欧盟公共部门信息再利用制度修订——兼评2019年《开放数据与公共部门信息再利用指令》

华 劼

(同济大学 上海国际知识产权学院， 上海 200092)

一、欧盟公共部门信息再利用制度修订的背景

公共部门信息对公民、企业和其他组织参与公共社会生活和公共决策有重要意义，欧盟各国所拥有的数据信息资源的经济价值早在2002年就超过了680亿欧元[1]。自20世纪80年代末，欧盟委员会一直致力于开发蕴藏巨大潜力的公共部门数据信息。2003年11月，欧盟议会和理事会通过了《公共部门信息再利用指令》，为欧盟各国制定公共部门信息公开及再利用政策提供重要依据[1]。该指令于2013年经过第一次修订，并于2019年通过第二次修订，在第二次修订时，指令被重新命名为《开放数据与公共部门信息再利用指令》(TheDirectiveonOpenDataandtheRe-useofPublicSectorInformation)(以下简称《开放数据指令》)。欧盟各国需在2021年7月16日前将修订后的指令规定转化为国内立法[2]。

公共部门信息再利用是指个人或者法人为商业或非商业目的对公共部门机构持有的数据信息进行利用，该商业或非商业目的不是数据信息因公共任务而产生的原目的，公共部门之间数据信息交换如果纯为履行公共任务不构成再利用[3]。为避免知识产权和个人信息保护与数据信息再利用产生冲突，《开放数据指令》第1条第2款列明排除适用指令的范围，其中包括第三方持有知识产权以及受个人数据和隐私保护的数据信息(1)Directive (EU) 2019/1024 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on Open Data and the Re-Use of Public Sector Information (简称Open Data Directive)，Articles 1(2)(c)，1(2)(h).。

为商业目的对公共部门信息进行再利用在个人和企业经济活动中占据了重要地位，因为公共部门信息具有巨大的商业价值和增值潜力。英国《公共部门信息再利用：规则和最佳实践指南》将公共任务定义为“法律规定的或者与普通行政的实践结果有关的公共部门的任何活动”，公共任务是区分“利用”与“再利用”的基本标志，公共部门因公共任务产生和处理信息的过程不能称为“再利用”，公共任务之外的公共部门信息利用才构成“再利用”[3]。

2019年欧盟公共部门信息再利用制度修订的主要原因在于由技术发展和情势变化带来的4个因素阻碍了公共部门信息再利用。第一，公用事业和运输部门产生的数据具有巨大的再利用潜力，然而，活跃在这些部门的单位并不在《公共部门信息再利用指令》范围内，尽管其中许多单位完全或部分由公共资金资助，公共资金资助产生的研究数据也不在指令范围内；第二，动态数据是最具商业价值的数据类型之一，可以用于提供实时信息的产品和服务，如旅游或交通应用程序，然而，提供实时访问公共部门所持有的动态数据的情形并不多见；第三，一些公共部门机构的收费仍然远高于再利用公共部门数据所需的复制和传播费用，这些收费构成了中小企业的市场壁垒；第四，公共数据持有者有时与私营部门达成协议，从其数据中获取额外价值，这产生了锁定公共部门数据的风险，使大公司受益，从而限制了有关数据的潜在再利用用户数量[4]。

二、欧盟公共部门信息再利用制度修订的内容

(一)适用范围扩大至公共事业数据和公共资金资助产生的研究数据

《开放数据指令》将适用范围从诸如部委、国家机构以及公共资金资助的图书馆、研究组织和其他文化遗产机构等国家、地区和地方层面的公共部门机构的信息再利用扩展至对公共事业单位数据的再利用[5]，公共事业单位是指诸如气象、水利、能源、运输和邮政等由公共机构主要资助或控制的组织(2)Open Data Directive，Article 2(3).。

《开放数据指令》还采取积极措施，优化提供、获取、共享和再利用公共资金资助产生的研究数据的方式。欧盟各国必须按照“默认开放”(open by default)以及“可查找、可获取、可互操作、可再利用”(Findable，Accessible，Interoperable，Reusable，简称FAIR)的原则，制定开放获取公共资金资助产生的研究数据的国家政策[5]，同时对所有已通过开放存储库获取的公共资金资助产生的研究数据适用新修订的数据再利用统一规则(3)Open Data Directive，Article 10(1).。公共资金资助产生的研究数据与公共部门所持有的数据都具有公共属性，《开放数据指令》通过优化提供、获取、共享和再利用公共资金资助产生的研究数据的方式，刺激数字单一市场中产品和服务的创新，鼓励欧洲数字经济，以及促进学术研究和研究人员之间的知识分享。公共部门信息和公共资金资助产生的研究数据被免费提供给公众，因此它们被称为开放数据。开放获取被指令解释为“向最终用户免费提供在线获取研究成果的做法，不受超出要求确认作者身份可能性的利用和再利用的限制。开放获取政策的目的旨在在研究数据传播过程中尽早向研究人员和广大公众提供获取研究数据的机会，并便利研究数据的利用和再利用”(4)Open Data Directive，Recital 27.。

(二)推动建立高价值数据集

《开放数据指令》特别注重推动建立高价值数据集，高价值数据集被定义为其再利用与社会和经济重要利益相关联的文件，例如统计数据或地理空间数据。高价值数据集引发了研究界的极大兴趣，具有很高的商业潜力，可以加速产生各种各样的增值信息产品和服务，也是人工智能发展的关键数据源[5]。

高价值数据集受制于一套独立的规则，以确保其在整个欧盟可免费获取，采用机读格式，通过应用编程接口提供，并在相关情况下被批量下载(5)Open Data Directive，Article 14(1).。《开放数据指令》并未在正式条文中列明高价值数据集的范围，仅在附件一中列出高价值数据集的类型，包括地理空间数据、地球观测与环境数据、气象数据、统计数据、公司及公司所有权数据、流动性数据。高价值数据集中的流动性数据可以用于提供实时信息的产品和服务，通过应用编程接口提供的更多实时数据可以让公司，特别是初创公司，开发诸如移动应用程序等创新产品和服务。《开放数据指令》通过后，欧盟委员会正与各成员国一同制定高价值数据集的详细列表。

(三)保持数据再利用的低费用

《开放数据指令》规定公共部门及公共事业单位提供持有的数据必须遵守透明度、非歧视性和非排他性原则，并确保使用适当的数据格式和传播方法，以免费方式提供。但是包括图书馆、档案馆和博物馆在内的文化机构仍能设定合理的费用，回收制作数据，向公众提供再利用数据，将个人数据匿名化，为保护商业秘密采取措施，以及合理投资的成本[4]。收费以收取不高于边际成本的费用，不妨碍文化机构的正常运行为准(6)Open Data Directive，Article 6(2)(b).。

(四)防止公共部门与私营机构达成排他性协议

《开放数据指令》制定了相关规定防止公共部门与私营机构就再利用公共部门数据达成排他性协议。实践中一些公共部门与私营机构达成复杂的排他性交易协议，可能导致信息被锁定和独占。因此指令要求建立保障措施以增强协议的透明度，并限制公共部门与私营机构达成协议使私营机构能排他性再利用公共部门信息。指令第12条规定增强了涉及公共部门信息的公私协议的透明度要求，限制了达成排他性协议的可能性(7)Open Data Directive，Article 12.。

就文化遗产机构而言，其会将信息的数字化任务外包给第三方私营机构。由于私营机构在将图书馆和档案馆持有的公共领域藏品数字化的任务上投入了大量资金，应适用允许私营机构排他性获取文化遗产机构公共信息的例外规定。《开放数据指令》第12条第3款规定，如果排他性权利涉及文化资源数字化，则排他性再利用信息的期限一般不超过十年。这意味着承担数字化任务的私营机构被允许独家控制这些信息的再利用权，在十年甚至更长时期内将公有领域的数字化作品置于私营排他性控制之下[5]。但指令同时提出这一排他性权利的期限应该尽可能短，以尊重公有领域资料被数字化后仍能留在公有领域这一原则(8)Open Data Directive，Recital 49.。这一例外规定旨在让私营机构收回其对数字化文化资源的投资。

三、公共部门信息的知识产权属性与再利用标准化许可

欧盟《开放数据指令》为公共部门信息公开及再利用政策的制定提供了重要依据。指令虽然排除了对第三方持有知识产权信息的再利用，但公共部门自身仍可能对其持有的数据信息享有知识产权。我国政府信息公开制度中尚未明确指出公共部门信息的知识产权归属。因此，有必要厘清公共部门信息的知识产权属性，以利于我国推进与知识产权制度协调一致的公共部门信息再利用制度。公共部门信息再利用与专利和商标制度无关，而与版权和欧盟数据库特殊权利制度紧密相关[6]。

(一)公共部门信息的可版权性

公共部门信息并不必然属于公有领域，如果其具有独创性，属于具体的表达，仍处在著作权保护期限内，则可作为作品受到我国《著作权法》的保护。我国《著作权法》所涵盖作品类型非常广泛，包括文字、音乐、戏剧、美术、建筑、摄影、影视、计算机软件等多类型的作品。公共部门所产生的信息包括研究报告、论文、地图、工程图、计算机软件等可落入著作权保护的作品范畴[7]。

此外，我国《著作权法》规定有对汇编作品的保护，不具有独创性的资料如果被汇编成册，对资料内容的选择或编排体现独创性，则此类汇编可以作为汇编作品受到著作权保护。欧盟《数据库指令》第7条第1款在著作权之外创设了特殊权利(sui generis right)，为选择或编排不具有独创性，但质或量上具有实质性投入的数据库提供保护，实质性投入体现在对内容的获取、检验核实或呈现方面。获取数据包括收集数据、作品或其他资料入库；检验核实包括检查、更正或更新数据库中的数据；呈现包括将模拟格式档案数字化或列出叙词表。因此，公共部门创建的数据库有可能落入我国著作权和欧盟特殊权利的保护范畴。

我国和美国、韩国、欧盟等国家及地区仅对部分公共部门作品规定不给予著作权保护。我国《著作权法》第五条规定有官方文件不受著作权保护，官方文件是指国家立法、行政、司法机关履行职责过程中所产生的具有立法、行政、司法性质的作品。美国《版权法》第105条规定版权保护不适用于任何美国政府作品，政府作品是指美国政府官员或雇员作为其公务职责的一部分而准备的作品，政府作品仅指美国联邦政府所产生的作品，而不延及各州地方政府为履行职责所产生的作品。韩国2013年《著作权法》修正案增加公共作品自由利用条款，允许不经许可利用国家或地方公共机构为履行职责创作并公开的作品，或者根据合同拥有全部财产权的作品[8]。欧盟《开放数据指令》所规定的公共部门信息免费或收取低价再利用不适用于第三方持有信息知识产权的情形(9)Open Data Directive，Article 1(2)(d).。由此可见，我国所规定的不受著作权保护或可再利用的公共部门作品范围相对较窄，多数公共部门作品是受著作权保护的，对其再利用需要经过公共部门授权，并向公共部门支付费用。

(二)知识共享许可协议促进公共部门信息再利用

《开放数据指令》推动公共部门信息再利用时使用标准许可协议。指令前序第44条提出，任何适用于公共部门信息再利用的许可协议都应在任何情形下尽可能减少对信息再利用的限制，例如只要求使用者标明信息来源。以标准化公共许可形式在网上提供的开放许可协议应在尽可能减少限制方面发挥重要作用，这类开放许可依赖开放数据形式允许任何人出于任何目的自由获取、使用、修改和共享数据及内容。《开放数据指令》第2条第5款将标准许可定义为一组以数字化形式事先设定的信息再利用条件，最好与在线提供的标准化公共许可协议兼容。

制定有公共部门开放数据与信息再利用制度的国家多倾向于采用知识共享(Creative Commons)标准许可协议。以美国法学教授劳伦斯·莱斯格为首的一批精通网络法律和知识产权的专家推动知识共享许可协议产生，鼓励作者采用该协议，对自己的作品只保留部分权利，依据协议的条款授权公众以特定的方式自由使用这些作品，对作品进行商业或非商业的再创作。

知识共享许可协议包含4个基本要素：(1)署名，允许在保留原作者署名的情形下自由使用和传播作品；(2)非商业性使用，允许因非商业目的自由使用和传播作品；(3)禁止演绎，允许自由使用和传播作品，但不得改编作品或创作演绎作品；(4)相同方式分享，如果被许可人基于原作品创作了演绎作品，则被许可人必须依照许可人为原作品选择的许可协议传播演绎作品。由于在实际使用中，多数许可人会要求保留署名，知识共享许可协议以4个基本要素组合形成了6种许可协议：署名；署名—非商业性使用；署名—禁止演绎—非商业性使用；署名—非商业性使用—相同方式共享；署名—禁止演绎；署名—相同方式共享。由于禁止演绎和相同方式共享这两个要素相冲突，它们不可能同时出现在一种协议中。知识共享许可协议有普通文本、法律文本、数字文本3种表达方式，普通文本供一般公众阅读，法律文本确保协议具有法律效力，数字文本以机读格式让公众通过搜索引擎能访问采用许可协议的作品。

知识共享许可协议迄今已陆续发布了4个版本，其中1.0至3.0版本只涉及受著作权保护的作品，2013年发布的4.0版本开始包含欧盟数据库特殊权利。目前使用的知识共享许可协议4.0版本能促进公共部门信息再利用，而无需调整许可协议和提供国家或地方层面的定制协议。鉴于“署名”是知识共享6种协议中对作品使用限制最少的一种，“署名”协议已成为欧盟各国推进公共部门信息再利用的标准协议首选[9]。此外，澳大利亚在2005年就已开始采用知识共享许可协议，在全国范围内推进知识共享许可协议在公共部门信息再利用中的应用[10]。新西兰政府开放获取与许可框架也积极推进知识共享“署名”许可协议在政府作品再利用中的应用[9]。

四、欧盟公共部门信息再利用制度修订对我国的启示

我国目前只制定了政府信息公开制度，尚未制定公共部门信息再利用制度。2007年4月我国颁布了《政府信息公开条例》，2019年4月对该条例进行了修订，修订后的条例于2019年5月15日生效。政府信息公开制度相较于公共部门信息再利用制度范围较窄。政府信息公开制度仅适用于行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的、以一定形式记录保存的信息(10)《中华人民共和国政府信息公开条例》(2019年)第2条。，而不涉及立法机关、司法机关等国家机关以及图书馆、博物馆、档案馆等文化机构制作的信息。虽然制定政府信息公开制度的目的是充分发挥政府信息对生产、生活和经济社会活动的服务作用，与公共部门信息再利用制度的目的相似。但我国的政府信息公开程序较为繁琐，分为政府主动公开和申请人依申请公开两种途径，与公共部门信息再利用默认信息开放的原则不同。

鉴于公共部门作为人类社会文化生活信息最全面集中的收集处理者，公共部门信息的种类、数量和范围远远广于行政机关记录保存的信息，公共部门信息具有准确性和时效性，蕴含巨大的经济价值，对其再利用有利于个人和企业有效开展经济活动，保障公众知情权，提升公共部门形象。我国“十四五”规划着力推进数字经济无疑加大了对数据信息及时公开和有效利用的要求。我国及全球多国的新冠肺炎疫情爆发也对政府及公共部门信息公开提出了迫切需求。因此，有必要考虑在我国建立公共部门信息开放和再利用制度，加大对国家机构、公共事业单位数据信息及公共资金资助产生的研究数据的充分利用度。

在我国建立公共部门信息开放和再利用制度面临著作权保护、个人信息保护与信息再利用之间的冲突，可考虑借鉴欧盟《开放数据指令》的立法模式和制度安排，排除对第三方享有知识产权的信息以及受隐私权和个人信息保护的数据信息进行开放和再利用，并采用知识共享等标准许可协议对公共部门享有著作权的信息进行批量授权。

(一)推动公共部门开放数据与信息再利用法律法规的出台

鉴于我国尚未有一部与欧盟指令类似的独立的公共部门数据公开和信息再利用法律，我国立法机构应积极探索制定符合我国国情的《公共部门开放数据与信息再利用法》。借鉴欧盟修订公共部门信息再利用制度的经验，我国的《公共部门开放数据与信息再利用法》应明确以下事项：

第一，界定公共部门信息的范围。公共部门信息的范围不仅包括立法、行政和司法机构产生的数据信息，还应包括公共事业单位产生的数据信息及公共资金资助产生的研究数据，人民团体等由政府财政支持建立的组织所产生的数据信息理应落入公共部门信息范围。

第二，明确数据信息的著作权归属。清晰区分由公共部门享有著作权的数据信息和由第三方享有著作权的数据信息，由第三方享有著作权的数据信息不应属于信息再利用范畴，避免在信息再利用过程中产生纠纷。

第三，确定公共信息再利用应遵循免费使用的一般原则。制定有限的例外规定，允许博物馆、档案馆等文化机构可出于制作数据收回、向公众提供再利用数据、将个人数据匿名化、为保护商业秘密采取措施、以及合理投资成本的目的，向信息再利用者收取不高于边际成本的费用，避免出现公共部门出售高价信息或信息垄断情形。

第四，防止公共部门与私营机构达成排他性协议，造成私营机构对公共部门信息再利用的垄断。但是，为调动私营机构与文化机构合作开展藏品数字化的积极性，可赋予私营机构在一定期限内排他性使用数字化藏品信息的权利，排他性权利的有效期应该尽可能短，而且不得阻碍公有领域信息仍处于可供公众使用的公有领域。

(二)充分关注高价值数据信息

我国可借鉴欧盟公共部门信息再利用制度修订的经验，充分关注高价值数据信息，注重那些能为政府或企业带来直接经济收入和经济社会效益的数据信息，纽约大学对美国利用开放政府数据关于500家公司类型的调查显示，公共部门信息再利用的领域主要集中在数据和技术、金融投资、工商和法律服务、管理、保健、地理空间和地图、交通、能源、研发和咨询、时尚和消费、教育、房地产、科学研究、环境和天气、保险、食品和农业16个领域[11]。我国公共部门开放数据与信息再利用立法可借鉴欧盟《开放数据指令》附件一对高价值数据集的列明以及纽约大学等相关研究机构对公共部门数据信息主要应用领域的调查，分析出我国应关注的高价值数据信息范围，高价值数据应当包括通过应用编程接口提供的流动性数据信息。

(三)采用知识共享许可协议促进公共部门信息再利用

知识共享许可协议是一种简便易行的标准化授权许可模式，著作权人能够清晰地知道自己保留了哪些权利，发放了哪些权利许可。公共部门开放数据和信息再利用的目的就是让公众能自由获取和使用公共部门信息，对公共信息进行商业性的或非商业性的再加工，创造更多社会和经济价值，而不是让公共部门对其作品享有完整的著作权或利用知识产权制度控制公共部门信息的流通。因此，知识共享许可协议的标准化开放性质与公共部门开放数据和信息再利用的目的一致。知识共享许可协议采用了数字文本和元数据格式，将作品与该作品的授权状态联结起来，使公众能通过搜索引擎访问到使用许可协议的作品，增加了作品广泛传播的可能性，符合公共部门开放数据和信息再利用标准许可协议的要求。

我国大陆地区(11)我国大陆地区、香港地区、澳门地区、台湾地区分别采用符合各自著作权法律制度的知识共享许可协议。香港地区称Creative Commons为“共享创意”，由香港大学法律学院承担协议本地化工作；澳门地区称Creative Commons为“创意共用澳门”，由澳门科技大学法学院承担协议本地化工作；台湾地区称Creative Commons为“创用CC”，由台湾“中央研究院”资讯科学研究所承担协议本地化工作。已于2006年启动知识共享计划，由中国人民大学法学院牵头，致力于将知识共享许可协议本地化。自知识共享计划启动以来，大陆地区举办多项活动，对知识共享许可协议进行推广，例如与搜狐、Mozilla Online、CORE，nPhoto及打工青年艺术团等多家知名媒体及机构团体合作，让这些媒体及机构团体采用知识共享许可协议授权公众对其照片、歌曲、表演等作品进行使用。鉴于媒体和表演团体等组织都已开始采用知识共享许可协议，我国公共部门也应积极采用知识共享许可协议推进数据公开和信息再利用。