控烟专门法出台的必要性分析

李兴刚

（河北政法管理干部学院 河北石家庄 050061）

随着社会的发展和科技的进步，人类对烟草所产生的危害日益了解和重视。为减少烟草危害，尤其是减少烟草对人类健康的侵害，国家和有关部门一直在通过各种方式努力解决。但因受部门利益、财政收入、生活习惯、个人认识等因素的影响，导致目前我国的控烟效果并不佳。为维护国民健康和建设文明社会，当前进行控烟方面的专门立法已势在必行。

控烟专门法出台的必要性

控烟是全面推进健康中国建设，保障人民生命安全和身体健康的需要。吸烟有害健康已成人类共识。健康是全面控烟的首要利益。吸食烟草制品所产生的烟雾中含有多种对人体有害的化学物质，包括有毒物质和致癌物质。经常吸烟会对呼吸系统、心脑血管系统、生殖和智力功能造成极大伤害。同时，烟草燃烧散发的烟雾还会严重污染公共空间环境，进一步导致他人被动吸烟，间接危及他人健康。我们党历来高度重视人民生命安全和身体健康。党的十八届五中全会、十九届五中全会提出了健康中国建设。国务院《“健康中国2030”规划纲要》也明确指出，要把健康摆在优先发展的战略地位，立足国情，将促进健康的理念融入公开政策制定实施的全过程，加快形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，实现健康与经济社会良性协调发展。

控烟是落实宪法、相关法律规定的需要。我国《宪法》第21条、第26条、第51条等条文规定了要保护人民健康，要保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，要求公民在行使权利时不得损害他人合法权利等。我国相关法律尤其是《民法典》中的“人格权编”“侵权责任编”也明确规定了自然人享有生命权、健康权，任何组织和个人不得侵害。如受到侵害或处于其他危难情形的，有权寻求救济。行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任等等。由此可见，当前我们进行控烟是保障宪法和法律实施的一个重要举措。

控烟是减少资源消耗和浪费，建设资源节约型社会的需要。国家统计局的数据显示，我国卷烟产量2019年达到23642.5亿支。而烟草的加工（如烘烤烟叶、制品的包装等）需要消耗大量的煤炭、电力、木材、铝等自然资源。这对人均自然资源占有量极低的我国来说，产生了极大的威胁。党的十八届五中全会指出要坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设。因此，控烟对减少资源无必要的消耗和浪费可谓意义重大。

控烟是防止耕地“非粮化”，保障国家粮食安全的需要。烟草种植势必占用大量耕地。2018年我国种植烤烟1348.1万亩。虽然近年来我国农业结构不断优化，粮食连年丰收，为稳定经济社会发展大局提供了坚实支撑。但是随着我国人口数量增长、消费结构不断升级和资源环境承载力趋紧，粮食产需仍将维持紧平衡态势。尤其受今年新冠肺炎疫情，国际农产品市场供给不确定性增加。粮食安全成为国家和全世界关注的一个焦点。因此，通过控烟，防止耕地“非粮化”，减少烟草种植面积，提高粮食供应能力，牢牢守住国家粮食安全的生命线，才能避免粮食危机，保障国家和全球粮食安全，更好地推动“一带一路”建设，构建人类命运共同体。

控烟是减少污染物排放，保护生态环境，推进生态文明建设的需要。烟草制品的生产和消费会给环境造成一定污染。烟草种植需要化肥、农药，一定程度造成土壤板结、酸化、地表水和地下水的污染以及土地肥力的下降。烟叶烘烤中会释放大量有害气体。印刷烟草制品包装也会造成污染。更为重要的是烟草燃烧产生的烟雾会给大自然尤其是公共场所（工作场所）造成巨大污染。党的十九届五中全会对环境改善提出了要求，即要加大污染防治力度，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，持续改善环境质量。

进行控烟专门立法是履行《烟草控制框架公约》有关责任和义务，展现大国担当，携手共建人类卫生健康命运共同体的需要。我国于2003年11月10日签署《世界卫生组织烟草控制框架公约》，并于2006年1月9日在我国生效。《公约》许多缔约国制定了控烟专门法，而我国作为世界人口第一大国，世界第二大经济体，世界烟民数量第一，世界烟草消费量第一，竟然至今没有国家层面的控烟专门法，于情于理于法都说不过去。为维持国家形象，体现大国担当，应秉持构建人类命运共同体理念，以对本国人民生命安全和身体健康负责，对全球公共卫生事业尽责考虑，尽快出台控烟专门法。

进行控烟专门立法是提供刚性法律依据，统一地方控烟立法标准的需要。这里所说的国家层面的立法是指由全国人大及其常委会制定的全国性法律。目前我国控烟立法不完善，没有国家层面的专门立法。既有的控烟方面的法律也零零散散，不成体系且较笼统，这导致我国控烟缺乏刚性法律依据。国务院和地方政府制定了不少有关控烟的法律性文件，但这些立法效力层级较低，执行力和法律威慑力不足，远远不能实现对烟草危害的有效管控，达不到理想的控烟效果。

进行控烟专门立法可以减少经济损失和减轻社会负担。烟草行业自成立以来为我国财政收入和经济建设贡献了巨大力量。尤其是近五年，每年利税总额达万亿元以上，是我国财政收入的一个重要来源。但这些经济利益是以国民健康和巨大社会成本为代价的。烟草的生产和消费给公民身体健康、公共环境和自然资源造成了极大危害，对我国的医疗服务和医疗保障体系带来了严峻考验，国家医疗开销逐年提高，社会健康代价、劳动力损失逐年递增，给国家造成了极大的经济损失和社会负担。烟草行业上缴财政的税收已不抵其所带来的医疗支出和劳动力的损失。中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在财政收入和人民身体健康面前，究竟是“生命诚可贵”，还是“税收价更高”？孰轻孰重，如何选择，应该不言自明。退一步而言，控烟虽然会减少财政收入，但目前不会动摇烟草行业利税大户的地位，地方和国家财政收入也不会出现明显甚至断崖式的下跌。

控烟专门立法应重点明确的问题

明确控烟或禁烟的场所。哪些场所要控烟或禁烟是控烟立法中面临的一个重要问题。为科学确定控烟场所，我们应在结合我国国情的基础上，按照已经生效的《世界卫生组织烟草控制框架公约》第8条及《防止接触烟草烟雾准则》的要求，对我国相关控烟或禁烟的场所进行科学划定。比如公共场所、工作场所、公共交通工具一律禁烟；党政机关、学校、医院等室外区域也应禁止吸烟；某些公共场所的室外区域视具体情况设立吸烟点（区）等。控烟或禁烟场所的设置一定要科学，只有这样才能有利于控烟，将烟草危害降到最低，才能最大限度地保障公众健康，达到控烟的最佳效果。

明确执法主体和责任主体。对控烟执法主体要明确规定，不得模糊，否则等同于没有规定。在确定执法主体的同时，还要对与控烟有关的其它部门或民间公益组织进行规定，树立全民参与、综合治理、综合执法的理念，提高执法的效率和执法质量。同时，还要明确相关责任主体。违法吸烟者是主要责任主体，同时未尽到控烟义务的相关单位（如场地经营管理者）也应列为责任主体。只有明确了执法主任和责任主体，才能保障法律的实施，以达到良好的控烟效果。

将电子烟和其它新型烟草产品视同香烟列为控烟的对象。电子烟自上市后，在有关“电子烟有助于戒烟”“电子烟无瘾”的误导下，电子烟销量大幅攀升。《2017年世界烟草发展报告》数据显示，2017年，全球电子烟市场规模达到了120亿美金。事实证明，电子烟和其它新型烟草产品同传统香烟一样含有尼古丁等有毒、有害化合物，危及生命安全和身体健康，不能将其当作香烟的替代品来吸食，更不能奉为“戒烟神器”。而且，吸食电子烟同样会让人上瘾。如不加以控制，势必吸引更多人尤其是青年人吸食电子烟和其它新型烟草产品，进而吸食传统香烟。2018年中国成人烟草调查结果显示，我国电子烟的人群主要以年轻人为主，获得电子烟最主要的途径是互联网。

制定切实可行的控烟处罚制度。吸烟行为较之其它违法行为，具有自身特殊性，如人数众多性、时间不确定性、身份多样性、场合多样性、取证困难性等，给控烟执法带来很大障碍。为达到良好的控烟效果应本着教育为主、惩罚与教育相结合的原则创造性地对处罚种类、处罚标准、处罚程序进行规定，既保证切实可行，具有可操作性，又要合情合理合法，为责任主体所接受。

借鉴国外先进经验，实行烟草平装制度。烟草平装是指烟草制品的包装要朴实，色调单一，采取中性颜色，烟草制品的包装除印刷烟草公司名称、烟草品牌、健康警示信息（警示文字或警示图形、图案）外，不得印刷其它信息，以通过彻底改变原来让人着迷的或带有无关紧要警示语的包装来提高公众对烟草危害的认识，降低消费者吸食香烟的兴趣，一定程度上减少烟草的消费。为此，我们应借鉴国外先进控烟经验和《世界卫生组织烟草控制框架公约》的有关要求，建立烟草制品平装制度，从烟草制品包装使用的材料、采用的颜色、印刷的警示信息内容等进行合理设计和规定，彻底改变目前我国烟草公司“宁要烟盒漂亮，不要公民健康”的不合适做法。

规定相关救济制度。这里的救济制度包括两方面：一是对戒烟者予以帮助的制度，即提供相关戒烟咨询、指导或协助、帮助吸烟者进行戒烟或控烟；二是对受到烟草制品侵害的受害人进行救济的制度，如健全公益诉讼机制、支持受害人提起健康权损害的侵权诉讼或针对政府的行政诉讼等。

综上所述，我国控烟专门法尽早落地，对减少自然资源的浪费、减少对环境的污染、减少对身体健康的危害以及由此引起的社会负担意义重大，而且对践行社会主义核心价值观、体现大国担当、携手共建人类命运共同体意义重大。