欧洲的减贫行动及其启示意义

赵 鑫，高凌宙

（1.中国船舶集团有限公司，北京 100097；2.国家乡村振兴局，北京 100028）

贫困问题是人类社会发展进程中必须团结应对的重大难题。尽管经过多年努力，全球的极端贫困率已经从1990年的36.0%逐步下降到了2015年的10.0%，但是按照现行国际贫困线（依照2011年购买力平价标准，日均消费1.90美元）来计算，2015年全球贫困人口仍然可达7.36亿[1]，这显示人类的减贫事业仍然是一个长期且艰巨的过程。更加值得关注的是，全球疫情已经一定程度地逆转了人类数十年来在消除贫困领域的进步。按照国际劳工组织公布的最新监测数据，2020年全球失业人数达到了前所未有的1.14亿，全球工作时间损失了8.8%，全球劳动损失约为3.7万亿美元[2]。鉴于疫情对青年、老人、女性、残疾人、移民和非正规就业者等弱势群体造成的影响最大，据估测这场全球危机可能使得世界贫困人口增加4.2亿到5.8亿，约占全球总人数的5.5%到7.6%。作为疫情形势较为严峻的欧洲，通过一揽子经济复苏计划、就业促进政策和社会福利安排显著降低了贫困人口规模，其减贫政策部署对全球减贫工作具有深刻的启示。

一、欧洲减贫政策的历史演变

欧洲制度化的减贫历史可以追溯至1601年的伊丽莎白《济贫法》，通过针对流浪者、孤弃儿童及无依靠老年人的实物救助，英国最早开创了社会救助的立法先河。1795年英国的《斯皮纳姆兰法》进一步在制度上确立了救助金的发放标准，按食品价格和低收入家庭人口来确定救济金的法则延续至今，成为发展中国家贫困线设定的通用原则。1834年《济贫法（修正案）》基于院内救助、济贫协会和地方贫民习艺所的改革则使得减贫政策因更有益于防范福利依赖而被世界各国广泛接纳。19世纪80年代德国俾斯麦政府期间的三大社会保险法案对工人因疾病、工伤、老龄和残障等原因而陷入的贫困予以了制度防范，劳资双方的强制缴费和责任共担使得欧洲各国工人阶层的贫困水平有明显下降。1941年的《贝弗里奇报告》则将国民救济、社会保险和自愿保险视为社会保障框架的核心内容，由此推动的《家庭津贴法》（1945）、《国民健康服务法》（1946）和《国民救助法》（1948）利用保险金、救助金和家庭津贴为低收入家庭提供了基本的物质保障。

二战之后，欧洲各国进入了经济快速发展的黄金期，国家经济红利带来的国民收入增长很好地抑制了欧洲的极端贫困。同时，福利国家的建设以及国家在社会福利领域中的充裕投资也使得欧洲各国国民福祉快速上升，以公民权利为基础、以资金和服务为提供方式的覆盖全民的高水平福利使得欧洲各国的绝对贫困问题基本得以解决。但随着20世纪70年代两次石油危机的到来，欧洲各国普遍因“滞涨经济”而无力承担高昂的社会福利费用，欧洲的贫困治理格局也随之剧变。在福利道路的选择上，以凯恩斯主义为实质的福利国家理论受到了新自由主义的猛烈挞伐，右翼政府开始着力在养老、反贫、医疗和住房领域进行大刀阔斧的改革，福利商品化遂成为改革的核心方针。例如，英国撒切尔政府不但加强对贫困人员申报财产、审核财产的动态管理，对失业人员进行规范且严格的再就业培训，而且将养老金的替代率大幅降低并实现公共房屋的私营化。这一系列商品化策略使得欧洲各国的贫困水平在短时间内有所反弹，以阶层、性别和种族为代表的资源不平等占有及社会排斥现象开始在欧洲抬头。

在随后的二十年时间中，为了有效应对日益增长的贫困问题，欧洲进行了四项针对性的政策部署：一是将“相对贫困”和“社会排斥”等概念引入减贫治理体系中，反贫困社会政策的主导理念开始由以最低生存成本为目标转变为以缩小收入不平等为目标，同时注重解决贫困者被排斥在正常生活方式和社会活动之外的生存状态问题。二是基于积极福利及发展型社会政策理念，在摒弃对贫困者直接经济援助的同时也强调国家的社会投资，主张通过保障贫困家庭的机会平等来改善其羸弱的社会经济困境，这对于阻断贫困代际转移具有重要的意义。三是欧盟改变了过去将贫困问题视为会员国国内问题的看法，通过《马斯赫里特条约》强化了欧洲各国在减贫理念与行动上的统一性，加强了对会员国抵抗贫困风险的财政支持，各国在欧盟框架内开展合作的动力显著增强。四是欧洲自1975年以来陆续开展了三轮集中的反贫困行动（1975-1980、1984-1988、1989-1994），虽然每次减贫专项行动的财政投资规模均较为有限，但是仍然部分程度地抑制了贫困及社会排斥现象的扩展，低收入群体的实际生计状况得以改善。

二、新世纪欧洲减贫政策的框架体系

21世纪以来，欧洲减贫政策面临着四个方面的全新挑战。一是全球性金融危机、欧洲主权债务危机使得欧洲经济遭受到了严重的破坏，2008年到2013年间欧盟28国的GDP下降了4.0%，2013年失业率甚至一度达到了11.4%，这使得二十年间欧盟各国的家庭实际收入仅年均增长1%左右[3]。二是经济全球化破坏了劳资双方在民生保障领域中的微妙平衡，“强资本、弱劳工”格局的形成对于欧洲各国持续提高民生保障水平具有较大限制。三是欧洲各国出现了严峻的性别不平等和广泛的种族排斥，一个典型的例证是新世纪欧洲女性同比男性的劳动参与率低16.4%，男女工资差距为16.2%，由此导致生活在贫困中的女性同比男性增加了1200万人[4]。四是单一的收入维持政策已经越来越难以满足后工业化社会的减贫需要，综合性的一揽子养老、育儿、助残、住房和就业计划更容易赢得民众的政治支持。因此，新世纪欧洲的减贫政策改变了原有的主要依赖收入维持计划的政策取向，而是将减贫问题放置在经济复兴、劳工就业、反歧视及社会保障等综合政策框架之中，使之成为欧洲“经济、就业和社会议程的核心”[5]。

实践中，欧洲的减贫政策采取欧盟维度与会员国维度的双重保障形式。其中，欧盟减贫政策的框架体系主要体现在五个面向。第一，重视以组合型政策来保障低收入群体的基本生计。欧盟在《关于欧洲社会权利支柱的协商》中将“充分和可持续的社会保护”作为欧洲社会权利的三大支柱之一，主张通过综合社会福利和服务、保健和医疗福利、养老金、失业救济金、最低收入保障、残疾保障、长期护理、儿童保育、住房和基本服务等10项专项政策来确保低收入群体的生命尊严[6]，这一系列的政策在增强制度弹性的同时适应了不同低收入群体的多元化需要。第二，重视通过产业结构转型来带动低收入群体的增收。秉承积极福利的发展理念，欧盟对于会员国通过改善宏观经济环境和发展新兴产业来扭转贫困者的不良境况非常重视，《欧洲消除贫困和社会排斥纲领：欧洲社会和领土凝聚力框架》（2010）、《欧洲2020：智能、可持续和包容性增长战略》（2010）和《欧洲工业促进增长和经济复苏》（2012）等纲领性文件都将贫困问题置于产业结构布局中去考虑。第三，重视依托社会投资政策和反歧视政策来降低传统弱势人群的经济社会劣势。欧盟积极推动会员国实现底线公平，注重利用社会投资计划来防范贫困的代际转移，重视在工作场域中降低性别间与种族间的不公正待遇，这在《促进增长和凝聚力的社会投资》（2013）、《投资于儿童：打破劣势循环》（2013）和《吉普赛人融入会员国社会的有效措施》（2013）等文件中都有明确的申明。第四，重视通过国际合作来重塑全欧洲共同的减贫理念。新世纪以来，欧盟高度强化了会员国间的社会保障合作以构建符合欧洲价值观的安全网，欧洲议会2004年就对跨国劳动者的养老金、福利及救济金适用范围及会员国平等对待收入与福利项目等进行了明文规范，《关于积极吸纳被排除在劳动力市场之外的人的建议》（2008）、《推动青年就业》（2012）、《充足、安全和可持续养老金议程》（2013）等重要政策则进一步对跨国劳动力在所在国享受充分且平等的就业和救济权利进行了法律支持。第五，重视通过欧盟共同基金来为有需要的会员国提供全面的减贫援助。自2000年以来，欧盟积极利用欧洲社会基金、欧洲区域发展基金、欧洲凝聚基金和欧洲农村农业发展基金来增强对会员国减贫计划的财政支持，积极利用良好的公私伙伴关系来引导社会投资和私人融资。

除了欧盟层面的制度建设以外，欧洲各国也都根据自身国情完善了兜底保障政策。其中，法国的减贫项目由积极团结收入、特殊团结津贴、成年残疾人津贴、老人团结津贴、补充伤残津贴、退休同等津贴及临时等待期津贴等组成，政府为符合条件的个人发放每月最高514欧元的收入津贴。比利时通过给予有工作者合理收入和向没有工作者提供最低收入来实现国民均等的社会融合权，由社会援助公共中心为有需要且符合条件者提供每月最高545欧元的资金。意大利和西班牙均通过社会津贴和非缴费型福利（如非缴费型养老金和残疾人抚恤金）来为低收入者提供保障，年老者及年纳税额低于特定额度者即可每月分别获得最高金额为449欧元和486欧元的现金补贴。捷克和波兰政府针对收入不足者建立的物质需要援助制度主要通过生活津贴、住房补助和经常津贴向个人提供每月最高123欧元的生活援助。同时，欧洲各国的收入津贴通常与个体的就业能力相联系，无故拒绝从事相关工作的人士通常面临着收入津贴削减的风险。整体来看，欧洲各国的保障标准虽然存在较大差距但其制度设计却大同小异，涵盖基本物资和服务项目的收入津贴制度业已成为各国减贫政策框架的核心。

三、欧洲减贫行动的危机应对

此次全球疫情对欧洲经济社会发展造成了重大的负面冲击。根据最新数据，2020年欧盟国家的GDP同比下降了6.4%[7]，全欧洲工时损失达到了9.2%，使得欧洲成为仅次于拉美和加勒比地区的劳动损失最为严重的区域[8]。但是，欧洲的减贫政策仍然展现出了较强的制度韧性。欧洲统计局的数据显示，2020年度欧洲就业总收入仅下降了4.8%，经过财政资金调剂后工人的实际收入损失仅为2.0%[9]。这显示欧洲的减贫政策在抵御经济社会严重衰退的过程中发挥了一定的缓冲作用。这一作用的发挥除了与新世纪完善起来的综合减贫框架有关以外，还受到三个因素的影响：一是尽管在疫情爆发初期欧洲严重低估了疫情的传播速度和潜在影响，但后续迅速而果断的国家援助计划及对重灾区的封闭行动还是很大程度地改善了疫情防范和减贫格局。二是临时或永久隔离措施所导致的全球产业链断裂主要影响了中低收入国家的零售业、住宿业、食品服务业及低端制造业，而欧洲技术密集型的高端制造业则较少受到疫情冲击。三是全球缺乏远程参与来获得就业及社会援助信息的人口通常集中在最不发达国家，而欧洲良好的信息化建设有利于政府对最困难人群的锁定、跟踪和服务。

事实上，欧洲各国自疫情爆发伊始就开始通过专项减贫政策来应对疫情。主要政策部署有如下四个方面。第一，针对疫情开启了大规模的国家援助计划。2020年3月19日，欧盟迅速通过了《国家援助措施临时框架》，允许成员国可以为遭受重创的中小企业提供税收优惠、贷款担保和利率补贴。2020年4月2日，欧盟设置了总额度为1000亿欧元的减轻失业风险基金用以帮助疫情期间各成员国企业的正常运营及依法保障工人收入。2020年9月25日，欧盟又批准向16个成员国紧急提供874亿欧元作为成员国缓解危机期间失业风险的临时工具。至2021年2月2日，已有15个成员国获得了总额为535亿欧元的国家援助。这些贷款为疫情严重国家低收入群体的稳定就业和维持基本收入创造了条件。第二，优先推动欧洲经济复苏和产业结构转型。2020年5月27日，欧盟提出了名为“下一代欧盟”的总额为7500亿欧元的欧洲复苏计划，这一涉及绿色转型、数字化转型、就业、社会凝聚力、健康和儿童青年政策等六项内容的重要举措旨在利用疫情契机加速发展新型高科技产业，以降低中低收入国家对欧洲产业及就业的冲击。2021年2月11日，欧盟各国已达成了“下一代欧盟”计划的核心共识《建立恢复和复原机制的条例》，它将为成员国带来6725亿欧元的基金支持，以帮助它们在应对疫情不利影响的同时完成产业结构转型。第三，向此次危机影响最为集中的人群提供紧急援助。鉴于疫情对社会最脆弱的人群带来了致命打击，欧盟放松了欧洲援助最贫困人口基金等重要基金项目的放款条件。例如2020年4月，欧盟主动修订了欧洲援助最贫困人口基金的救助章程，新修订的政策不但会为欧洲最贫困人口提供粮食和基本物质援助，而且鼓励通过服务类项目为他们更好地融入社会提供帮助。2020年6月，欧盟又紧急向包括农民、中小企业主、服务业者在内的受到疫情冲击最大的弱势群体提供每人至多五万欧元的资金支持。第四，加强针对青年群体的就业保障力度。青年群体的失业问题通常会在经济社会危机爆发后的较长时间内存续，例如2008年全球金融危机后的第六年意大利的青年失业率仍然达到了43.0%[10]，因此如何抑制由青年失业导致的新贫困问题是欧洲极为关注的重点问题。疫情危机以来，欧盟已确定将至少220亿欧元投入到青年人口就业领域，规定自2020年7月起凡签署青年保障协议的青年人均有权在离开正规教育或失业后四个月内获得就业、继续教育、见习或学徒培训。

整体上看，虽然欧洲各国在应对疫情传播领域存在值得反思之处，但是其减贫政策框架的合理设计及其疫情应对经验仍然为中国带来了诸多启示。首先，欧洲各国在减贫过程中有效利用了区域合作协议框架，不但区域性的国家援助资金有力地帮助成员国在兜底保障、经济复苏、就业促进和产业转型方面转危为机，而且共同减贫价值观的形成也有利于各国借鉴其他国家有益的减贫方案。中国在未来减贫过程中既需要学习发达国家的成熟经验，也需要推介自身的制度优势，通过多边合作框架在国际舞台上听取和发出自身的声音，对于中国的减贫事业别具意义。其次，正如联合国在应对疫情之初提出的处置方案，为疫情期间的贫困者提供社会保护需要一揽子辅助方案，减贫计划必须放置在恢复医疗卫生系统、完善经济复苏方案、刺激宏观经济和促进社会凝聚力等多重政策框架中去完成[11]。欧洲的经验表明，单一的收入援助计划在新世纪已经很难适应低收入群体的多元化需要，而如何合理利用经济复苏和产业结构转型的良好契机来形成多面向、多层次及扁平化的综合兜底保障体系应是中国未来减贫工作的重点发展方向。再次，欧洲将女性、儿童、特定种族和已经处于危险之中的弱势群体视为生计保障的最重要对象，力图通过弹性社会保障制度、维持基本食品和营养服务等物质救济及优化公共卫生服务、儿童教育服务、家庭支持服务和庇护服务等服务支持来提供援助的改革策略对中国颇具启示。在减贫过程中中国政府同样需要积极开展收入保障向收入服务保障并重的转型，通过普惠的社区服务和针对性强的居家支持服务来为弱势群体增权赋能。最后，欧洲各国将青年人就业放置在了减贫领域的核心位置，其政策设计既与经济社会危机带来的长期青年失业风险和社会稳定压力有关，也与青年群体能够更好地适应社会转型需要并主动激发自身学习动力有关，这对于中国未来部署就业关联的减贫政策具有深刻启示。同时，欧洲各国为有需要的青年群体提供综合就业咨询方案、加强就业密集型产业、支持青年人口创业、支持绿色财政刺激方案、降低就业性别歧视、鼓励小微企业和女性企业的具体策略，同样能够为中国改善青年人口就业质量提供可供借鉴的模板。