城乡教师轮岗制度助力乡村社会治理：为何与何为？*

李俊刚，张钰琦

(1.佳木斯大学 教育科学学院，黑龙江 佳木斯 154007；2.哈尔滨师范大学 教育科学学院，黑龙江 哈尔滨 150080)

一、引言

“人人有责，人人尽责，人人享有的社会治理共同体”是党的十九届五中全会对社会治理工作的重要理念。构建全方位、多主体共同参与的社会治理合力是现阶段社会治理的基本内容，是体现社会主义现代化的客观要求，也是完善我国社会治理体系和提升治理能力现代化的历史责任。我国自从封建社会末期，自给自足的一元经济社会关系逐渐被打破，到现阶段城乡二元经济越来越成为国民经济生活提升的瓶颈，制约着全社会整体素质的提升。尤其是改革开放以来，城乡差异进一步加大，虽然国家为了改善农村面貌出台了一系列文件和政策，但仍难以有效改善乡村与城市之间的多方面差距，乡村治理体系的现代化和规范化呼之欲出。在此背景下，无论借助国家行政层面的政策引导，或是依托乡村社会规律的内在影响，都试图对乡村社会产生作用力，力求实现“乡村善治”的价值追求。[1]然而政策引导与社会规律都有天然的缺陷，仅依靠国家政策，必然导致内源性动机不足，进而产生内部强烈抵触；而仅依靠乡村社会规律的村民自治，又往往使乡村社会治理陷入“与世隔绝”的境地，难以有效推进乡村社会治理的现代化。

城乡经济发展的二元结构必然导致城乡教育二元化发展，使优势教育资源逐渐向城市集中，乡村教育日渐式微，有些乡村学校已经停办。[2]在城镇化进程中，其他国家的农村教育发展均遇到过类似的问题，并提出了诸多解决的办法。[3]日本建立“定期流动制度”和“偏僻地区津贴”；韩国为了解决城乡学校师资水平的不平衡问题，制定《岛屿、偏僻地区教育振兴法》，给偏远地区的教师以津贴补助，同时给城乡流动教师在职称晋升方面制定加分鼓励政策；美国较早实施教师资格制度，并详细规定了教师的入职条件，保证教师的素质，从而间接地保证了城乡之间教师素质的相对均衡；法国制定“优先教育区”政策，采取一系列政策，保证优秀教师资源首先向教育薄弱地区流动。早在1996年，国家教委颁布《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》中提出“教师轮岗交流”开始，至今已经初见成效，对于稳步提升乡村教师队伍素质起到了重要作用，有效提升了乡村教育质量。

由于教育连着千家万户，因此教师轮岗交流制度不能囿于对乡村教育的影响。随着乡村振兴计划的逐步推进，该制度应成为改变乡村整体面貌的重要力量，成为乡村社会治理着力点的重要组成部分。轮岗教师只有充分融入乡村社会治理，既关注校内的工作事务，也关注校外的乡村社会环境，才能认识到城乡教育差异产生的根源，才能做到因材施教，改变乡村教育的现状。另外，关注了乡村社会的变迁，也能丰富教师的工作阅历，增强教师的工作责任感和使命感，能够更加全身心投入乡村教育改造的活动中。由此可见，城乡教师轮岗交流制度与乡村社会治理具有天生的逻辑关系。

二、为何：教师轮岗制度对乡村社会治理促进的必然性与必要性分析

教师轮岗制度是国家提升农村教育质量的措施，属于教育学研究的内容，而乡村社会治理属于社会学研究范畴。为何要在分属两个学科领域的课题之间建立联系，其关系状态为何？

(一)教师轮岗制度是教育融入乡村社会治理的有效着眼点

由于对乡村社会共同体认同度降低，使“文化离根，农民离地”现象普遍，乡民极力谋求脱离农民的身份，对乡村治理的诉求降低，甚至漠视，这是乡村社会治理的根本症结之一。乡村社会治理共同体是对市场和国家治理政策的补充而非替代，是谋求多方力量参与乡村社会治理的措施和手段。[4]社会治理共同体构建，目的就是要建立更加广泛的、社会各要素均参与治理过程的体系，广泛吸纳各方力量，建言献策，谋求社会治理良性发展。城乡轮岗教师就是众多乡村社会治理的参与者之一，其中既有教师轮岗制度的“国家治理”的政策推动力量，又有轮岗教师群体参与的“制度治理”的人为因素拉动力量。

要实施乡村振兴战略，首要振兴乡村教育。随着社会治理重心从城镇转移到乡村，2019年的政府工作报告提出，要推进城乡义务教育一体化发展，着力改善乡村教育面貌，这是对乡村社会治理重要矛盾的精准把握，促使教师轮岗制度与乡村社会治理的关系更加明晰而紧密，二者的逻辑联系显现出来。一方面，轮岗到乡村的教师就是乡村社会的一份子，都是乡村社会治理的利益分享者，在治理过程中不应是“局外人”，应充分发挥“局内人”的作用。教师轮岗制度本身就是乡村社会治理政策体系中的一环，轮岗教师参与乡村社会治理就是该项制度的“题中之义”。另一方面，“乡贤”传统在乡村根深蒂固，知识分子仍具有影响力，尤其是轮岗教师都是城镇中教学能力强，教学效果显著的教师，已经在一定区域内具有了较高社会声望，轮岗到乡村后，可以承担起“乡贤”的角色。[5]因此可以将轮岗教师作为推动乡村社会治理的“代言人”，通过课堂内外的宣传或身体力行的示范，达到潜移默化的作用，此时的教师轮岗制度可视为乡村社会治理的有效手段和载体。

(二)轮岗制度是教师参与乡村社会治理的重要途径

无论国家层面的治理或是社会层面的治理，教育治理的现代化必然是社会治理的重要方面。[6]教师轮岗制度是促进城乡教育资源均衡的重要手段，也是促进城乡教师交流、校际间交流的重要途径，轮岗教师不仅是教育者，也是社会新风气的传播者。轮岗教师从城市到乡村的工作场域的变化，不仅为学校教育教学方法、内容、模式带来新气象，也为乡村学生带来新的眼界。这种眼界既是对学生的影响，也带动乡村整体风貌的改变。以轮岗教师制度助力乡村教育问题妥善解决，实现乡村教育治理自身内涵式发展，以缓解乡民教育的心理落差，提升乡村的人才吸引力。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中指出，实施县(区)域内的教师、校长流动长效机制，构建城乡教育一体化发展。教师轮岗交流制度的制定是为了平衡城乡教育发展，以轮岗交流的教师、校长来促进乡村教育的发展，从根本上解决乡村教育问题，这也是乡村社会治理的重要方面。可见，轮岗政策是教师参与乡村社会治理的重要途径，是乡村社会治理的重要手段，也是乡村社会治理的顶层设计的重要举措。因此，轮岗教师在教育教学的同时，不仅仅要承担乡村学校教育教学的工作任务，也应置身于更加广阔的乡村社会治理的高度，以强烈的社会使命感和责任感，充分挖掘乡村资源，找准参与乡村社会治理的突破口，积极投身乡村社会治理的大环境中，这是国家制定教师轮岗制度的初衷。要逐渐改变乡村社会治理的低层次运行的境况，就需要外来力量的参与。以改善乡村教育为契机，利用轮岗教师带来的新知识和新理念，参与乡村社会治理，实现治理主体的多元化，应成为当前社会治理现代化的特征之一。[7]

(三)教师轮岗制度的实施是乡村社会治理供给侧改革的现实诉求

轮岗教师参与乡村社会治理既是理念，更是乡村社会治理供给侧改革的重要方面。随着我国乡村振兴计划的逐步推进，乡村建设在政治、经济、文化、民生等方面取得了丰硕成果。生活水平的提升，使乡民越来越关注后辈的教育，这本无可厚非，但过分强调乡村教育与城市教育的接轨，甚至很多父母带着孩子去城市“陪读”，造成乡村人口流动性大，增加了乡村社会治理的难度。究其原因是乡民对乡村教育的不信任，对乡村社会治理工作的不信任，也是对国家乡村振兴战略的不信任。要在乡村办人民满意的教育，使乡村社会教育能够良性发展，这既是乡村社会治理的诉求，也是乡民民生改善的重要方面。[8]

通过轮岗教师的教育教学工作的开展，可以有效补足乡村教育的短板，整合乡村教育优势，充分利用乡村资源开展教育教学活动。在搜集整理乡村资源的调研过程中，轮岗教师置身于乡村社会实际，以局外人的身份将乡村的直观感受总结成学生的生活经验，通过学校教学传递给学生，带动乡民重新认识自己世代生活的环境，以达到乡村社会治理的目的。轮岗到乡村的教师不仅是在乡村学校开展日常的教学活动，也应在教学研究过程中传播新理念，使乡民更清晰地认识乡村，增强其参与乡村治理的使命感和责任感，这就是轮岗教师参与乡村社会治理的过程。可见，制度本身就具有教师参与乡村社会治理的意蕴，是轮岗教师参与乡村社会治理的有效途径，教师可以利用自身文化育人功能，有效利用乡土资源创造性地革新教育教学过程。反过来看，这也是教师参与乡村社会治理，给乡村带来新面貌的契机；是重新认识乡土社会资源，有效整合优秀乡土社会资源的机遇。

(四)教师轮岗制度是解决乡村社会治理“内卷化”的可行方案

“内卷化”是社会文化停滞、经济效益递减、产业转型困难、体制机制失效等现象，是治理陷入了模式固化、无效率的状态。乡村社会治理从未停止，但直到现在其治理水平和成效仍处于较低水平，主要是由于两方面乡村社会现实条件所致：其一，乡村普遍缺乏价值认同感，即对乡村社会治理内容的认识不全面、有偏差。有调查显示，有的乡村干部认为乡村社会治理就是抓经济建设，或者认为是抓二孩政策后的计划生育。对乡村社会治理工作了解少，缺乏社会治理理念的正确认识。[9]其二，乡村社会治理力量来源广泛，但支离破碎，不系统。目前参与乡村社会治理的力量来源有国家行政组织和民间团体，还有教育系统、文化卫生系统，但不成体系，条块界限明确而缺乏整合。

教师轮岗制度可以作为打破乡村社会治理“内卷化”的手段。以教师流动的制度为抓手，打通文教卫生等系统，制度落地生根的同时，使乡村社会局面在教育系统内部率先松动，为乡村社会治理提供强有力的政策支持。以轮岗流动的教师为连接点，充分发挥教师的主观能动性。俗话说“外来的和尚好念经”，当乡村来了新的成员，要么被乡村社会所吞噬，要么在乡村社会治理中展露头角，这都需要轮岗教师个人修养，以及对乡村社会治理重要性和紧迫性的充分认识，也需要国家相关政策的跟进保障。

三、何为：教师轮岗制度对乡村社会治理促进的有效路径

教师轮岗不仅仅要给乡村学校送去先进的教育教学方法和理念，更应该通过轮岗教师的教育活动影响乡村社会整体水平的提升，以达到乡村社会治理的目的。教师轮岗制度助力乡村社会治理有以下几方面途径：

(一)创新治理模式，有效架构教师轮岗制度与乡村社会治理的桥梁

在“社会治理共同体”和“社会治理现代化”理念的指导下，构建利益相关方广泛参与的社会治理模式已经成为共识。推进乡村社会治理，教师轮岗制度理应发挥更为重要的作用。以理念革新、制度创新、思路翻新的高度站位，在教师轮岗制度和乡村社会有效治理之间架起桥梁，实现二者的互融共生，共同发展。具体可以从以下几方面入手：第一，利用乡民追求子女良好教育的心态，充分发挥轮岗教师的价值观引导作用。以教育途径改变农民身份的观念普遍存在，促使家长对教师具有天然的信赖感和崇敬感，对轮岗教师更是如此。可以凭借乡民这种心态，构建教师轮岗制度与乡村社会治理的桥梁，以轮岗教师的身体力行、榜样示范、宣讲说教等形式，移风易俗，达到乡村社会的有效治理。第二，树立良好的治理新理念，以促使教师轮岗制度在乡村社会治理中充分发挥作用。以公共价值取向为主体的“善治”理念，使轮岗教师用民主、合作的态度充分融入乡村社会治理全过程；树立“以生为本”的理念，使轮岗教师心系每位学生，以学生联结家庭，认识到家庭是组成乡村社会的基本元素，家治则社会治；以“主动”治理为工作常态，主动承担乡村社会治理的责任，在完成本职教育教学任务的同时，利用一切机会和途径，为乡民传播知识经验，达到社会良性治理的目的。[10]

通过创新治理模式，在教师轮岗制度和乡村社会治理之间架起桥梁，使轮岗教师参与乡村社会治理成为可能。但需要注意的是，参与乡村社会治理过程并不是让轮岗教师丢下本职教学工作而参与到社会治理中，而是让教师充分发挥自身优势，在充分尊重个人意愿的基础上，轮岗教师通过直接和间接两种途径参与乡村社会治理。直接途径包括：开展知识科普讲座，科学家庭教育的讲座，发展经济产业的讲座或引领示范等活动，直接对乡民的思想认识、日常行为、劳作方式等产生影响。间接途径包括：课堂教学中对学生乡村治理理念的渗透，向学生布置社会治理的课外实践活动，教师身体力行的示范榜样作用等。同时，轮岗教师参与乡村社会治理不能“坐、等、靠”，而应该主动参与，树立“既来之，则安之”的工作精神，认识到既然轮岗到了乡村，就是乡村社会的一份子，就应该充分融入乡村社会，参与到乡村社会治理的过程中。而不能以外来者自居，抱定“轮岗时间到了就走了”的想法，应充分认识到自己在乡村社会治理中的重要作用，并依据自身能力特点，为乡村社会治理贡献自己的力量。

(二)加强制度建设，营造轮岗教师投身乡村社会治理的环境氛围

教师轮岗制度是乡村教师队伍建设的重要途径，也是提升乡村教育质量的重要举措，但从政策文本缺乏对流动效果和流动过程的监控和评估，以确保制度落地生根，产生实效。在教师轮岗制度实践过程中，轮岗教师仅仅关注自身教学实践为乡村学校教育带来的改变，缺乏自身成为乡村社会治理一员的意识，也缺乏对社会治理的认识和行为引导。应将轮岗教师参与乡村社会治理的成绩纳入考核范围，引导轮岗教师在乡村社会治理中发挥作用，为倡导轮岗教师投身乡村社会治理奠定基础，营造氛围。要充分发挥轮岗教师在乡村社会治理中的积极作用，就需要通过相应的制度建设，引导教师从参与社会治理的自发转变为行动的自觉，以主人翁的姿态参与到乡村社会治理中来。[11]由此可见，轮岗教师参与乡村社会治理需要相应制度的建立和有效监督实施，才能使轮岗教师参与乡村社会治理活动成为现实。

教师轮岗制度参与乡村社会治理可以从五方面入手，可以概括为“4W1H”：

CAP是老年人常见的呼吸系统疾病，由于老年人常合并多种慢性疾病，机体免疫力处于衰退期，因此，发生CAP风险较高[11]。患者发病后，主要表现为咳嗽、咳痰、发热、呼吸困难等症状，严重可能引起感染性休克、呼吸衰竭等，具有较高的致死率[12]。机械通气是改善CAP患者呼吸状态的常用辅助手段，但由于需要进行插管等侵入性操作，增加了致病菌侵入呼吸道风险，可能引起VAP。据相关数据显示[13]，机械通气患者发生VAP比例可高达9%～70%。同时，VAP也是导致CAP患者死亡的主要原因之一。为稳定患者生命体征，改善患者肺功能，降低死亡率，应对患者加强护理干预。

第一，确定为什么需要某类教师进行轮岗交流，即Why(原因)。教师轮岗交流的实施要靠教师的自觉和制度的选拔，其重要一步是确定谁应该作为轮岗教师进行交流。从乡村社会治理角度出发，应充分考虑轮岗目标学校所在乡村的优势与不足，轮岗教师上任后，可以从哪些方面对乡村教育发展和社会治理产生影响。

第二，精确定位教师轮岗后的工作对象和工作内容，尤其是在乡村社会治理过程中的作用对象，即What(对象)。轮岗教师开始从事乡村教育实践后，应着重政策引导，采用确定帮扶对象、找准工作中心、制定工作计划等形式，使教师尽快确定工作突破口，做到工作开展与逐步推进的计划性和目的性。

第三，通过制度规范教师工作的着眼点，确定责任主体和具体责任，即Who(主体)。规定轮岗教师工作中的权责关系，使教师无论通过教育教学过程间接影响乡村社会治理，或是通过参与乡村社会治理的直接作用，都使教育教学过程有据可循。

第四，政策的制定要体现随时间动态变化性，依据轮岗教师到岗时间长短不同，分类制定教师轮岗的政策目标，即When(时间)。刚到岗的轮岗教师可以围绕教育教学展开工作，在逐渐了解本班学生的基础上，掌握乡村社会现状，为进一步开展社会治理活动奠定基础。轮岗一段时间后，就需要有更多参与乡村社会治理的机会和掌控点。到了轮岗周期的末期，应该着重为下一批的轮岗教师奠定工作基础，以利于此项工作的长期进行。但不论是轮岗周期的哪个时间节点，都应该建立在充分调研和预判的前提下制定相应制度，以保证此项工作的长期稳步推进。

第五，在制度中要体现政策的程序、方法和手段，以及政策的评价方案，即How(方式)。制度应切实可行，而且对于实践流程具有可操作性，以便于轮岗教师在参与乡村社会治理过程中灵活掌握。需要注意的是，对政策实施后的评价，也是制度建设的重要内容，要建立科学的轮岗教师参与乡村社会治理评价机制，适度引入“第三方评价”机制、多元主体参与评价机制等，有效调控教师轮岗交流中参与社会治理的情况。

(三)挖掘契合点，充分发挥轮岗教师对于乡村社会治理的补足作用

我国的城乡二元经济社会结构在城镇化推进中虽然逐渐有所缓和，但城乡教育资源配置不均衡问题依然突出，尤其是农村各级各类教育机构的教师广泛存在“招不进，留不住，教不好”的情况。如何吸引优秀教师资源到农村地区从教，为农村教育提供稳定的高素质教师队伍成为广泛关注的问题。1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确提出，中小城市学校教师以各种方式到农村缺编学校任教，并提出城镇中小学教师原则上应有一年以上在薄弱或农村学校任教经历，才可聘为高级教师。2017年9月中共中央办公厅、国务院联合印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》中指出，应落实艰苦边远地区津贴、乡镇工作津贴，落实老少边穷岛等贫困艰苦地区教师待遇，实施差别化补助，越往基层补助越高。这些政策的实施，其目的是为了实现轮岗教师能够“下得去，留得住，教得好”。同时也是为了激发轮岗教师的内在活力，充分调动教师参与乡村社会实践的积极性。应注重充分挖掘轮岗教师的知识储备、其他方面的才干等，使“人尽其才，物尽其用”。找准契合点，发挥轮岗教师在乡村社会治理中的作用，逐渐成为被社会各界广泛认可的乡村治理参与群体。

这些契合点包括：第一，发挥“乡贤”在乡村中的地位优势。打造轮岗教师的形象，尤其是选拔具有乡村成长背景的老师参与轮岗交流，充分发挥这些教师既是来源于农村，熟悉农村生活环境和人文风俗，又能起到引领当地教育发展的作用。第二，发挥乡村文化优势。乡村文化是根植于乡村发展过程的产物，代表了乡村发展的“过去、现在和将来”，充分利用当前城市居民向往乡村生活的趋势，充分发挥乡村文化的作用，通过教师轮岗制度，促使教师成为乡村文化的继承者和发扬者，将自己变成乡村社会的“局内人”，这是成为乡村社会治理的重要环节，也是从轮岗教师的单纯角色衍生出乡村社会治理参与者的关键一步。[12]乡村文化是乡村社会的传承形式，影响和决定了乡村社会治理的可能方向，轮岗交流教师应加强乡村文化修养，认清乡村文化的重要作用，为进一步参与社会治理奠定基础。[13]

(四)加大“项目”引导，促进教师轮岗制度与乡村社会治理的深层对接

第一，以开展乡村教育治理的教科研课题研究项目为引领。项目引领是当前社会治理的工作思路之一，在教育领域中也应关注专项项目的作用，鼓励教师积极开展城乡轮岗教师参与乡村社会治理的课题研究，尤其关注如何通过学校教育推动学生的乡村社会观念变革，以实现对家人思想意识的影响，最终达到乡村社会治理的目的。

第二，以补充乡村社会治理短板为初衷的轮岗教师选派规划项目。以行政部门的顶层设计为基础，积极围绕某项项目开展交流活动。如对流动儿童较为集中的乡村，由于青壮年外出打工而导致乡村文化传承岌岌可危，可以据此社会现实开展针对留守儿童的轮岗教师项目。其目的既是为了弥补父母流动对儿童的心理伤害，也能为乡村留守儿童教育提供更有针对性的教育补偿。

第三，以教师个人能力与轮岗意愿为出发点的乡村学校对接项目。以教师个人能力特点为出发点，充分考虑教师轮岗到乡村后的作用发挥。需要在对乡村学校充分调研的基础上，兼顾乡村社会治理工作要求，有针对性地选派教师，使轮岗教师在乡村轮岗过程中能力得到最大发挥。

第四，以团队形式组成的轮岗教师“群”的对点乡村社会治理项目。有条件的地方，可以在师资数量充足的情况下，积极实践团队形式的轮岗教师“群”建设。通过建立教师专长、履历、籍贯等信息库，充分掌握域内教师基本情况，当需要进行教师轮岗时，可以组成学科齐全、能力多样的教师团队，对乡村教育进行全方位影响。因为是群体化的活动，从声势、影响覆盖面等方面都是一两个轮岗教师在乡村开展工作的效果难以比拟的，在此过程中势必带来乡村社会治理的良性发展。

在“项目化”对接过程中，需要注意确保轮岗教师能力素质能够在乡村中得到广泛认可，便于工作开展。另外，乡村社会治理和乡村教育治理是同向同行的，二者是相互依存的关系，“项目”应着眼于乡村教育面貌的改善，因为只有乡村学校和乡村社会均得到有效治理，才是真正意义上的社会的“善治”，这也是乡村社会治理的目标。

四、结语

多方合力是实现乡村“善治”的重要保障。轮岗教师在促进城乡教育资源均衡配置的同时，还应在乡村社会治理中发挥重要作用。厘清轮岗教师参与社会治理的原因，充分分析轮岗教师的优势，是有效参与社会治理的前提。可以通过创新治理模式、加强制度建设、挖掘契合点、依托“项目”等途径，使教师轮岗制度与乡村社会治理相互交融，以促进教师轮岗制度深化开展，为乡村社会治理贡献力量。