新时代背景下环境监管失职罪立法转型研究

洒 爽

（中央民族大学 法学院，北京 100081）

一、问题提出

新时代背景下，我国生态文明建设取得的成绩有目共睹，然而环境污染的治理工作是一项浩大工程。刑法作为社会治理的最后一道防线，应将生态文明建设目标作为打击环境犯罪的出发点。对于形势愈发严峻的环境问题，除了犯罪主体自身盲目追求短期经济利益，造成生产设施不达标、排污超标的情况外，环保监管部门的失职渎职行为也为环境犯罪的频发提供隐形“漏洞”。治理环境犯罪不能仅靠相关主体提高自律性，国家环境监管部门对污染环境行为的监管作用也至关重要。但在实践中屡现监管人员失职渎职的行为，仅2015年1月至2016年9月，检察机关就查办了生态环境贪污贿赂案件833人、渎职犯罪1124人，这些数字反映了责任的缺失与权力的放纵，屡禁不止的环境监管失职行为与新时代生态文明建设的布局背道而驰。从整体上看，我国生态文明建设理念正通过顶层设计渗入环境监管监测中，环保利剑已高高悬起。早在100年之前，马克思便有提到“文明在发展的过程中，若是自发的发展，而并非自觉发展，在一定程度上来说，最终剩下的很可能是荒漠。”在新时代的生态新要求下，如何通过立法手段对环境监管失职罪的立法结构、构成要件和刑罚设置进行完善值得深入研究。

二、环境监管失职罪立法现状与理念

（一）环境监管失职罪立法现状考察

对于环境监管失职罪而言，从新中国成立开始，截止于1979年，在《刑法》中长阶段的处于阙如状态，有关环境监管失职的行为规定主要统摄于单行刑法与附属刑法中，但相关规定对于环境监管失职的规制作用尾大不掉，且早些时候我国正处于改革开放起步阶段，工业尚未发达，总体经济发展水平较低，污染环境的行为发生频率较低，缺乏对于环境监管责任的重视，在处罚的过程中，大部分都按照玩忽职守的罪名进行处罚。此立法现状直到1997年《刑法》出台后才有所突破，该《刑法》通过刑法规范对环境监管失职罪进行独立表述并纳入渎职罪类罪范畴中。1997年《刑法》第408条详明地规定了该罪的罪状配置与刑罚尺度，相较于原有的单行刑法与附属刑法的立法模式，1997年《刑法》将环境监管失职罪纳入法典的立法模式更具科学性，此立法规制一直沿用至今。2013年和2016年两部司法解释对本罪名的主体范围、犯罪情形与责任追究体制又进行了细化。

（二）新时代环境监管失职罪立法理念

随着社会的不断发展，环境犯罪广泛地存在于人们的生活之中，并且带来的伤害也逐渐明显。随着我国经济的持续进步，环境问题也进一步凸显，这不但会危害人们的生命健康，也会对人们的财产安全，造成较大的伤害。所以，在环境防控的过程中，环境监管是非常重要的，特别是进入了新的时代，应该始终秉承环保优先的基本原则，并将这个原则深入所有人的心中。［1］立法理念对于立法有着原则性、方向性的指引，审视未来环境监管失职罪立法方向，应结合国家宏观政策与社会微观现象审时度势地融入新的立法理念。

1.法治理念

对于法治化来说，主要是用来对国家治理现代化进行衡量。通常情况下，国家治理现代化的整个过程，在一定程度上来说，就是法治化的过程。［2］关于环境监管失职罪的犯罪行为多表现为以罚代刑、拖延移交刑事审判、徇私舞弊、地方“保护伞”笼罩等情形，且环境监管失职罪往往不是一人或一部门所为，影射为多个机关、多名国家机关工作人员或与相关企业共同操作所致，呈现利益团体化趋势。从生态安全的角度观察，能否实现有效的环境监管是检测环境治理现代化的重要标志。随着依法治国的逐渐实施，进一步加大了对于环境失职罪的处罚力度，监督相关主体以法治为底线，依法行使权力，履行监管职责，为生态保护构建强有力的法律保障。

2.生态中心主义理念

李斯特曾经提到过，“创建法律的最终目标就是，给人们的生存利益提供保障。”［3］但事实上生态利益与人类利益是不可分割的整体，人类与生态处于相互依存的状态，生态环境一旦遭到破坏，必然直接或者间接地引起人类生存环境的恶化。对于生态中心主义来说，其相较于人类中心主义，两者主要的差异是，前者对于生态环境自身的保护更为重视。在《刑法》立法体系中，把有关环境监管失职罪，统一都归类到工作人员的渎职行为中，但其危害行为不仅侵害国家机关的正常管理活动，更重要的是通过对环境污染的放纵造成环境恶化的后果，具有较强的社会危害性。环境刑法吸收生态价值，同时将人类利益与生态利益共同纳入保护范围，环境刑法的独立价值地位不断突出，且该价值应贯彻至环境资源相关罪名中。申言之，环境监管失职罪的立法理念应打破唯人类中心主义观的思想桎梏，融入生态中心主义理念。

3.预防理念

环境资源犯罪行为常常伴有隐蔽性强、潜伏期长、危害后果严重、难以恢复等特性。相应地，环境监管失职行为往往也具有一定潜伏期，通常造成重大环境危害后果时，才会牵涉出环境监管的失职行为。进入新时代后，面对社会风险的激增，刑法作为“保障性法律”无疑须从立法层面进行调整。《刑法修正案（八）》将第338条结果要素修改为“严重污染环境”，使得有可能构成污染环境实害结果的行为提前纳入环境犯罪打击范围。

三、新时代背景下环境监管失职罪立法局限

环境问题日益严峻的原因离不开责任监管的缺失，我国环境监管失职罪自1997年《刑法》创设后再无新的立法修改，这导致在进入新时代后面对行为方式多变、破坏程度加重的环境污染现状，环境监管失职罪的刑法规制出现“疲软”状态。法律的生命在于实践而不在于逻辑，与时偕行是立法工作者应坚守的立法策略。故此有必要审视环境监管失职罪的立法局限，及时对立法缺陷进行补正，承担生态文明时代的新使命。

（一）罪过形式不够全面

对于环境监管失职罪来说，一般将“失职”作为主要的构成要件。就环境监管失职罪而言，主观方面限定为“过失”意味着负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员既有可能因为疏忽大意没有预见的过失，也有已经预见但轻信可以避免所导致该结果的发生两种罪过形式。然而司法实践中存在相关监管人员因为贪利意图，收受贿赂，即使明知被监管者有破坏环境的行为，仍然选择放任；也存在为了盲目追求经济利益，提高政绩，某些地方领导充当“保护伞”默许企业以破环环境为代价发展经济。并且从立法原意来看，环境监管失职罪来源于1989年《环境保护法》第45条以及1995年《大气污染防治法》第48条的规定，从中可以看出，该罪的实行行为包括滥用职权与玩忽职守行为，而滥用职权罪的罪过形式是故意。［4］值得注意的是一些国家刑法典对该罪名罪过形式与我国不同，如《俄罗斯联邦法典》将环境监管失职罪纳入玩忽职守罪的范畴并对该罪名的主观形式同时规定了“故意”与“过失”，表现了该法典对生态环境破坏的打击力度，值得我国借鉴。基于此，我国环境监管失职罪仅以“过失”作为本罪罪过形式不够全面，不符合司法实际样态。

（二）“实质犯”的规定不够科学

对于环境刑法来说，说保护的法律权益，在一定程度上而言，并不单单是人类的生命健康，或者是对应的财产安全，更多的是对环境的保护。从应然角度分析，生态环境具有“无限价值”，不能简单地以“重大损失”来界定具体环境破坏的程度，也不能仅凭借“严重”来判定自然人的刑事责任。生态环境的价值理念和保护诉求应通过刑事立法得以贯彻和构建，如果只是单纯以“公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡”判断行为人是否构成环境监管失职罪是不合理的。并且环境保护重在预防，自然资源是有限的，生态环境可承受力也是有度的。进入新时代后，习近平明确提出“要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”，相应环境风险的治理也该得到回应。如果仅在已造成难以挽回的后果后才追究行为人的环境监管失职的刑事责任，无疑是事后救济主义，亡羊补牢的态度不可取。

（三）刑罚配置不够合理

1.法定刑单一化

我国刑事立法者将环境监管失职罪列为渎职罪之一，观察渎职罪其他具体罪名可知，渎职犯罪一般设有两个量刑档次，即分为情节严重的和情节特别严重的情况。然而，对于环境监管失职罪来说，其量刑基准为“三年以下有期徒刑或者拘役”，将该罪名的法定量刑限定为一个档次，意味着不区分监管人员失职行为造成的损害程度，全部进行“一刀切”，这极不利于对监管人员的监督，易滋生行为人的侥幸心理，并且有违反罪责刑相适应之虞。日本刑法学家田西典之认为“刑罚是为了控制人违反规范的行为所采取的“最后手段”。因此这一“最后手段”必须发挥应有的威慑和预防作用。

2.法定刑幅度较低

从整体上来看，我国刑事立法在逐渐地向“宽”的方向发展，但在环境犯罪方面，却进一步加强了严格性，这种情况的出现，主要是由于现阶段我国的环境问题所导致的。［5］以和环境监管失职罪密切联系的污染环境罪为例，新出台的《刑法修正案（十一）》对污染环境罪以不同的犯罪情节及造成后果的严重程度为节点，区分了三种相对应的法定刑，增加了四种情节极其严重和造成严重后果的处罚情形并规定科以较重刑罚，修改后的污染环境罪最高法定刑从七年升至十五年。立法的价值取向不仅表现为惩治作用，也体现为预防作用，较低的处罚标准会削减环境监管失职罪的惩治与预防作用。

四、新时代背景下环境监管失职罪立法转型

在依法治国和生态文明建设的背景下，环境监管失职罪立法也应当跟随时代变化而转型。对于环境监管失职罪可以考虑引入“间接故意“作为该罪的罪过形式之一，同时可以考虑引入行为犯理论以及合理配置法定刑。

（一）引入“间接故意”罪过形式

环境监管失职罪仅以“过失”作为主观要件是不够科学、合理的，但是是否应全面引进“故意”作为另一种罪过形式值得商榷。首先，必须要对故意犯罪的犯罪结构有一个清楚的了解，换句话说，就是要分清到底是直接故意、还是间接故意，这两者不管在认识因素方面，还是意识因数方面，都存在较大的差异。对于前者来说，主要表现为，对于自己所做出的行为可能或一定导致的不良后果，有一定了解，与此同时，还希望结果能够发生；对于后者来说，主要表现为，行为人对自身的行为做法，可能引发的危害结果是了解的，并对这种结果的产生予以放任。通常情况下，对于环境监管失职罪来说，大多数的犯罪人都是国家机关工作人员，主要负责的是环境保护监管管理，一般来讲，具有这种管理权的人，都是经过严密考核的，他们不会持有希望环境破坏结果发生的心理态度。但因为贪利、人情关系等原因对破坏环境的结果呈放任态度，也即不主动恪守自己的监管职责。质言之，环境监管失职罪理应不存在直接故意的罪过形式，但不可排除间接故意的罪过形式。现代的刑事立法早已超越了单纯以刑罚惩罚的目的，刑罚之外的控制犯罪因素也是刑事立法的重要目的之一。因此，为了更好的体现罪刑法定原则的要求，加大对环境监管环节失职的惩处力度，提高国家机关工作人员依法履行职责和履职的廉洁性，应在环境监管失职罪的罪过形式中引入“间接故意”。

（二）考虑设置“行为犯”

我国环境监管失职罪通过结果要素表现为实质犯，如果依然把环境监管失职罪的结果要素维持在对财产或者人身造成严重损害上，这个时候，担负环境保护责任的相关人员，不履行自身的保护环境责任，由此造成他人直接侵害环境要素的，就不成立环境监管失职罪。［6］此外，环境犯罪不比其他类型犯罪，环境犯罪具有潜伏期较长、危害后果较严重等属性，从生态安全角度观察，此类罪名的防卫线应向前推置，通过事先预防的方式及时遏制监管人员失职的苗头。“法典的文章用语在涉及到法典的价值上有重大的关系”，环境刑法的立法预期，必须要兼顾两方面，分别是保护生态环境和预防环境犯罪，因此可将本罪名目前的结果要素改为“严重损害环境”，将原来的结果要素设置为加重情节，将结果要素扩展至对生态环境直接造成严重损害的后果。

（三）合理配置法定刑

针对现阶段来说，我国在发展的过程中，已经对创建美丽中国的根本目标有一个清楚的了解，并且在最近两年来，生态环境部正式提出了应该加强刑事处罚的看法，并且向全国人大的相关立法部门，进行了多次的沟通，提供了相对完善的参考材料，获得了相关部门的大力支持。［7］环境监管失职罪理应通过提高刑罚这个有力手段发挥本罪名的威慑作用，兼顾一般预防与特殊预防的作用。故可对环境监管失职造成的危害后果进行档次分类，将第一档法定刑设置为“三年以下有期徒刑或者拘役”，对应的结果要素为“严重损害环境”，并将原本立法中规定的“公私财产遭受重大损失或者造成人员伤亡”的严重后果设为加重情节，配以“三年以上七年以下”的量刑基准。这样既可以对危害后果分类处理，体现罪责刑相适应原则，为惩治不依法履行监管职责的人员提供不同的刑罚配置，对履行监管职责的人员的失职行为的不同配置不同的刑罚，区分对待，这样的刑罚配置更为合理与公正。

五、结语

总的来说，对环境监督失职罪方面的研究，主要是对人们的生活环境予以保护，避免我们的绿水青山受到伤害，换句话说，也是对人类自己进行保护。立法先行，本文立足于新时代的新要求，对环境监管失职罪立法存在的局限进行分析，主要就罪状规定和法定刑设置两方面问题，针对性的提出立法转型建议。法律的生命在于执行，对于环境监管失职罪的立法进行研究旨在通过完善立法的途径，促进实务发展，更好的监督相关人员认真履行职责，保护生态法益。