德法合治：国家治理现代化路径的反思与重塑＊

彭凤莲，陈宏建

（安徽师范大学1．法学院；2.马克思主义学院，安徽芜湖241002；3．阜阳师范大学马克思主义学院，安徽阜阳236032）

治理在中国并不是一个新词，然而，将治理与现代性相联系则是晚近的事。20世纪90年代起，治理一词被西方政治学家赋予了现代性的进步意义，成为刻画国家治理新型范式图景的重要语词。［1］不同的国家有不同的治理模式，世界上整体存在着两种典型的治理模式——法治与德治。“治理模式是依据已有的治理体系通向治理能力的桥梁，治理模式的优劣直接决定治理能力的高低与强弱，此种意义上，治理模式属于方法论或手段问题。”［2］当下中国的治理目标是治理体系和治理能力的现代化，即国家治理现代化。“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”［3］91法治与德治都是国家治理现代化的内在需求。党的十九届四中全会系统阐述了国家治理体系与治理能力问题，强调实现国家治理现代化，必须坚持法治与德治相辅相成，通过德法合治达至善治。

一、两种典型的国家治理模式：德治中心主义与法治中心主义

我们今天讨论国家治理模式必须要有世界思维和历史思维。世界历史上存在着两种典型的文明秩序：一是法律文明秩序，一是道德文明秩序。前者习惯上称之为“法治”，后者习惯上称之为“德治”。前者盛行于近现代的西方，后者盛行于古代东方的中国。亦可以分别称之为法治中心主义和德治中心主义。

（一）德治中心主义的要义

传统中国属于道德文明秩序，以道德统御法律，并一贯几千年，所以，传统中国是德治中心主义的典型代表。德治既是中华文明的底色也是中华文明的亮色。历史地看，德治原本是中国话语，为中国固有法哲学观念，而不属于西方舶来品。早在西周就有了周公“以德配天”的著名命题，该命题标志着中国古代政权合法性根据的重要转变：由不可触摸的神秘天命转为可以感知的现实人事。“德”概念的提出，为周人统治找到了合法性依据，且经由孔子发扬光大，最终发展成为中国几千年的权威思想——德治。［4］88德尽管是抽象的指导原则，但也有比较具体的含义。其一，它指的是人的德行，主要是统治者的德行。如孔子言，“志于道，据于德”（《论语·述而》），教导人们确立生命的目标，找准做事的依据，德正是做事的依据。其二，德行要紧的是己身要正。“不能正其身，如正人何？”（《论语·子路》）所以正人要先正己。“明王统治，莫大身化”（《潜夫论·叙录》），“正己德而世自化”（《潜夫论·本训》），意即贤明君主己身正了，天下自会太平。其三，德是一种统治方式，也是一种秩序观。这是最重要的含义。德治在“罢黜百家，独尊儒术”之后便逐渐成为了一种统治方式。作为一种理想的统治方式，德治强调德礼并行，互为表里；作为秩序观，它强调内在修养强于外在限制。两千年的封建社会是德治中心主义社会，德治是治国方略，德主刑辅是治国之道。中国古代法家的“法治”以禁暴止奸为主要内容，是镇压的工具，主要表现形式是刑，这一特征决定了它不宜成为治国方略。

在儒家的治道致思中，由内在、自律着眼的德化的成分占绝对多的分量，但深究之，儒家治道中未尝没有由外在、他律着手的物化因素。儒家很清楚，“无德小人”不仅存在而且难于改造。为此，以德治为主导，采取辅助性的法律惩罚就是必要且重要的。［5］163德刑关系的定位是“德主刑辅”，德治中心主义被确定以后，德治运作模式亦随之建立起来了。如此，德治不仅成为一种家喻户晓的观念，而且可以落实为能够实际运作的政治范式。德化、物化二者构成儒家治道的两种指向，但这两种指向又统一于德治的运作之中。德化是根本、是依据、是归宿；刑罚是枝节、是辅助、是手段。儒家德治思想奠基于中国古典的宗法血缘关系，伦理政治的理论建构者们以家庭伦理为蓝本，一层层确立起处理社会政治关系的公共礼法规则。这便是由家而推及天下的德治。伦理政治的治道构思，使建构者必然重视握权者的伦理感召和为政效果的道德震撼。［5］158-159

德治的主要内容体现为三个方面：一是为政以德。这是对官吏而非对百姓提出的义务要求。统治者要率先垂范，以身作则，目的是“其身正，不令而行”（《论语·子路》）。主张民本思想，当权者要满足百姓基本生活需要，不能行暴政、苛政。二是政教化民。化民之道，在政教不在刑威。讲求君子人格，重义轻利。教化的最终目的是把百姓教化成自主自为的道德主体，而不是国家暴力制裁的对象。三是德主刑辅。在治国方略上，坚持德治中心主义——道德教化是主要的治理方式，刑罚伺候是辅助性的治理方式；在法律领域内，要求立法、执法、司法、守法均以儒家道德原则为指导。以中国为代表的东方“德治”作为道德秩序的权威理想，与西方“法治”在法治文明秩序中的地位相当。［4］90

中国的德治传统发展到近代，积累了大量的历史资源。虽然这种德治传统是在农耕文明基础上生成的，但是通过现代转化与汲取，可以为当下法治建设提供借鉴与支持。事实上，在现代社会，法治更侧重于对人的客观行为进行规制，相对忽视了“道德教化”在法治运行中所起到的重要作用，由此造成了社会成员守规意识薄弱、责任伦理缺失的现象。因此，从德治传统资源的现代转化的角度入手，对其“道德教化”等内容进行脉络性转化，汲取其中符合时代性发展的要素，可以为当下的依法治国、国家治理提供历史资源层面的支持。

（二）法治中心主义的要义

中国古代常以王道霸道、务德务法等思想方法言“治”，而西方言“治”的传统自柏拉图以来即围绕政体展开。治道不同，法在国家治理中的位置自然就不同。以此为标准，在政体布局上，各种政治及其理论都可以归入人治、法治这样两大类。［6］95西方被公认为属于法治这一类。

西方法治的源头要追溯到古希腊。古希腊法初步提出了人类文明秩序的一种类型——“法治”，并将法治秩序置于一种具有普遍性和根本意义的道德基础之上。古希腊哲学产生了自然法的正义说。古希腊的法律哲学对罗马法的演进产生了深刻影响。西方历史上，法与正义有着不可分割的内在联系，法在西方是作为一种社会秩序的基础而存在的，其社会作用绝不止于禁暴止奸，法本身就是一种包罗万象的秩序。在古代中国，与这种秩序观相当的是礼而不是法。东西方的历史上，有官本与民本、神本与人本之区分，西人的法总体上是对于君主、国家而自在的，视法为正义的源泉，故对程序非常重视。中国人则更强调个人的修养、品质，更愿意把希望寄托在贤人身上，由此逐渐发展出德治理论，形成了制度系于人心的人治模式。西方人总体上并不看好人性，发展出了西方的法治主张，形成了权力制约的法治模式。

希腊文化的贡献主要是精神预制，罗马文化的成就主要是制度建构，两者的结合使独立法得以初步完成。由于政治、经济以及文明进化程度的局限，罗马的法治模式未能真正实施。此后经历了漫长的中世纪黑暗时期。罗马法的复兴经历了一个从注释法学派到评论法学派再到人文主义法学派的发展阶段。在最后一个发展阶段，公平、正义、理性、平等、自由、权利这些集聚在人性旗帜下的罗马法的道德信念，形成了对中世纪宗教时代的否定，并且预示着一个新时代的来临。现代法治的概念通常认为首先是英国的专利。英国的法治从日耳曼习惯法的传统中产生了萌芽，经过了《大宪章》等一系列教权、皇权和贵族势力之间达成的妥协，加上独特的司法制度以及对人民权利的高度重视，最终形成了自己的法治传统。现代法治中对权利的尊重与保护、契约精神在英国法治中均已体现，而且英国还形成了独特的遵循先例的司法制度，这成为了英美法系的源头。当然，在西方法律文化的形成过程中，中世纪的宗教法对其影响深远，因本文主题的限制，对此不做展开分析。

在人治与法治的再次对话中，三权分立思想被明确提出。与柏拉图相似，霍布斯积极肯定开明专制主义，期待贤明君主的出现。18世纪，霍布斯的学说风靡欧洲，深受世俗君主欢迎。世俗君主认为法律不仅是主权者的命令，还必须是自己手中的武器，而自己是公平正义的化身，不受法律约束。遵循亚里士多德思路的学者对此不赞同。洛克、孟德斯鸠的分权学说、制衡理论都是对霍布斯君主法治论的否定。洛克说：“谁认为绝对权力能够纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性，只要读一下当代或其他任何时代的历史，就会相信适得其反。”［7］56孟德斯鸠的名言——“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”［8］154至今还常被引用，同样是从不看好人性出发的。卢梭既反对霍布斯的人治论，也不赞同孟德斯鸠所推崇的贵族精英文化，认为孟德斯鸠主张的法官统治是另外一类的人治。卢梭主张在田园乡村式小社会里建立全面的大民主，其中，一切立法和司法均由全体乡民决定。经过这次人治与法治的对话，洛克、孟德斯鸠的分权学说、制衡理论逐渐被确立为官方理论，并被写进1787年美国宪法、1789年法国人权宣言，由此成为了法治原则，这标志着法治中心主义在西方的确立。商工文明是西方法治兴盛的根本原因。西方法治兴盛的主要表现有：自然法学、历史法学、哲理法学等法学流派不断涌现；18世纪末19世纪初法律化浪潮席卷全球；法律实证主义兴起且具有强劲生命力；以美国为代表的西方法治发达国家的司法权威不断树立，通过不断向法治后发或不发达国家输出法律制度及理论，一步步在全球建立了法律帝国。

德治中心主义对中华文明的接续不断贡献莫大。道德教化所形成的社会人际风尚，让中华民族被誉为礼仪之邦，这是西方法治所不能及的。但是德治中心主义也有其局限性，例如，“为政在人”，但人却未必靠得住，并不是每一位君主都是贤人；为政以德，而德却只能修身正己，难以培育社会公德；德治中心主义造就了发达的农耕文明，却不能适应商工文明。当今商工文明时代，德治因其局限性不能堪当治国方略之大任。而西方法治兴盛之后也逐渐暴露出其危机：经典的分权结构难以维系，三权分立的宪法架构几近破产；法律由确定性转向不确定性，价值司法在美国、德国、法国、英国纷纷出现；私法的实质化严重挑战了自由主义法律范式。法律全球化虽然助长了美国法全球化，但事实上美国法全球化的预设严重受挫，也导致了许多非西方和反霸权法律的全球流动，引起了全球反霸权力量的反思，激起了这些力量的反抗。［9］西方法治危机引发了对道德的重新关注。基于对法律本身的局限和西方法治危机的思考，德性主义浪潮在当今的西方兴起。西方法治的种种乱象表明，西方的法治不是人类法律史可以止步的理想境地。西方的法治文明不是唯一至上的，其法治模式也不是普遍有效的。在全球共建共享生态文明、信息文明以及构建人类命运共同体的时代，国家治理的模式或许应该是会通中西，西方的法治文明要吸收中国的德治文明，中国的德治文明要吸收西方的法治文明，坚持法治与德治相结合。

二、法治与德治都是国家治理现代化的内在需求

在当今百年未有之大变局中，国家治理现代化的紧迫性日益凸显。网络领域的新兴信息权利束——如财产权、被遗忘权、人格权，风险领域的新兴安全权——如环境权、食品权、基因权等非传统安全，社会领域的新兴社会权——如知情权、悼念权、民生权、成员权、土地发展权等，正成为不可忽视的权利类型。立法者和司法者正在探索如何通过“创制与设定”“确认与转化”“挖掘与拓展”或者“推定的方式予以回应”。［10］“算法社会的到来，正在形成新的社会事实，深刻塑造新的社会结构。如何建立相应的规则秩序，尚处于探索之中。”［11］新兴的市场主体和社会力量分享治理权或自我赋权的趋势，在推动与治理相关的法权发生结构性调整的同时，大大超出了以控制政府行政权为主旨的传统法治观的辐射范围。在治理范围上，人工智能、基因编辑等引发的新的伦理、社会议题，都需要发展新的法律工具或新的治理体系予以回应。在治理方法上，法律在调整算法社会的权利义务关系方面将面临重大挑战：区块链中的智慧契约超出了传统契约法的调整范围。［12］在治理体系上，呈现出多重性，诸如执政党治理、国家治理、社会治理以及参与全球治理；以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的构建更是对治理体系和治理能力的挑战。凡此种种都一再告诉我们国家治理现代化的紧迫性，以及国家治理现代化与法治和德治的内在关系。

（一）法治是治国理政的基本方式

“要法治不要人治”，将依法治国（rule by law）确立为我国的基本方略，有一个不断认识和总结经验教训的过程。1954年宪法的颁布开启了新中国法治探索的历程，但是这一历程很快中断，直至1978年的改革开放。执政党政治和法律意识的转变，以及在其指导下采取的战略调整和举措，对中国法治运动的发生和发展具有不容置疑的主导作用。在1978年党的十一届三中全会上，“民主与法制”成了重要政治议题，会议公报中提出了法制建设的十六字方针：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”1982年宪法与前三部宪法不同，在篇目结构上将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前，这代表了一种具有历史意义的转向。［13］

20世纪末，中国法学界开始集中讨论“法治”问题，郭道晖把法治的基本问题抽象为三个问题：什么法？谁来治？治什么？他认为，法治的重点是治国家机器和吏治，并以宪法为本。［14］496-498陈弘毅把法治理解为如下十个方面：“社会秩序和治安，政府活动的法律依据、行使权力的限制、司法独立、行政机关服从司法机关、法律之下人人平等、基本的公义标准、合乎人权的刑法、人权和自由、人的价值和尊严。”［15］62-68关于“实质法治”与“形式法治”、“法治、人治与人性论”都是当时争论的重要话题。［16］经过这些争论，形成了一个基本认识：将法治视为某种社会治理的工具，强调法治所具有的工具性价值。尽管这一认识在今天看来的确还不全面，但不能否认法治的确也是解决某些社会问题或者回应社会转型的主要工具，［17］而且学界的这一基本共识也确实推动了依法治国方略的确立，所以其进步意义值得肯定。

1997年，党的十五大报告阐述了“依法治国”的思想。同时，在这份报告里，“尊重和保障人权”被确定为党执政的主要目标，还提出了一个立法愿景——到2010年要“形成中国特色社会主义法律体系”。1999年，依法治国方略写进宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2004年，“尊重和保障人权”写进宪法。2007年，中共十七大要求“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。2012年，中共十八大指出：“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。”中共十八届三中全会进一步强调，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2014年中共十八届四中全会把“依法治国”设为唯一议题，颁布了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。“全面推进”表明在对我国改革开放以来的法治运动的大体检大总结的基础上，依法治国要进一步体系化、升级化，甚至将党内法规也纳入了法治实施体系。该决定提出了一个新的法治建设十六字方针：“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”2017年中共十九大重申了依法治国的总目标，提出要深化依法治国实践。2019年中共十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，该决定指出：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。”

1978年“民主与法制”议题的提出是为了服务于“四个现代化”的目标。2014年“全面依法治国”的决定是同“促进国家治理体系和治理能力现代化”的目标联系在一起的。2019年中共十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高依法治国、依法执政能力的举措，其目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。“这表明，在执政党那里，法律的运用，无论是法制建设还是全面推进依法治国，也不管是叫法制还是法治，都指向特定的政治、社会与经济目标，并且与特定的社会条件相联系。换言之，中国法治运动中所发生的种种改变，不但表明了法律本身的发展，也不同程度地折射出中国社会的变迁，以及执政党面对挑战时所采取的对策。”［13］

毋庸置疑，法治是治国理政的基本方式，是国家治理现代化的必由之路。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理体系和治理能力相辅相成，治理体系是提高治理能力的前提和保障，治理能力经由治理体系展现，治理效能经由治理能力发挥。制度是治理体系核心内容，其作用具有根本性，但是若治理能力低下，再好的制度也只是停留于纸面或是一种电子数据。制定良法，彰显国家治理现代化以人为本的价值取向；引导全体公民尚法尊法守法，形成规则理性，以避免人治；重塑主流话语体系，倡导现代价值观念，以完备的法律体系明晰多元治理主体的治理边界，进而推动多元主体治理格局的形成。［18］国家治理现代化是中共领导人民治理国家的基本指向；依法治国是中共领导人民治理国家的基本方略，是推进国家治理现代化的革命性变革；全面依法治国为完善国家治理体系夯实坚实制度基础，为提升国家治理能力奠定坚实法治保障。［19］法律技术的运用已经成为一种独特的国家能力。要充分认识现代法治的抽象建构能力对国家治理现代化的重要作用。人类治理不断迈向抽象化的发展方向，法治这种抽象化的能力在国家能力中就变得非常重要。当代中国将法治确立为治国理政的基本方式，一方面体现了国家治理体系的转型，另一方面也要求治理能力要与之相适应。法治与国家治理现代化具有价值与目标方向上的内在一致性。［20］因此，法治不仅是治国理政的基本方式，也是国家治理现代化的内在需求。

（二）德治是国家治理现代化的内在需求

以德治国（rule by virtue）似乎是中国独有的提法，强调把思想道德建设作为国家治理的一种重要手段。以德治国，就是在治理国家时充分发挥道德的功用，从国家的层面加强道德建设。今天所言的以德治国既有传统德治的基因，但又不同于传统的德治中心主义。2001年，江泽民在全国宣传部长会议上指出：“要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。”此后，以德治国与依法治国经常相提并论，不仅出现在领导人的讲话中，也出现在学者的研究中。党的十八届四中全会决定将“依法治国与以德治国相结合”确立为全面依法治国的一项原则。依法治国的内涵在中共十五大报告中有了明确界定，而关于以德治国至今尚未看到官方文件的明确定义。

道德广义上是指一种社会现象，包括道德心理、道德行为和道德规则，治国意义上的道德主要是指道德规则。道德规则是一个规则体系，由低到高由四个层面组成：一是禁止损他，如不得杀人；二是倡导利他，如应当救济穷人；三是劝告人们行为自我完善，如应当戒烟；四是引导人们精神的自我完善，如要淡泊名利。其中，第一个层面是底线道德，但是道德规则本身不能保证每个人必然遵守底线规则，所以在底线规则外，再加上惩罚规定，并以国家强制力保证实施，这便是法律规则。在治国意义上，道德和法律的分工有所不同。道德规则不具有法律规则的明确性，其自身也不包括惩罚规定，所以道德规则不适宜作为处理政务、事务意义上的治国的依据。但就育人意义上的治国而言，主要依靠道德。［21］道德有时被理解为道德规范，有时又被解释为道德教化。道德教化显然不同于道德规范，前者是一个能动的过程，后者是一个静态的结果。［22］从2014年中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》里，可以归纳出“以德治国”之“德”的内容包括以下组成部分：一是社会主义核心价值观，二是中华传统美德，三是社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德。该决定指出：“加强公民道德建设，弘扬中华优秀传统文化，增强法治的道德底蕴，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗。发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。”党的十九大报告中，在多次提及“法治”概念的同时，使用“德治”概念1次，使用“道德”词组7次——道德素质、道德观念、道德规范、道德建设、道德水准、公民道德、职业道德，使用“德”的词组12次——德治、以德治国、社会公德、家庭美德、个人品德、德艺双馨、立德树人、德智体美、师德师风、有品德、德才兼备、以德为先。［23］这表明对道德建设、以德治国的强调涉及多个方面，例如，在教育领域，“立德树人”是根本任务，对学生要五育并举——德智体美劳全面发展，师德师风建设要常抓不懈；干部队伍建设，要坚持“德才兼备、以德为先”；基层治理，要健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的治理体系。这些都是以德治国的领域和抓手。

为什么要以德治国？道德具有无可替代的功能，曾经是社会秩序最主要的粘合剂，在人类生活中一直发挥着重要作用；要发挥道德的重要功用，就离不开对道德建设的投入和强化；道德建设需要国家的介入。因此，要从国家的层面加强道德建设，就要以德治国。当然要证成以德治国，尚需回应上述每个环节的问题。［22］本文认为，以德治国之德主要指道德规则，它与道德教化是一体两面。道德规则发挥着道德教化的功能，道德教化依赖于道德规则的载体。比如说，我国《老年人权益保障法》第18条第2款关于子女要“常回家看看”的规定——“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人”——是道德规则还是道德教化？实际上，两者是分不开的，这就好比古时候的“父母在不远游”一样，既是道德规则也是道德教化。以德治国就是要发挥道德在治理中的作用，以道德教化淳朴民风，以道德滋养法治精神，强化道德对法治的支撑作用。

关于道德的功用，越来越多的人将其置于国家治理现代化中进行研究。应打破现阶段道德话语在国家治理中边缘化的窘境，致力于其整合与创新：一是在国家治理现代化中确立道德的功能与价值；二是在国家治理现代化中坚守道德高地；三是推动道德话语介入决策咨询机制；四是鞭策公职人员率先垂范修为修德；［24］五是要从国家层面推动道德建设。中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这是国家治理现代化的伦理目标，也是国家治理现代化的德性所在。因此，德治是国家治理现代化的内在秉性。幸福感、获得感的伦理致思是国家治理现代化的合法性源泉。

三、德法合治是国家治理现代化的妥当路径

法治是人类历史的一项成就，尤其是西方国家治国理政的典型模式；德治则毫无疑问是中国历史上治国理政的典型模式。历史发展到今天，法治已被证明是一种比较好的统治方式，在与人治历史性较量中已取得阶段性胜利。西方进入资本主义时代后，法治因其适应了商工文明的需要和实践，被整体证明优于东方的人治。这种优越性通过东西方在近代的失衡性角逐中而得到有力的证明，例如一些实行法治的西方国家迅速崛起，实行人治的中国则被西方列强不断欺侮。这也是我们学习西方法治文明的现实原因。德治不是完美的，法治也不是。文明互鉴是历史长河中的常态，随着全球化的发展，人类文明互鉴程度明显增强，这为法治与德治的结合提供了历史机遇。德法合治，是国家治理现代化更为妥当的路径。

（一）法德结合是对治国理政规律的深入认识和把握

法律与道德都是治国理政的重要手段，法律是成文的道德，道德是内心的法律。法治与德治以不同的方式参与国家治理：法治多以强制性来规范、约束行为，德治多以说服劝导来提高道德觉悟。从国家治理现代化视域审视法德结合，有两方面的意义：一方面，这是马克思主义市民社会理论中国化的一项成果。市民社会的本质是公平、安全交易，重视私人利益，核心规则是自治。自从1992年确立社会主义市场经济体制以来，市民社会的力量正在逐渐形成，并以各种形式参与并影响着国家治理成效。［25］另一方面，法律与道德功能上的对称与互补，决定了在国家治理现代化过程中法德结合的必要性和可行性。法治与德治在价值上有相通之处，在功能上存在着互补状态，二者的结合反映了现代国家治理的一般规律。［26］从党的十九届四中全会决定看，在国家治理体系和治理能力部署中，实现了依法治国全覆盖。因此，全面依法治国是实现国家治理现代化的根本进路，在此根本前提下，法德结合是实现国家治理现代化的不二选择。

“全面推进依法治国，本质上是重大的政治改革，是中国社会的大改造，目标是用法治代替人治。用法治代替人治，不是一般意义上的制度修补，而是对治理体系和能力的根本变革，是中国社会精神层面、思想意义上的革命。”［27］中国的法治改革肇始于党的十一届三中全会，从计划经济转向市场经济成为法治启蒙最大的历史条件。改革促成了意识形态发生重大变化，促成了新思想的诞生，促成了顶层设计的重大选择。1999年法治入宪、2014年中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2017年中共十九大关于法治中国建设的再部署、2019年党的十九届四中全会提出的“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”，这在法治进程中具有里程碑意义。为了解决国家治理中道德信仰危机、社会公德匮乏、知行脱节、金钱至上等突出的道德问题，江泽民提出以德治国，胡锦涛提出八荣八耻，习近平提出社会主义核心价值观。2019年，中共中央、国务院印发《新时代公民道德建设实施纲要》，这是从党和国家层面强调、推进道德建设。凡此一个个重大事件，无不证明以德治国与依法治国同向而行、相辅相成，共同推进国家治理现代化。现代意义上的法治与德治相结合，实质上就是依法治国与以德育人相结合。治国主要包括两大要务：一是处理国家政务、事务，这是理政；二是培育、发展人的精神，这是育人。理政主要依赖法律，育人主要依赖道德。［21］法律具有普遍性、公共性、强制性，法治能提供一断于法的规矩绳墨；道德具有渗透性与提升性，德治能很好地提升整体社会的道德水平。［28］所以，依法治国与以德治国可以相互支持，也必须相互支持。

历史实践表明，既不能纯任德治也不能纯任法治。中国几千年的德治中心主义最终导致社会治理创新严重不足，让中国陷入落后挨打的局面。西方法治中心主义也不断暴露出皮袍下的虱子，让西方陷入金融危机、人权危机、种族危机。我国善于汲取国内外治理的经验教训，不断探索国家治理方式。2001年，江泽民首次从国家治理的角度提出依法治国与以德治国相结合：“法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合，统一发挥作用。”［29］91法德结合的命题正式提出来了。党的十八大报告中指出：“要坚持依法治国与以德治国相结合，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，弘扬中华传统美德，弘扬时代新风。”这些道德教育旨在提高全民族的道德素质，夯实依法治国的群众基础。

党的十八届四中全会决定指出：“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持依法治国与以德治国相结合。”这是中国共产党作为执政党在顶层设计中对国家治理模式的正式回应，也是对法治国家、法治政府与法治社会建设整体推进的政治定调。［2］依法治国与以德治国相结合是当权者的政治探索，在方法论的层面上，行之有效的方式方法可以同时运用，依法治国与以德治国以兼收并蓄的姿态各取所长。进入新时代，习近平更加注重从国家治理的角度强调依法治国与以德治国的关系。2013年，习近平在中共中央政治局第四次集体学习上的讲话指出：“要坚持依法治国与以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。”党的十八届四中全会指出：“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”2017年党的十九大报告首次提出“新时代中国特色社会主义思想”，厘定了建设新时代中国特色社会主义的十四个基本方略，其中在“坚持全面依法治国的方略”中再次重申了全面依法治国的总目标，指出全面依法治国必须“坚持依法治国与以德治国相结合”“提高全民族法治素养和道德素质”。

（二）国家治理现代化需要道德与法律联手协同发力

当代中国虽然还是个农业大国，但从社会主义市场经济体制确立以来整体上已进入商工文明时期，并正经历着新科技革命，所以，从治国理政的角度说，基本方式是法治而非德治。但是法治与德治都是国家治理的手段，在国家治理中有各自的优势，所以德法合治、相得益彰才得以可能。德治与法治相结合是马克思主义法哲学中国化的时代表达，也是世界法律发展辩证法的科学体现与必然趋势。［30］对国家治理而言，从功能角度看，法律与道德相辅相成、法治和德治相得益彰。习近平在中共中央政治局第37次集体学习时强调，法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要道德与法律协同发力。以法治作为国家治理的主要手段，是现代复杂社会之必须，是人类进入商工文明后之必然。法治以其规范性、普遍性、强制性和可操作性为国家治理现代化提供强有力的保障，以弥补德治的弱项。德治以其亲和性、涤荡心灵、温润人心的方式为国家治理现代化提供公平正义的内生动力，以弥补法治的弱项。在多样化的国家治理手段中，法治的作用会越来越明显，但这并不意味着德治的作用越来越递减。彼此之间并不存在彼消此长的规律，只是发挥作用的方式在不同文明类型中不同而已。法律与道德的互补，是功能意义上的，不是范畴意义或内容意义上的。法律与道德在国家治理中各自发挥作用便是这种功能意义上的互补。

坚持法治和德治相结合，是对道德文明秩序、宗教文明秩序和法治文明秩序的深刻总结和明智选择。中国几千年的文明史中，尽管德治是主流、中心，但不可否认的是，法律和道德在国家治理中不可相互替代。“历史经验告诉我们，对于国家治理来说，法治和德治如车之两轮、鸟之两翼，不可偏废。在社会主义法治建设中，必须把法律和道德的力量、法治和德治的功能紧密结合起来，把自律和他律紧密结合起来，使依法治国和以德治国共同发力、相互促进。”［31］坚持依法治国与以德治国相结合，“既符合我国的历史文化传统，也是建立市场经济秩序的现实需要”，［32］同时又有成功的经验可资借鉴，不仅是完全可行的，而且根据我国的国情与世界发展大势，乃是一种合理选择。就现代国家治理而言，在坚持依法治国作为基本方略、法治作为治国理政的基本方式的前提下，法律和道德作为国家治理的两种手段，其功能各有所长也各有所短，不能简单地得出谁主谁辅、谁重谁轻的结论，没有绝对的主次地位，它们在不同的场合发挥各自不同的作用。“法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。”［33］“法律侧重于外在控制，道德侧重于内在控制，只有把二者结合起来，做到内在控制与外在控制的统一，社会秩序才能得到有效维护。”［32］

四、结 语

在历史上，中西方思想家都曾探讨过道德与法律的关系，道德与法律的关系成为了法理学中的一道经久不绝、常谈常新的命题，曾被喻为法哲学的“好望角”。不同的是，中国经历了百家争鸣时期儒法两家任德与任法的分野，在“罢黜百家，独尊儒术”之后，推行礼法结合，最终走向了德治中心主义；西方则在经历了两次人治与法治的对话后，最终走向了法治中心主义。20世纪中后期以来，东方的德治与西方的法治逐渐出现了融合的趋势。当今中国，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的重大主题。法治与德治都应该是现代国家治理体系和治理能力的内在品质和应有秉性，蕴含于其中、体现于其中、作用于其中。法治与德治均为国家治理体系的重要内容，法治是治国理政的基本方式，也是整个国家治理的重要保障；德治是整个国家治理的内在要求。把法治融入到治国理政制度、体制、机制的全过程和各方面，最根本的是要推进国家治理体系的法治化；［34］而德治则是国家治理体系法治化的重要伦理支撑和合法性基础。不管是先秦的礼法之争还是清末的礼法之争，对今天的德法合治都有历史借鉴意义。［35］德治与法治相结合被视为马克思主义法哲学中国化的时代表达和法律发展辩证法的科学体现。［30］法治是全球化治理体系中的共同术语，中国化的法治经历了传承、移植和创新的过程；由于道德和宗教、习惯、政策等规范相比具有的独特之处，德治作为本土化概念成为中国现代化国家治理体系的重要组成部分。［25］所以，法德结合是历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的内在统一。一方面，“在当下的多重现代性竞争的客观约束下，西方法治文明秩序所育生的制度及其制度化进路，不再是推进现代化和获取政治正当性的唯一标准和模式，伴随着多重现代性建构的持续展开，西方政治文明逐渐展现出自身的弊端，西方晚期资本主义面临因政治制度失去被统治者的信任而产生的合法性危机和制度所蕴含的文化价值系统危机。”［36］另一方面，中国传统德治文明秩序所孕育的制度和治理模式在经过与市场经济碰撞后，经历了商工文明的洗礼与创新性转换，从而在人治威权的解魅后，在坚持全面依法治国的根本进路中又重放异彩。法治思维作为带有法律方法论意义属性的政治思考，系透过法之内外体系的思维约束功能，力求实现权力管控；［37］德治思维作为带有道德方法论意义属性的政治思考，系透过德之内外体系的思维化育功能，力求引领新时代公民道德建设。所以，我们要摒弃西方法治中心主义与中国传统德治中心主义的弊端，解魅规则中心主义和人治威权主义，吸收西方法治中心主义的遇事找法、办事依法的法治思维与行事风格，吸收德治中心主义对领导干部的高品德要求和处理问题的德治思维及其情理法兼顾的精神实质，坚持法治与德治相结合。