政府购买服务问题的再省思——以社会时空为分析视角

范雅娜

(延安大学 政法与公共管理学院，陕西 延安 716000)

如果从20世纪90年代上海市浦东新区购买养老服务算起，政府购买服务这一机制在我国已经发展了20余年。时下，无论在实践领域还是学术领域，这一机制都已获得广泛关注。从实践层面来看，政府购买服务有助于提高公共服务质量，创新社会治理模式，推进政府职能转变。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006)、《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(2012)、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(2013)、《政府购买服务管理办法(暂行)》(2015)等一系列政策法规的出台凸显了中央层面对政府购买服务的高度重视，与此同时，各级地方政府持续加大购买力度，不断推进和完善本地区的政府购买服务政策法规。从学术领域观之，来自政治学、法学、社会学、管理学等不同学科的专家学者对政府购买服务问题进行了广泛而深入的探讨，内容涵盖政府购买服务的基本理论、实践模式、政社关系、困境与出路、国际经验借鉴等方面，分析路径涉及文献梳理、实践总结、个案深描等方式。

总体来看，当前学界关于我国政府购买服务的实践研究多是困境梳理与对策探究。纵观这类研究，基本上是对政府购买服务各方力量与各个层面的解读。毋庸置疑，这类研究能够从不同层面展现政府购买服务的基本样态，但是，仅仅从不同层面进行分割式的解读，难以使我们具备一种看待事物的全局眼光。正如学者所言：“我们面对大转型的社会现实问题时，必须要有‘全局’眼光，从社会大转型、社会大变迁的大背景去思考任何‘小’的问题。”[1]60鉴于此，笔者尝试采用一种新的研究视角——社会时空分析——对政府购买服务问题进行再审视，希冀对当前学界关于这一问题的研究进行补充和完善。

时空分析是时空社会学的基本方法，诚如吉登斯所言，时空问题是社会理论的核心。时间和空间成为透视现代社会的主要视角。马克思关于实践时间、实践空间、社会时空转化的观点，布罗代尔的长时段理论，沃勒斯坦的整体时空观，列斐弗尔的社会空间观等理论均对时空问题进行了阐述。从国内来看，近年来“时空研究成为中国社会科学研究的新增长点”。[1]51景天魁曾断言，以时空分析为基本视角和方法的时空社会学是在全球化时代新崛起的、特别是随着世界格局的重构将会展现明显学科优势的“新兴学科”。[2]笔者以社会时空为基本分析视角审视政府购买服务问题出于两点考虑：首先，政府购买服务本身既是沿着既有的体制改革历史来创造新的体制改革历史，又是在原有的社会空间基础上生产新的社会空间，从这一角度来看，社会时空分析方法适用于研究政府购买服务问题；其次，关于政府购买服务的现有研究多是针对这一机制自身问题的分割式探讨，缺乏将这一机制放在更大的背景中进行研究的尝试，由此，在中国特色的市场化进程以及社会全面转型的历史背景下，分析政府购买服务机制面临的时空境遇，或许是洞悉政府购买服务问题症结的一条可行途径。

一、政府购买服务机制的时空蕴涵

政府购买服务，即政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量，来交付服务费用。[3]20世纪60年代之后，西方发达国家的福利制度发展至鼎盛期，随之而来的是日益庞大的福利开支与财政赤字，政府的服务提供效率日益低下，为摆脱福利危机，各国纷纷推行福利改革措施，开始走“第三条道路”，改革方向为“福利多元化”。在新公共管理理论、福利多元主义以及公共选择理论等思潮的影响下，西方国家纷纷尝试“政府购买服务”这一公共服务供给机制。

从社会时空视角来看，源自于西方的政府购买服务机制具有一定的时空蕴涵，表现为政府(服务购买者)、社会组织(服务提供者)、公民(服务享有者)三方主体之间关系的凝结。(1)时空社会学者认为，社会时空具有总体性的基本特征，这种总体性体现为任何具体事实都承载着时空，也即是说，社会时空总的表现为社会关系的凝结。这种关系相较于传统的政府提供服务模式具有以下不同之处：一是新主体的加入。传统的政府提供服务模式下，只有政府与公民两个主体，政府为服务提供者，公民为服务享有者，而政府购买服务模式中，社会组织这一主体加入进来，作为服务提供者，使得原有的主体角色与主体之间的关系均发生了改变。二是既有主体角色的改变。政府的角色发生了重要变化，由传统的服务生产者转变为“公共物品的确认者、精明的购买者、公共服务的评估者、财政的支出者”，[4]在提供公共服务的过程中，政府不再亲力亲为。三是主体之间关系的转换。传统的政府提供服务模式下，政府作为服务生产者，直接面对作为服务享有者的公民，而政府购买服务模式中，社会组织作为服务生产者直接面对公民，政府则监督社会组织的服务提供状况。

可以说，社会时空视角下的政府购买服务，即政府、社会组织与公民三方主体以公共服务为基本媒介达至合作共赢的关系状态。这种理想状态的达成需要以几个基本关系结构的实现为前提：首先，政府与公民之间应当建立起合作关系。公民应及时表达公共服务需求，对公共服务作出客观公正的评价，并积极参与和公共服务相关的政策制定。政府应及时回应公民的公共服务需求，并保证所购买的公共服务的质量。其次，政府与社会组织之间应当建立合作伙伴关系。在萨拉蒙看来，社会组织不应当成为政府的补充，因为从社会发展史来看，社会组织出现在政府之前，政府和社会组织之间能够建立起合作伙伴关系。萨拉蒙所指的合作是一种相互依赖与补充，所谓伙伴是指两者之间是一种建立在地位平等基础上的共治。最后，社会组织与公民之间应当以公共利益为导向履行相应职责。社会组织应当以公民为中心，提供高质量的服务，并接受公民的监督与评价，公民在享受服务的同时，应当对社会组织提供的服务作出客观评价。

二、时空结构的碰撞：政府购买服务推进的阻力

政府购买服务机制产生于西方，其特有的时空蕴涵也是以西方为范本，而中西方社会之间存在着很大差异，当这一机制引入我国时，必定与我国的时空结构产生碰撞，使得这一机制在发展过程中出现诸多波折。

(一)公众参与空间的匮乏与政府的单方面服务提供

在政府购买服务机制建构过程中，作为服务受益者的公民的参与必不可少。公共服务需要一般公众的积极参与，尤其是那些将成为服务的直接受益者的人们的参与。[5]通过公民参与，能够增强政府与公民之间的良性沟通与互动，“公民和行政官员共同承担责任并且一起为执行项目而工作。在这个过程中，公民对政府有了更多的了解，而且政府也对公民有了更多的了解”。[6]与此同时，能够使政府更加敏锐地回应公众需求，从而提升公共服务绩效。如果缺乏公民参与，将可能使政府购买服务脱离公共利益的基本目标。我国政府购买服务实践中，公民参与的空间十分匮乏，表现为参与机会、参与意识及参与能力的不足。首先，参与型政治文化缺失。中国自古以来的大一统思想造就了高度集权的一元体制，强大的国家权力在给予公众安全感的同时，也使公众形成了诸事服从于统治者的状态，公众缺乏主体意识。改革开放以来，政府积极探索公民参与的有效形式，公民参与状况有了很大改善。但就目前来看，我国仍然处于由“政府主导型参与”向“象征型参与”过渡的阶段，公民仍然缺乏参与机会，参与的自主性程度依然较低。其次，公民参与意识薄弱。相当一部分公民认为自己只是公共服务的被动接受者，在政府提供公共服务的过程中，可参与可不参与。再次，公民参与能力不足。由于缺乏与公民参与相关的基本知识、信息与技能，容易导致参与过程中出现非理性行为。

公民参与空间的匮乏，在政府购买服务过程中突出表现为服务对象的“不发声”。确定服务需求、制定服务内容时很难看到公众的身影；服务提供过程中，服务对象积极配合，定时出席各种活动，并服从服务承接方制定的各项活动规则；服务评估时，部分能说会道的服务对象突出讲述服务成效。在整个过程中，服务对象很少有主动“发声”的机会，也很少具备主动“发声”的意识，对服务对象来说，专业社会工作者人性化的服务是一个从无到有的过程，既应该感激社会工作者的辛苦付出，更应该感谢政府的为民所想。公众的“不发声”使政府购买服务成为政府单方面提供服务的行为，容易形成以政府利益代替公众利益的局面。

(二)社会组织成长空间的挤压与政府的非正式干预

政府购买服务的前提是具备一定承接能力的社会组织的发展。社会组织因其公共行政方式的非强制性，在为公众提供服务的同时，还能成为政府和公众之间进行沟通的纽带和桥梁。原则上，政府购买服务中的政府与社会组织之间是建立在地位平等基础上的合作伙伴关系，但这种关系在我国政府购买服务实践中却演变为社会组织对政府的服从和妥协。改革开放以来，中国社会的刚性结构逐步发生改变，社会空间逐渐扩大。“小政府、大社会”治理格局的提倡，社会组织的不断壮大，体现了政府重构政社关系的决心。然而，由于中国特有的权威体制背景以及制度变迁过程中的路径依赖，政府依然在社会各个领域显示出强大的作用力。政社之间权力分配不均导致社会组织表面迅速发展的同时，政府凭借其强有力的行政权力以各种方式对社会组织实施控制。这种控制的逻辑在政府购买服务实践中体现为政府对专业社工管理的行政化、购买方的领导个人直接决定社会组织的去留等现象，当然，由于这些干预手段未在购买合同中标明，往往通过非正式的方式体现出来。政府购买服务的初衷是为服务对象提供服务，原则上应该强调“改善”的逻辑，而社会组织成员感受更多的却是购买方的“介入和干预”。

政府与社会组织的关系状态引致的后果是公众利益的丧失。由于政府购买服务在我国处于初步发展阶段，实践中更加关注技术层面的基本属性，政府试图以最低成本解决社会中的棘手问题，社会组织通过完成服务指标获得机构发展所需资金，这本无可厚非，然而一个非常关键但较少专门探讨的问题是，在政府购买服务中，原本政府与社会组织双方都是为服务对象提供服务，但实践中服务对象却成为政府购买服务以及政社合作困境的最终牺牲者。政府从自身需要出发设计服务需求，并对社会组织的服务递送过程进行强势干预，以满足自身的利益诉求。社会组织在政府利益与公众利益之间徘徊，当难以抉择时，往往选择优先满足购买方的利益。理论上和理想中通过政府购买服务建构起来的利益格局应当是政府、社会组织、公众“三赢”的状态，实践中却演变为政府和社会组织双方获益的“两赢”格局，公共服务的以公共利益为导向的价值属性则难以实现。

(三)社会组织与公民之间的关系：合理性与悖论性共存

在西方社会，公民的个人本位和社会组织的发育古已有之，政府购买服务能够较为顺利地实施并发展，而我国公民自主意识的凸显和社会组织的发展则是政府空间让渡的结果。社会组织和公民作为政府购买服务的两个重要主体，相较于政府而言处于弱势地位，体现为服务对象的“奶油化”和社会组织的无奈妥协。就社会组织与公民的关系而言，实践中出现了合理性关系与悖论性关系共存的现象。

无论如何，社会组织成员必须要为服务对象提供服务是不争的事实。在服务实施过程中，社会组织成员通过一系列努力赢得服务对象的认可，服务对象从被动接受服务到主动寻求服务，双方之间逐步形成了一种相互信任的关系，在中国社会，这种亲密的专业关系既以专业价值、理念和技能为基础，又以人情为依托，是一种合理性的关系状态。但在项目实施过程中，这种合理性的关系又进一步演变为一种充满悖论性的关系形态，即服务对象配合社会组织完成服务指标。由于社会组织成员与服务对象之间形成了相互信任的关系，获得了服务对象对其工作的体谅、支持与配合，当社会组织成员需要借助服务对象的力量时，服务对象会积极出面配合，这种配合包括服务评估时为社会组织成员说好话，配合社会组织成员取得成绩、做出亮点，等等。也即是说，社会组织与服务对象之间由服务递送者与服务受益者的关系演变为服务受益者配合服务递送者完成服务指标的关系。这种悖论性关系的背后，是政府与社会组织关系的微观、具体体现，即社会组织通过服务对象的配合实现对购买方的妥协。

三、时空重构：政府购买服务发展的可能路径

政府购买服务机制在西方能够较为快速地发展，是因为它更符合西方社会的时空结构。当这一机制进入我国时，我国正处于社会转型时期，转型意味着各方面条件尚未成熟。但是，我们不能待时空条件成熟之后再施行政府购买服务，而必须将这一机制的完善与中国的转型过程同步进行。具体而言，在我国社会转型过程中发展政府购买服务，应当处理好以下几个关键议题。

(一)警惕服务购买的过度市场化

进入21世纪以来，当我国逐步引入并发展政府购买服务之时，民营化改革相对完善的欧美国家已经开始步入后民营化时代，这一时代的基本表现形态为政府回购公共服务的兴起，其重要特征是开始摆脱意识形态的影响和对市场的膜拜，在公共服务供给上变得更加理性和务实；在对公共服务领域市场化作用进行反思的同时开始回归公民权利，重新强调政府责任。[7]所谓公共服务回购，即公共服务由民营化时期的私营部门提供返回到由政府部门自己提供。2008年国际金融危机之后，政府回购服务的趋势更加明显。这一趋势的出现源于民营化危机，私营企业提供公共服务并未实现提高公共服务效率、改进公共服务质量的最初目标，实践中出现了诸多失败的案例。公共服务市场化改革问题重重的背后，根源于私人资本的逐利性与公共服务的公益性之间存在的难以调和的矛盾。西方国家公共服务市场化过程中出现的随意抬高服务价格、俘获政府等现象的出现均源于此。就我国而言，虽然后民营化时代的现象在我国并不存在，但只有认真总结国外公共服务市场化改革经验，以彼为鉴，才能在我国公共服务市场化改革的过程中少走弯路，并保证我国政府购买服务的顺利施行。这要求我们警惕对公共服务市场化的过度膜拜，在政府购买服务发展过程中，关注政府回购服务问题，将两种手段有效结合，做到进退自如，以减少公共服务市场化改革带来的风险。与此同时，积极鼓励社会组织参与公共服务供给。2016年，《财政部民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》对政府购买服务的相关规定进行完善的同时，提出多项措施促进社会组织发展。可以预见，伴随社会组织的不断壮大，政府购买服务会呈现出不同于西方国家的“中国特色”。

(二)努力实现政府购买服务的均衡化

社会时空视角下，中国经济的发展是在时空压缩情境下的“挤压式增长”。刘世锦认为，与先行发达国家相比，我国以较少的时间完成了工业化、城市化过程。[8]这种经济发展方式不同于“舒展式增长”方式，在经济高速增长的过程中不可避免的会出现诸多问题和矛盾，典型的问题就是均衡化。改革开放以来，我国遵循“发展是硬道理”的基本共识，大力发展市场经济，让一部分人先富起来，时至今日，城乡、地区、阶层发展不平衡已经成为我们必须面对的事实。从政府购买服务的发展状况来看，政府购买农村服务的范围、质量远低于城市，承担农村服务工作的社会组织更是少之又少，而农村服务的需求量却十分庞大，单就农村老年人、妇女、儿童的权益保护便是一个亟待关注和解决的问题；西部贫困地区由于自然条件较差、经济发展与百姓观念落后等原因，政府购买服务的发展还有更长的路要走；城市中由于阶层分化与居住空间分异紧密联系，那些高档住宅区居民往往能够更早地享受到基层政府购买的服务。虽然由于各方面原因，政府购买服务存在诸多不平衡现象且短时期内难以有效解决，因为在某种意义上这种不平衡现象与“挤压式增长”密切相关，但未来应当以政府购买服务的均衡化发展为目标，不断坚持和进一步完善政府购买服务机制，因为这不仅涉及公共服务均衡化的问题，更涉及公平问题。

(三)逐步理顺政府购买服务规则

“社会时空的结构转换根本上是社会系统的中介(资源和规则)变化，所以，当一个社会在实施改造时，它必须正确地理解规则的意义。”[1]103本文所指的规则，并非具有正式属性的文本规则或制度。当然，这并不代表正式的文本规则不重要，在我国政府购买服务的相关政策法规尚待健全的情况下，规范的结构性制度建构势在必行。但这种正式规则的建构更多指向技术层面，涉及“向谁购买”的问题，当前研究更多关注这一层面，诸如健全政策法规，明确政府与社会组织双方的责任，积极培育社会组织，等等。理论和实践中，对于政府购买服务的目标错位、服务内容形式化等问题的关注程度不高，而这些问题均指向“为谁购买”这一价值层面的议题，其不仅关乎政府购买服务的初衷是否达成，更与公共服务以公共利益为导向的价值属性不谋而合。因此，本文所指的规则是指政府购买服务主体以公共服务的价值属性为依归，在实践中得以正确体现的过程。这一规则包含两层含义：其一，它指向公共服务的价值属性，关注“为谁购买”；其二，它是一种实践规则，区别于形式化的规则，“那些以法律条令、科层规章、游戏规则等言辞表述形式出现的形式化规则并不是规则本身，而只是对规则的法则化解释”。[9]由于缺乏这种规则意识，购买方与承接方在“遵守规则”与“违反规则”之间反复摇摆，政府购买服务的初衷难以实现。由此看来，逐步理顺政府购买服务规则，在实践中明确公共服务“为公众购买”的价值议题，实现以公共利益为导向的公共服务属性，才能使公众的利益得到恢复和维护，这将是一个逐步完善的过程。