开放大学体系一体化转型的思考

□ 张益彬

近期，随着国家义务教育“双减”政策的实施，职业教育、继续教育面临着更加复杂的发展环境。作为高等继续教育的主要参与者，开放大学转型发展亟需创新开放大学管理体系，深入推进体系一体化建设。为此，本文拟对开放大学体系建设问题、一体化转型的目的进行剖析，进而提出开放大学体系一体化转型的基本思路和推进策略。

一、开放大学体系一体化转型的背景

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)在“深化教育改革”部分明确“落实和扩大学校办学自主权”的任务。《国家开放大学综合改革方案》(教职成〔2020〕6号)提出“探索国家开放大学‘集团化’办学模式……健全体系内各地方开放大学共建共享共发展的新机制”。可以说，不论是国家教育改革政策层面，还是开放大学建设指导思想层面，都支持开放大学提高办学自主权，打造开放教育事业发展共同体。

1.广播电视大学一体化管理的现实困境

开放大学的前身是广播电视大学。广播电视大学(以下简称“电大”)是一所为广大社会成员提供远程教育的高等院校，由中央电大和省、市、县级电大组成。[1]“电大系统”是由各级各类广播电视大学和工作站组成的远程教育体系。1979年开始，广播电视大学开始远程教育办学，前期借助电视广播等传统媒体手段，后期借助以计算机为核心的现代多媒体技术，持续不断地向民众提供高等学历补偿教育，逐渐成为推进高等教育大众化进程的重要力量。随着三十余年的发展，电大系统逐渐成熟，形成了“统筹规划、分级办学、分级管理”的办学体系和分工合作的运行机制[2]，构成了中央—省级—地县的科层制的一体化管理体系。行政化的一体化管理有效地整合了教学资源，保障了教学管理秩序，促进广播电视大学不断发展，建设成覆盖全国城乡领域的远程教育办学系统。

然而随着时代发展，原有的一体化管理体系遇到了前所未有的挑战，逐渐显出疲态。一是经济体制改革的影响。20世纪90年代以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立，对电大的生存与发展提出了新的要求。市场成为资源配置的决定性力量，以计划经济为背景的一体化管理体系的不适应性逐渐显露。[3]复杂的利益关系使电大系统开始趋于松散，凝聚力逐渐削弱。二是人民文化需求的提升。随着生活质量水平不断提高，科学技术不断发展，教育理念不断更新，人民群众对精神文化的需求也日益丰富，这也导致人民群众对优质教育的要求不断提高。电大原有的教学体系已难以满足人民群众日益增长的文化需求。三是社会竞争压力的增强。普通高校的继续教育规模和影响力逐步扩大，1999年教育部批准67所普通高校开展现代远程教育试点工作，这些高等院校拥有一定的优势学科、专业和品牌，凭借资源优势介入到电大系统的各个层级中，令电大系统遭受巨大冲击。[4]与此同时，国内外多家远程教育企业也凭借技术优势和经济实力参与到我国远程教育的市场竞争中，挤压了电大的招生市场。

来自经济体制、文化需求和社会竞争三方面的压力，让电大的生存环境变得日益狭窄与复杂，20世纪80年代建立起来的一体化管理体系难以满足新时代背景下广播电视大学的生存和发展需要，传统的电大系统亟须寻求突破，摆脱行政化、计划性管理体系的桎梏，重塑电大管理体系，以焕发新时期广播电视大学系统的生命力。

2.开放大学建设与一体化转型的提出

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”的新任务，为广播电视大学的转型发展指明方向。随着国家开放大学和北京、上海、江苏、云南、广东等5所省市开放大学挂牌成立，建设开放大学成为新形势下广播电视大学转型的主要目标和改革举措。2020年，教育部印发了《国家开放大学综合改革方案》，推动原广播电视大学系统的一体化转型。

何为开放大学？结合广播电视大学发展的性质、职能，以及现代远程教育的特点，可以认为开放大学是以现代信息技术为支撑，面向所有社会成员，独立举办现代远程开放教育，以构建终身教育体系、服务全民终身学习为使命的新型大学。[5]开放性、创新性、终身性、全民性、灵活性是它的主要特征。

就整体系统而言，建设开放大学的关键是要创新管理体系，推动一体化转型。作为一种新型大学，开放大学应该坚持大学之本，积极探索现代大学制度。一体化转型是对原有电大管理体系的改造与优化，是利用现代化的网络信息技术，实行扁平化的管理模式，精简管理层次，优化系统结构，降低服务成本，提高管理效率。转型后的管理体系旨在中央、省级、地县三级开放教育网络中形成新型指导与合作关系，增强地方开放大学话语权和决策权，强化其主动创新的驱动力，增加地方办学的独立性与活跃性。

二、开放大学体系一体化转型的目的

“十四五”时期是实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，是推动经济社会高质量发展的关键时期。教育作为民族振兴、国家发展的重要基石，具有重要的基础性、全局性和先导性作用[6]，并始终处于优先发展的战略地位。国家“十四五”规划提出“建设高质量教育体系” 的目标，在深化教育改革中明确了“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会”的任务。[7]实现上述目标和任务，必须推进学前教育、基础教育、职业教育、高等教育、特殊教育等多种教育的高质量发展，加快建设和完善服务全民学习的终身学习体系。

开放大学作为一所“开放式、应用型、社会化”的新型本科高校，承担着服务全民终身学习和建设学习型社会的基本职责。[8]其功能定位是以终身教育为理念，为全体社会成员提供开放式、信息化、现代化的教育服务和学习资源，建设人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会。但面对新时代出现的体制机制活力下降、资源管理效率低下、基层电大被其他教育机构整合等现实问题，原有的一体化管理已捉襟见肘、难以应对。创新开放大学的管理体系，推动体系的一体化转型，将行政化的管理转变为协同合作式的治理，推进人、财、物管理权的下移，实现开放大学系统内各主体之间协同共治、权益共享、责任共担，在教育对象、教学资源、培养模式、教学环境、教学方式等方面实现更大程度上的开放，这样才能激活开放大学的整体活力，有效应对现实存在的困境与问题，推进高水平开放大学建设。

因此，开放大学体系的一体化转型是实现开放教育高质量、可持续发展的必要条件，其目的是建设高水平开放大学，为构建服务全民终身学习的高质量教育体系发挥更大的作用。

三、开放大学体系一体化转型的内容

2012年以来，试点开放大学在办学体系建设方面结合省情、校情做了积极的探索。如江苏开放大学在试点之初实现了省市县开放大学的整体转型，通过建设特色学院、职教集团联盟等凝聚系统办学优势。随着《国家开放大学综合改革方案》的出台，我国广播电视大学系统正面临向开放大学体系整体转型的任务，应当从办学体系、人才培养、学科专业课程、科学研究、文化建设等五个方面，积极打造网络化、扁平化的开放大学体系，推动各级开放大学向上突破、转型发展，构建开放教育的事业共同体、利益共同体、责任共同体，为高水平开放大学的发展提供有力支撑。

1.办学体系一体化

区别于原有的广播电视大学管理模式，新的开放大学办学体系依托信息化的办学系统，坚持“一体化建设、合约式管理”的办学原则，遵循开放大学的办学规律，完善开放大学的体制建设，有助于开放大学摆脱行政化的管理模式，建立新型的合作指导关系。新办学体系要赋予省市县开放大学等办学单位更多的办学自主权，鼓励各级开放大学以区域经济和社会发展需求为导向，开展政校企合作，建设特色学院，激发地方办学的积极性。

2.人才培养一体化

以“多方合作，互利共赢”为原则，开放大学应坚持学历教育与非学历教育并举，积极搭建专科、本科、研究生人才培养的立交桥，不断强化产教融合和实践育人，打造出一条特色鲜明的一体化人才培养道路。在教学管理上，以完全学分制为切入点，构建基于学科体系的课程整体结构矩阵，促使课程教学内容与学科知识同步动态更新；在教学服务上，实行课程导师与学务导师的“双导师”制度，更好地适应国家经济社会发展对高层次、多类型人才的需要，强化产学研一体化合作[9]；在教学方式上，强化实践教学和课程考核，通过线上线下相结合的教学方式，不断夯实学生理论基础，锻炼学生实践能力；在教学评价上，倡导“以人为本，立足过程，促进发展”的教学评价理念，持续优化基于第三方的、科学的多元质量评价体系，提升人才培养质量，助力学生全面发展。

3.学科专业课程一体化

学科建设、专业建设与课程建设之间有着共生共建共享的依存关系。学科建设为专业建设夯实基础，为其提供优质的教师资源、教学设备、学术成果等。专业建设则是学科建设的重要载体，将学科研究成果运用到教学实践，传播学术知识，为学科建设培养后备专业人才。[10]而课程作为高校教学的基本单元和核心内容，既是学科与专业的重要组成部分，也是它们的主要表现形式。高校通过课程开设，实现专业知识的教育与传播，实现学科的人才培养。因此，课程的发展水平很大程度上影响着学科与专业的发展水平。课程建设的水平越高，学科建设与专业建设的力量也就越大，而学科建设与专业建设的成果也会反哺课程建设。因此，开放大学应遵循“一级学科规划、二级学科建设”的思路，筑牢学科基础，稳固大学之本、紧贴产业需求，优化专业结构、紧扣一体化建设，提高课程质量。以创新发展激发学科发展活力，以协调发展优化学科专业结构，以绿色发展落实立德树人任务，以开放发展拓展优质课程资源，以共享发展打破校际专业壁垒，积极推进学科专业课程一体化建设，打造高水平开放大学人才培养的标志性成果。

4.科学研究一体化

科学研究是新型大学的基本职能，亦是开放大学建设的主要内容，各级开放大学要从深化机制改革、优化队伍结构、加深学术交流、拓展科研深度四个方面共同发力，积极推进科学研究一体化建设，不断提升办学体系的科研能力，为更好地开展社会服务提供强有力支撑。一是深化科研机制改革。建设共建共享的科研平台和以科技成果转化为导向的评价激励机制，逐步完善以科技创新和服务能力为核心指标，代表作评价、同行评价、第三方评价为主要依据的科研人才评价机制，建立分类考核评价指标体系。二是优化科研队伍结构。遴选学校优势学科，融合各级开放大学科研骨干，引进青年博士和学术带头人，激发科研创新活力；同时，加强校外实践锻炼，全面提升人才队伍科研能力，打造高水平科研团队。三是加深科研学术交流。抓机遇、创条件，积极开展跨学科、跨地域的高质量学术交流；通过国内与国际间的交流合作研究，鼓励和支持各级开放大学承办全国性和国际性学术会议，建立良好的学术生态圈。四是拓展科研学术深度。面向地方经济社会发展需求，依托学校优势学科，精准对接重点产业，推进产学研深度融合；开展园区、校区、社区“三区联动”工程，筹建科技园、创业园，为创新创业、项目孵化提供平台和资源保障，全面增强服务能力，大力提高科研成果转移转化率。

5.文化建设一体化

文化是大学的灵魂。开放大学应始终以高质量发展为理念引领，构建办学体系共建共享文化；积极开展开放大学体系的文化交流活动，如文艺汇演、运动会和校友返校日等活动，打造办学系统的特色文化；以开展文化项目为抓手，健全学校的文化建设相关机制，不断完善文化体系，打造精神文化、制度文化、环境文化和形象文化全面协调发展的文化格局。通过学校文化的一体化设计和建设，传承“创新、开放、融合、共享”的办学理念，营造“爱岗、荣校、敬业、奉献”的良好师风，不断推进开放大学除苛破旧，实现校园文化的跨越式发展。

四、一体化转型与高水平开放大学建设——以江苏开放大学为例

作为开放大学建设试点单位，江苏开放大学积极推进新型大学的建设步伐，充分发挥开放大学在人才培养、科学研究和社会服务领域的特色和优势，办学能力大为增强。作为江苏省终身教育的重要承担者，在推进全民终身学习体系建设和现代化教育发展中亦发挥着重要作用。

1.试点建设成效显著推动一体化转型不断加速

在江苏省委省政府和教育行政部门的领导和大力支持下，江苏开放大学在推进开放大学试点、建设高水平开放大学的工作中取得突破性进展，改革创新始终保持在全国开放大学前列。学校高举“开放、本科”的旗帜，大力加强学科专业建设，办学规模稳步扩大，本科专业占比迅速提高。通过加大力度引进35岁以下的博士青年教师，师资队伍建设、科研水平逐步提升。学校加快社会教育和学分银行建设，基本建成江苏“5+N”社会教育网络，注册人数超过160万人，老年学习者注册人数达到100万人。学分银行助力“1+X”证书制度试点顺利，170家中高职院校65万学生开设个人账号。同时，江苏各地社会教育、老年教育、社会培训工作也迅速推进。这一系列建设成果的取得推动着开放大学一体化转型不断加速，向着高水平开放大学目标迈进。

2.高水平开放大学建设中实现一体化转型的有效举措

今年是“十四五”开局之年。江苏“十四五”发展规划和2035年远景目标纲要业已颁布，全面贯彻深入践行习近平总书记对江苏“争当表率、争做示范、走在前列”的新使命，确定了建设现代化教育强省的新任务，提出“发展开放融通的终身教育”新要求。这对指导开放大学改革创新、建设发展具有重要意义。开放大学要认清形势，研究新问题，明确新要求，探索省市县开放大学体系一体化转型的新路径。

一是发展终身教育，责任要担起来。围绕建设服务江苏全民终身学习的教育体系的教育现代化目标，以江苏开放大学为龙头，与市县开放大学合作进行学历继续教育；同时在各级政府的领导下开展社会教育，要求开放大学系统承担社会教育的领军责任。当前终身教育体系建设取得了显著成效，但与开放融通的终身教育、现代化教育强省、高水平开放大学的新要求差距仍然很大。一些市县尚未正式挂牌，一些市县开放大学没有履行职责，不少市县开放大学尚未将开放教育作为主要职责，创收型、边缘化明显。因此，要统一思想，强化开放大学终身教育的主体地位，自觉把责任担起来。

二是建设教育强省，能力要强起来。没有终身教育的现代化就没有教育现代化，就不可能实现教育强省。应当看到，整体上各级开放大学的教育教学基础条件、学科专业及优质课程资源、信息化支撑及支持服务能力、教学质量及社会影响力、各类教育的融通机制、科研人才队伍服务地方的能力、内部治理体系和治理能力等方面仍不能适应现代化建设的新要求。这就是说，供给侧能力严重不足是最突出的问题。只有突出抓好自身能力建设，方能改变命运，自强而立于不败之地。

三是把准发展大势，本科要立起来。随着高等教育普及化的推进，高等教育领域一手抓双一流、一手抓应用型本科建设的政策导向极其鲜明。开放大学学历继续教育定位于本科，不仅仅是建制问题，更重要的是适应社会经济发展、人民群众对高层次学历教育的需求，适应高等教育改革发展的主流。因此，应始终高举“开放、本科”的大旗，固大学之本、兴开放之利，集中力量办好开放本科教育，突出本科在学历继续教育规模和结构中的主体地位。

四是推动开放融合，路径要通起来。建设高水平开放大学面临诸多问题和挑战，例如学分银行尚处于起步阶段，各类各级教育不通畅；受制于学历学制规定，人人时时处处学习、宽进严出理念难以落到实处；中职—高职—本科人才培养方案不融合，完全学分制改革尚处于设计阶段，一体化融合度不高等。开放大学应当始终坚持服务全民终身学习的办学理念，推进教育理念、办学体系、教学方式、教师队伍、教学资源等多方面开放融合，完善学分银行建设，积极推进完全学分制的改革与落实，改革人才培养方案，畅通各级各类教育。

五是扩大社会影响，质量要提起来。江苏开放大学确立了职业教育、开放教育、社会教育三育融合发展的路径，在开放教育方面，仍存在学期设置、考试时间不合理，课程改革滞后、教学内容老化，跟不上新产业新科技发展，师生互动不及时要求不高、实验实训质量不高等诸多问题；在社会教育方面，虽有效提供城乡社区教育、老年教育的资源特别是红色资源、文化资源，但仍显不足，集成度不高。因此，无论是学历继续教育还是社会教育，都要切实转变教育教学发展方式，坚持内涵式高质量发展的道路。

六是推进终身教育，体系要凝起来。体系强则力量强，关键是如何使整个体系凝聚起来。首先，开放大学一体化转型要用共同的目标凝聚方向。植根江苏大地，构建江苏全民终身学习体系，为江苏教育现代化提供重要支撑是江苏各级开放大学的历史使命。其次，利用合作共享的机制凝聚力量。省市县开放大学都是相互独立的学校，省校与市县开放大学的办学合作必须坚持体系化办学、合约式管理的原则，发挥学校和教师的积极性作用，平等互利，共同发展，确保各级开放大学的发展利益和发展权利。再次，以省校为龙头凝聚发展。随着办学能力的全面增强，省级开放大学的龙头带动作用要更加突出，与市县开放大学在招生办学、教育教学、科研服务、文化建设等各个方面开展广泛紧密的合作，引领和推动开放大学体系的发展。最后，以统一的规范制度凝聚质量。质量是生命线，如果教学质量得不到社会广泛认可，我们的办学必将招致失败。因此，开放大学体系要建立统一的质量标准和规范制度，严格招生入学、人才培养、教学管理等各个环节，特别是要严防违规招生、违规考试。

新形势下，如何强有力推进体系建设是高水平开放大学建设的重大课题。开放大学一体化转型就是要将各级开放大学的职责转移到服务地方经济社会发展、服务于全民终身学习需求上来，在这个发展进程中，开放大学社会影响力亦会得到全面提高。