乡镇财政收入面临的困境及解决途径

文/李朝霞（青岛平度市东阁街道办事处）

随着我国城镇化步伐加快，乡镇经济发展不断提速，促进乡镇财政收入快速增长，在收入增长的同时，乡镇社会服务与乡村建设需要配套完善，所需的建设资金较多，给乡镇财政带来极大的支出压力，如何化解乡镇财政收支矛盾，还需从组织收入入手，加大财政收入征管力度，实行开源节流，确保乡镇财政收支平衡，为乡村社会服务与经济建设作出更大贡献，这是乡镇财政的职能所在。乡镇应当对全域内的经济状况与社会形势深入调查，发展特色产业园，争取上级的财力支持，更为重要的是要加大税收征管力度，大力组织非税收入，拓宽资源收益渠道，对乡镇财力进行大力整合，集中财力办大事，这是乡镇化解财政收入困境最佳策略，乡镇在实践中可以加以探索借鉴。

一、相关理论概述

（一）乡镇财政的概念

乡镇财政是乡镇政府为履行其职能需要，对辖区内的“公共产品”进行分配与再分配的一种财政分配模式。

（二）乡镇财政收入的主要内容

乡镇财政收入是指按照管理权限，由辖区内组织与管理的各项收入的总称，从资金性质看，涉及税收、非税收入及自有资金三个大的收入项目。其中，税收是重要来源，非税收入是补充，自有资金主要是指乡镇凭借其资源所有权收取的分红收益，如管理费、其他收入等。

（三）乡镇财政收入组织原则

乡镇在组织财政收入的过程中，应当遵行如下原则：一是依法依规原则。财政收入要有合法的渠道，乡镇组织财政收入时应当依据国家法律法规进行，超出国家法律法规范围的组织收入属于“乱收费”，是国家财税政策所不允许的。二是应收尽收原则。征管部门应当依照法律规定，对于纳入收入范围内的收入项目及征收对象依据规定的标准组织征收，既不能多征，也不能少收，做到应收尽收。三是程序合规原则。乡镇在组织收入时，应当程序合法合规，遵守征管制度，如税收征管必须由税务部门执行，乡镇政府不得干预税务部门的征管活动。

二、加强乡镇财政收入征收的意义

财政收入是政府职能履行的重要保证，没有收入，乡镇行政机构难以正常运转，乡村经济建设增长将会受到极大影响，因此，加强乡镇财政收入征管对乡镇发展具有重要意义。

首先，加强财政收入征收有利于财税政策在乡镇中得到有效落实。乡镇组织财政收入要有财税法律依据，保证收入来源的合法性，加强财政收入征收可以保证财税政策在乡镇经济中得到落实，构建公平公正的税收环境，促进乡镇社会经济和谐发展。

其次，加强财政收入征收有利于对乡镇经济结构起到优化调节作用。财税收入对经济有着调节作用，国家通过财税政策对社会经济产生极大影响，乡镇政府可以通过制定与本乡镇经济发展有关的财税经济政策，对不良产业运用财税机制加大征收力度，进行限制，使之逐步淘汰；对优势产业大力培育，这样对本区域产业结构进行调节优化，促进本乡镇的产业升级，带动乡镇经济发展，从长远角度看，有利于乡镇财政收入得以增加。

最后，加强财政收入征收有利于为乡镇积累一定量的建设资金。发展乡镇经济，为乡镇培植税源是乡镇的一项重要经济工作，乡镇在经济发展过程中，加强财政收入征收，堵住收入征管中的漏洞，实行收入应收尽收，这样可以为乡镇增加积累，使乡镇有充裕的资金加强基本建设，优化发展环境，从而为公众提供更好的服务，使乡镇社会经济进入良性循环的发展轨道。

三、乡镇财政收入面临的困境

（一）收入意识淡薄，经济观念尚待转变

从我国乡镇管理现状看，乡镇财政收入管理观念不强，财政收入由县域统筹，纳入县域收入管理体系中，乡镇在收入上的管理权限十分有限，如收入预算由县域预计，对各乡镇分配收入任务，收入目标与乡镇实际并不完全契合。乡镇在收入管理上表现相对被动，没有从全乡镇的角度进行收入预算，没有抓好收入征管工作，因而，经济观念尚需转变。

（二）乡镇地区经济相对落后，产业经济尚需完善

我国的乡镇数量较多，大多数乡镇经济十分落后，缺少主体产业，经济发展缺乏后劲，从而导致收入基础较差。有的乡镇为了加快经济发展，在发展观念上存在误区，如在城镇化过程中，借债大搞基本建设，经济包袱沉重，财力极其紧张，无力推进经济建设。在经济发展中，没有对乡镇现状进行调查分析，缺少支柱产业，乡镇资源或区位优势没有发挥出来，财力增长有限[1]。

（三）财政收入结构不合理,收入渠道单一

过去，农业税是乡镇财政收入的主要来源，同时，乡镇还可以借此增加一些附加收费，乡镇隐性收入较多，乡镇财力相对宽松。农业税取消后，乡镇失去了主要收入来源，一些附加收费也随之取消。而大多数乡镇主体税源缺乏，税收增长乏力。

在分税制度体制下，增值税要在中省分成，乡镇实际可用财力有限。乡镇非税收入规模较小，对乡镇经济补充作用不大，唯一的出路在招商引资，以加强乡镇财源建设，做好乡镇财源培育，而乡镇资源有限，又没有很好地利用起来，财政收入渠道过于单一，收入结构亟待改善[2]。

（四）收入征管机制不畅，征管力度尚待加强

从税收征管体制看，征管机构实行省以下垂直管理，乡镇对税收征管机构缺乏调配与管理权，不能对征管机构进行任务分配，征管机构独立行使征管权，征管部门的任务分配与考核不受乡镇制约，从而导致乡镇政府收入目标难以落实。同时，乡镇由于没有设立金库，税收必须通过县级金库化解，乡镇对税收征管状况不能及时掌握，影响了收入进度。

在财政机构方面，许多地方的乡镇财政由县级管理，并不在乡镇政府序列，乡镇对财政缺乏管理权，从而导致乡镇财务调控能力较弱，因此，征管机制尚须理顺，财政管理尚待加强。

四、化解乡镇财政收入困境的有效途径

（一）转变管理理念，增强收入意识

在经济新常态下，乡镇政府的职能需要不断拓展，更好地为社会经济发展搞好服务工作，满足当下经济快速运行的需要。为此，乡镇政府要转变管理观念，重视财政收入征管工作，要增强收入意识，将收入征管纳入议事日程。一方面，乡镇领导要重视财税政策学习，掌握财税经济政策，树立科学的理财观，促进财政收入征管法制化，财政支出管理规范化，运用法制思维做好财政收入组织与协调工作；另一方面，乡镇政府要做好本地区财税收入的调查摸底工作，与上级政府搞好汇报，如实反映本地区的财税收入现状，与县级财税部门搞好沟通，做好本乡镇收入任务的分解工作，加强与征管部门的协作，扎实完成收入任务，为乡镇支出提供保障[3]。

（二）大力发展产业经济，做好乡镇财源培育

财政收入来源于经济发展，没有区域经济的发展，财政收入增长难以持续，为此，乡镇政府应当将经济发展列入首要工作，大力发展产业经济，增大本地的经济实力，要从产业经济增长中做好财源培植，为乡镇发展增加可用财力。一是发展特色产业，要对本区域的资源优势进行分析，寻找优势资源，大力进行开发，可以通过乡镇自办的经济实体进行资源运作，增加乡镇的税收，从乡镇经济收益中获得分红，增加乡镇收入来源。二是加大招商力度。要推出核心产业，吸引社会资本，帮助乡镇发展经济，要与本乡镇的“名人”“能人”进行对接，发挥他们的影响力，邀请他们回乡创业，支持乡村发展，通过他们的联系渠道，进行牵线搭桥，将外地客商引入进来，在本乡镇建厂设点，支持乡镇发展。三是大力发展二、三产业。要加大二、三产业发展力度，如组织农业合作社，加强农业产品深加工，在解决农业产品出路的同时，为乡镇增加税收收入。四是培育龙头企业。一个乡镇没有龙头企业或龙头产业带动，区域经济发展的影响力有限，财政收入将难以快速增长，乡镇政府应当对本区域内的企业进行筛选，选出具有优质潜力、发展后劲、符合本区域产业特色的企业，将之列入发展重点，加大培育力度，对其进行全方位支持，培育龙头企业，促进区域经济发展。五是加大政策扶持力度。乡镇政府在经济建设中可以大有作为，为农业合作机构、本地企业做好服务工作，与金融部门进行牵线，使企业与金融部门进行对接，乡镇政府可以运用财政政策，给予金融机构一定的贴息支持，运用较低的成本支持乡镇经济主体发展，促进乡镇总体实力提升。乡镇政府还要在产业化发展中做好规划与引导作用，通过制定扶持政策，对产业经济进行引导，使产业发展符合本乡镇的实际，促进乡镇竞争力增长[4]。

（三）积极调整收入结构，不断拓展收入渠道

乡镇政府要对本区域内的收入结构进行分析，寻找财政收入的增长点，充分挖掘内在潜力，不断拓展收入渠道。一是要转变收入增长观念。在传统的收入增长模式中，税收收入是乡镇收入的主要来源，而从实践看，在分税制体系下，大多数乡镇的税收规模小，税收分成少，同时，税收大户少，税收增长有限，而税源培植尚需一段时间，短期内难以形成有效的财力，依靠税收增长实现收入增长的难度很大，为此，乡镇政府必须转变收入增长观念，从全乡镇经济发展入手，做好经济统筹布局，多个方面进行财源开发，激发多个经济主体的活力，扩大税源财源基础，为今后乡镇财力增长提供持续性保障。二是要做好资产整合，使乡镇资产的价值得到发挥，从资产转变增值中获得稳定的财源。乡镇应当将传统的理财方式，改变过去以“卖资产”变现获得收益的模式，要让资产实现增值，必须对乡镇资产进行盘活，如通过资产出租获得持续收益，通过资产入股方式获得分红收益等，这样有利于乡镇开掘收入渠道，使乡镇收入有稳定保障。三是发挥资源优势，进行资源整合，乡镇要对旗下所拥有的资源进行盘点，如乡镇的土地资源、公有林权、鱼塘等进行统一调配，以入股方式进行整合管理，由乡镇进行统一发包，乡镇从中收取一定的协调费；劳务资源丰富的地区，乡镇可成立劳务公司负责本区域的劳务派遣，在解决本地区劳力资源闲置的同时，可以获取一定的劳务收入，从而使乡镇收入面不断拓宽。为此，乡镇需要对本区域的经济状况进行全方位规划，制定经济发展目标，做好全乡镇的财政收支预算，实现增收节支，为乡镇社会经济发展提供财力保障[5]。

（四）理顺税收征管体系，强化收入征管力度

乡镇税务征管由税务部门负责，现行的征管体制下，乡镇对税收征管部门的管理权限较为有限，这对乡镇管理来说存在着不利的一面，为此，乡镇政府应当向上级政府做好汇报，就税收任务及征管责任进行沟通，乡镇税收目标的制定要符合乡镇实际，上级政府为乡镇下达税收任务时应当充分征求乡镇政府的意见，乡镇通过对税源进行全面摸底的基础上，与上级政府在税收目标上达成一致。对于税收征管问题，建议在不改变现行征管体制的情况下，对税收征管部门实行双向管理、双向考核，乡镇税收征管机制应当接受乡镇的统一安排，运用自身的专业优势，为乡镇政府提供税收征管建议，由乡镇政府出面聚合乡镇力量，构建良好的税收征管环境，做好征管协调工作，促进税收任务实现，税收征管部门要强化征管责任，严格税收执法，实行应收尽收。此外，部分地区乡镇财政隶属关系未纳入乡镇管理序列，应当进行调整，按一级政府一级财政的模式，将财政所下放到乡镇，由乡镇进行统一管理。乡镇通过统一考核录用具有专业特长的财政人员，从而更好地发挥乡镇财政职能，做好财政综合管理工作，为乡镇政府当好“管家”。

五、结语

乡镇财政收入面临困境的原因有多个方面，经济落后、主体税源缺失是根本，管理观念未转变是根源。为此，乡镇政府应当对全域经济状况进行全面调查，摸清乡镇“家底”，充分挖掘内部潜力。要从经济发展角度出发，做好财源税源培植，支持产业升级，扶持龙头产业龙头企业，聚合乡镇资源优势，促进乡镇经济发展。在此基础上，做好财税征管工作，实行财政收支目标。