；5)县林业主管部门领导签署意见；6)办理林木采伐许可证；7)采伐现场监督验收,并填写验收表。全部流程办理完,农民费工费时。很多农户认为自己本就居住在山里,房前屋后、田边地角到处是林木,砍的是烧柴,且每次砍的量不多,可不办采伐证,更重要的是办证手续复杂,来回要跑好几趟,误工费钱,办证积极性不高。有些农户反映,距离乡镇较远,且道路崎岖、交通不便,开车一个来回要3个小时,步行需要一整天；如果遇有其他种种情况,办个采伐证,将在村委会、镇政府、林业站来回跑上数趟。

为进一步贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念,落实国务院深化“放管服”改革要求,创新林木采伐管理机制,强化便民服务举措,提高采伐审批效能,切实解决“办证难、办证繁、办证慢”的问题,国家林业局于2014年将改革完善集体林采伐管理纳入重要议事日程,印发 《关于进一步改革和完善集体林采伐管理的意见》,提出要简化林木采伐审批手续,改进采伐作业监管方式,这催生了长阳“微采证”政策的出台。

1.2 “微采证”的构架

长阳“微采证”构架主要包括3部分:1)微信公众号、麦客表单、湖北省采伐管理系统、湖北政务服务网等信息支撑系统。长阳县林业局非常重视新媒体宣传,自2015年4月创办“绿色长阳”微信公众号以来,虽然经历了机构改革中对相关部门的调整,但始终未放弃“绿色长阳”这个宣传林业的平台和联系群众的纽带,为“微采证”服务提供了平台保障。2)林权登记信息库。长阳县根据国家统一部署开展林权登记工作,将林权信息与镇、村、户一一对应,建立了纸质档案和电子信息库。3)审核办公系统。全省办证系统延伸到乡镇,基层林木采伐证实行乡镇办理、县级审核。县政务服务大厅林业局窗口负责全县林木采伐许可证网上审核,乡镇林业管理站负责受理林农采伐申请和制证工作,推行“审核合一、一人通办”制度。

随着全民移动通信时代的来临[5],长阳县林业局从群众喜爱的手机微信切入,数字化赋能基层林木采伐改革,创造了“微采证”便民服务。“微采证”改革创新的重点是运用现代信息技术,将林木采伐办证系统与农户对接,在长阳县“绿色长阳”微信公众号首页设置“微采”窗口,群众点击进入采伐申办系统,乡镇林业办证窗口收到申请录入统一受理平台即出证,经县林业窗口审批同意即可打证,构筑了群众办事“最后一公里”的高速通道[6]。

1.3 “微采证”的功能

“微采证”的功能主要是去繁就简,保留采伐信息的关键因子,将原纸质版申请、审批、设计、验收4张表格简化为1张电子表单,相当一部分重复内容如村、组、小地名、四至、面积、采伐量、树种等重要因子不再重复填写,只需填写林权证号和采伐地点,其余因子作相应勾选即可,全程电子化办理。农民填写表单提交后,乡镇林业管理站通过湖北政务服务网统一受理平台受理后即进入湖北省采伐管理系统,农户会收到受理、办证短信,林农可授权委托村组干部、护林员代领纸质采伐证,从而实现数据多跑路、干部多服务、群众不动步的破冰效果。

2 “微采证”政策创新点分析

“微采证”的推广不但为人民群众开通了信息高速路,架起了干群连心桥,也在森林资源管理上起到了四两拨千斤的作用,依法治林意识逐渐提高,改革效果明显,其创新亮点主要表现在以下3方面。

2.1 全国首创

2019年,长阳县贺家坪林业管理站基于对农民不愿办理林木采伐证这一现象的调研,了解到农民办证难点、堵点,整合有关表格并优化办证流程,首创林木采伐微信办证平台,从法理、技术、便民等多维度进行分析,证明微信一站式申办林木采伐证具有很大的便民性、科学性,可解决林木采伐网上审批的“最后一公里”问题,将办证窗口延伸到群众身边,此举为全国首创[7]。贺家坪林业管理站试点当年8月对全镇96位护林员进行“微采证”服务培训,9月即办证398份,比上年同期的办证量(42份)增加8.48倍,当年采伐限额指标完成率达100%。2021年,县林业局投资3 000元与“麦客”达成长期合作协议,在长阳县全面推广“微采证”。目前,全县已有6 800户农户关注“绿色长阳”公众号,4 500户农户通过公众号端口申办林木采伐许可证。

长阳“微采证”属全国首创,不占手机内存,免下载、免安装、免注册、免登录,农户接受度高,使用成本极低,其便捷度超过其他地方推行的村级代办、专用APP等方式方法,首次实现村民办证不出家门、不需动步,即使不会使用智能手机的农户也可在村组干部、护林员、邻居等帮助下完成申办,很好解决了村民办证来回跑的问题。

2.2 符合采伐改革要求

实行林木采伐限额管理是 《森林法》确立的一项重要法律制度。2014年,国家林业局在下发的 《关于进一步改革和完善集体林采伐管理的意见》中明确提出要切实解决林农反映的“办证难”问题[8]。文件还要求,采伐申请表格文书要简洁明了,易于被林农理解、接受；林权所有者申请采伐,可凭林木权属证明及相关材料直接向所在地的县级林业主管部门或乡镇林业站提出；一次采伐蓄积5 m3以下的可免于设计；采伐经济林、薪炭林、竹林,以及非林地上的林木,可由经营者自行设计,自主决定采伐年龄和方式。

国家“放管服” 改革[9-10]也提出,要针对堵点痛点对症施治、对症下药,扎实推动问题解决。国家林业和草原局2019年下发 《关于深入推进林木采伐“放管服”改革工作的通知》(征求意见稿)[11],要求方便林农林木采伐申请、实行林木采伐告知承诺制、推进“互联网+采伐管理”模式等。

长阳“微采证”政策很好贯彻了改革精神,通过“微采证”服务改革强化了电子痕迹管理。申领采伐证需实名制,需提供采伐树种、采伐量、联系方式、权籍证明图片、承诺等,办证对象精准、痕迹精准、审批精准、查阅方便。长阳“微采证”服务充分运用信息化手段助推改革,15分钟内可办结[12],既节约了群众办事时间成本和经济成本,又减轻了部门压力,运行高效。

2.3 综合效应明显

“微采证”取名主要基于以下2方面考虑:一是从进入路径上说,可通过微信直接申请；二是从采伐量控制上来说,只允许办理蓄积量10 m3以下的林木采伐。目前,全县约8万户林农直接受益,实现群众“根本不用走,采伐批到手”,每年减少群众办证误工费、出行费约1 200万元。2021年,“微采证”通过林业干部、村组干部、护林员进行推广,提高了干部、护林员与群众的见面率,政策宣传效能大大提高。群众关注林业微信公众号,扩大了林业政策宣传面,互动效应明显,依法治林意识明显提高。推广“微采证”后,农村林业违法案件明显下降,2021年立案30多件,较上年发案率下降60%,较“十三五”时期年平均量下降79%。

为确保线上采伐申办的精准度,长阳县进一步完善林权登记信息,林地流传、分户分家、变更户主等情况一一记录在册,为线上采伐办证工作提供了最新、最完善的数据库。

3 问题与建议

3.1 “微采证”推广存在的主要问题

一是一些乡镇护林员、村组干部文化水平有限,加之待遇不高,各乡镇各村组宣传推广力度不均衡。此外,长阳县山大人稀,一些村庄超过30 km2,村组干部工作任务较繁重。

二是长阳“微采证”来自基层,向上推介力度不够,目前仅宜昌市林业和园林局拟在全市推广。

三是省林木采伐系统与省政务服务网对接深度不足,目前仅对接前置表单申请功能,申请人只能接收到办证短信而没有电子证反馈。

3.2 “微采证”推广建议

长阳“微采证”对群众而言具有明显的高效、便捷特点,但要在更大范围推广还需要一个过程,可从以下3方面进一步推动。

一是突出长阳亮点,进一步深入群众宣传引导。全面加强林业技术推广,是促进林业科技创新、提升科技在林业中贡献度的有效措施,也是发展质量林业、效益林业的必然选择。长阳县有150余名林业干部职工,聘有1 500名生态护林员。应加强护林员采伐业务学习培训,在森林资源常态化监管中积极开展“微采证”申办服务和采伐监管；同时,进一步加强省林木采伐系统与省政务服务网对接,实时反馈电子证二维码或电子证给湖北政务服务网平台和申请人。

二是将采伐限额制度执行情况纳入林长制考核。目前,全国已推行省、市、县、乡、村五级林长制改革,应将林木采伐限额制度执行情况纳入考核范畴,科学确定、分解采伐限额指标,监督指标完成情况,做到既不越红线也不设虚线,加强监督检查,合理采伐森林,及时更新采伐迹地,不断恢复和扩大森林资源,让各级党政领导以及村组干部时时处处都想着绿色高质量发展。当林长真正感受到资源管理压力时,就会寻找打通堵点的办法。长阳县级林长应积极向市级、省级林长推介,将长阳“微采证”作为提高采伐管理效能的良方在更大范围内推广、考核。

三是主管部门纳入项目进行推广。将“微采证”纳入天然林资源保护工程和“放管服”改革项目,给予一定的宣传推广经费,提高护林员待遇、加强护林员培训,增强其工作积极性和效率,切实让依法限额采伐理念在群众心目中生根发芽。在天然林保护区,一些村拥有村集体林,可出台政策允许其公益林补助、停伐管护补助用于“微采证”推广和采伐监督。全国各县市均开设有微信公众号等新媒体,只要稍加改进就是便民服务的好平台,可以起到政策宣传、便民服务两促进的效果。

4 结语

落实限额采伐制度必须精简审批环节,提高群众凭证采伐、依法采伐的积极性。湖北省长阳土家族自治县针对农民办证难、懒办证的堵点创新探索林木采伐许可证办证程序和方式,使农户申请林木采伐有了线上服务“窗口”,“减环节、减材料、减时间、减跑动”的林木采伐管理改革创新取得了成功。改革后的长阳“微采证”服务形式新颖、实用性强,符合行业规定、符合群众期盼、符合改革要求,获得了改革成功经验,以一流速度、宜人温度得到多方面认可；其创新与实践可复制可推广,建议在更大范围使用。